II SA/Ol 174/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska asesor WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Sylwia Chodorowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2025 r. sprawy ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w E. na zarządzenie pokontrolne Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska I. uchyla pkt 1. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Warmińsko-Mazurskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Olsztynie na rzecz C. sp. z o. o. z siedzibą w E. kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ") zarządzeniem pokontrolnym z 14 stycznia 2025 r. zarządził wobec [...] Sp. z o.o. [...] (dalej jako: "skarżąca", "spółka"): 1. Roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami sporządzać rzetelnie i zgodnie z ewidencją odpadów. Termin realizacji: natychmiast, od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego. 2. Uregulować stan formalno-prawny w zakresie zbierania odpadów. Termin realizacji: 28.02.2025 r. 3. Przestrzegać warunków decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia 27.05.2021 r. zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 03.02.2017 r. udzielającej zezwolenia na przetwarzanie odpadów. Termin realizacji: natychmiast, od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego. 4. Sprawozdanie zawierające informacje i dane o rodzajach i wielkości emisji gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza oraz o wysokości należnych opłat przedkładać za dany rok kalendarzowy w terminie do 31 marca następnego roku. Naliczone opłaty za korzystanie ze środowiska wnosić w terminie do 31 marca kolejnego roku. Termin realizacji: natychmiast, od dnia otrzymania zarządzenia pokontrolnego. Wyznaczono termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych działań służących wyeliminowaniu określonych w zarządzeniu naruszeń do 31 marca 2025 roku. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego podniesiono w odniesieniu do punktu 1, że analiza danych zawartych w sprawozdaniu wykazała, że w skorygowanym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach za 2023 r. wskazano w Dziale XII "Informacja o zebranych odpadach", że podmiot zebrał 76,1700 Mg odpadów o kodzie 15 01 03 Opakowania z drewna. Zgodnie z danymi zawartymi w kartach ewidencji odpadów podmiot w 2023 r. przyjął 1099,77 Mg odpadów o kodzie 15 01 03 Opakowania z drewna. Wobec powyższego stwierdzono rozbieżność między danymi zawartymi w kartach ewidencji odpadów oraz danymi w rocznym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami. Stwierdzono zatem, że sprawozdanie za 2023 r. zostało sporządzone nierzetelnie w zakresie błędnego wskazania ilości zebranych odpadów. Analizując stanowisko kontrolowanego, organ uznał wyjaśnienia podmiotu za niewystarczające. Analizując zaś dane na karcie ewidencji odpadów nr [...] (zakładka "przekazane") można stwierdzić, że kontrolowana spółka przekazała w 2023 r. łącznie 76,170 Mg. Powyższe nie dowodzi jednak, że taka sama ilość odpadów w 2023 r. została przez podmiot zebrana. Kontrolowany nie przedłożył żadnych wyjaśnień dotyczących sposobu i metodologii wyliczenia danych o ilości zebranych odpadów do sprawozdania, uwiarygadniających wpisywane w sprawozdanie wartości liczbowe. Kontrolowany wnosząc zastrzeżenia poprzestał jedynie na twierdzeniu, że wpisy na karcie ewidencji odpadów nr [...] obejmują zarówno odpady przyjęte w ramach przetwarzania, jak i odpady przyjęte w ramach zbierania. Tym samym nie wskazał precyzyjnie, które wpisy na przedmiotowej karcie ewidencji odpadów dotyczą zbierania, a które przetwarzania odpadów. Wobec powyższego organ stanął na stanowisku, że podmiot nie okazał wystarczających dowodów na to, że sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i o gospodarowaniu odpadami za 2023 r. zostało sporządzone rzetelnie i zgodnie z ewidencją odpadów. W odniesieniu do punktu 2 wskazano, że w toku kontroli ustalono, że kontrolowany podmiot posiada decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 27.05.2021 r. zmieniającą decyzję z dnia 14.05.2014 r. udzielającą firmie [...] Sp. z o. o. ul. [...] zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 15 01 03 Opakowania z drewna na terenie działki [...] przy ul. [...]. Termin obowiązywania decyzji ustalono na 10 lat od daty jej wydania, tj. do dnia 14.05.2024 r. Kontrolowany podmiot w toku kontroli nie okazał aktualnej decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Na podstawie analizy ewidencji odpadów w systemie BDO ustalono, że mimo końca ważności przedmiotowej decyzji kontrolowany nadal prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów i wykazywał ją na kartach ewidencji i kartach przekazania odpadów. W związku z powyższym stwierdzono, że od dnia 15.05.2024 r. spółka prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów bez zezwolenia organu ochrony środowiska. Kontrolowany pismem z dnia 20.12.2024 r. poinformował, że spółka zakończyła działalność w zakresie zbierania odpadów w dniu 14.05.2024 r., a odpady przyjęte w ramach zbierania w ilości 60,96 Mg zostały przyjęte w okresie obowiązywania zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z informację zawartą w piśmie wnoszącym zastrzeżenia, kontrolowany podmiot przekazywał zebrane odpady w okresie od 06.06.2024 r. do 26.09.2024 r. Powyższe ma odzwierciedlenie w prowadzonej przez kontrolowanego ewidencji odpadów. Pozwala to stwierdzić, że podmiot, pomimo wygaśnięcia decyzji, prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów do czasu ich przekazania uprawnionemu odbiorcy. Skargę na zarządzenie pokontrolne wywiodła skarżąca, wnosząc m.in. o uchylenie - na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. – zaskarżonego zarządzenia w części, co do pkt 1) i pkt 2) zarządzenia, albo stwierdzenie bezskuteczności zarządzenia w zaskarżonej części. Zaskarżonemu zarządzeniu pokontrolnemu zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez nieprzyjęcie wyjaśnień kontrolowanego, w których wskazał on wyraźnie, że różnica w ilości zgłaszanych odpadów wynika z tego, że odpady powstałe w ramach zbierania odpadów i w ramach przetwarzania odpadów – z uwagi na możliwości technologiczne – zgłosił łącznie, jak również poprzez niedostateczne wyjaśnienie sprawy, w szczególności poprzez niezwracanie się do strony skarżącej o przekazanie dokumentacji w zakresie ilości zgłaszanych i sposobu zgłaszania odpadów, 2) przepisów prawa materialnego, tj. art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i 5 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że strona skarżąca nie wywiązała się w terminie z obowiązku usunięcia odpadów zebranych w trakcie obowiązywania zezwolenia na zbieranie, a nadto poprzez uznanie, że strona skarżąca prowadziła działalność w zakresie zbierania odpadów po wygaśnięciu zezwolenia na zbieranie, w sytuacji, gdy zgodnie z powyższymi przepisami w przypadku wygaśnięcia zezwolenia strona skarżąca mogła posiadać takie odpady także po wygaśnięciu w celu ich usunięcia, przy czym w przepisach nie został określony termin na wykonanie tego obowiązku (z uwagi na to, że wygaśnięciu decyzji z mocy prawa nie towarzyszy odrębna decyzja administracyjna), 3) przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj. art. 8 § 1 k.p.a., poprzez arbitralne i nieuzasadnione przyjęcie, że strona skarżąca po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów dalej prowadziła taką działalność w związku z posiadaniem odpadów zebranych w trakcie obowiązywania decyzji, w sytuacji, gdy strona skarżąca posiadała te odpady wyłącznie w celu ich usunięcia zgodnie z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i 5 ustawy o odpadach, przy czym przyjęcie takiego arbitralnego i nieuzasadnionego twierdzenia godzi w zaufanie do władzy publicznej, 4) przepisów prawa materialnego, tj. art. 41 ustawy o odpadach, poprzez uznanie, że strona skarżąca w celu usunięciu odpadów po wygaśnięciu decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów powinna uzyskać decyzję zezwalającą na zbieranie odpadów, ewentualnie usunięcie odpadów powinno nastąpić przed wygaśnięciem decyzji zezwalającej na zbieranie odpadów, w sytuacji, gdy taki obowiązek nie wynika z art. 47 ust. 8 ustawy o odpadach w związku z art. 47 ust. 3 i 5 ustawy o odpadach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym i nie zgadzając się z zarzutami skargi. Organ podkreślił, że kontrolowany podmiot, pomimo pouczenia o możliwości odmowy podpisania protokołu kontroli, podpisał go, nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń, i tym samym zgodził się z jego treścią. W tym kontekście organ nie miał potrzeby żądać dodatkowych wyjaśnień dotyczących sposobu i metodologii wyliczenia danych o ilości zebranych odpadów. Zaznaczono również, że podmiot, pomimo wygaśnięcia decyzji, prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów do czasu ich przekazania uprawnionemu odbiorcy. W piśmie z 11 kwietnia 2025 r. skarżąca podtrzymała swoje stanowisko w sprawie. Podkreślono, że niedoskonałość systemu BDO nie może rodzić negatywnych konsekwencji dla przedsiębiorców. Skoro organy administracji publicznej nie dały możliwości przekazywania informacji odrębnie dla każdej z działalności prowadzonych w tym samym miejscu to uzasadnione jest twierdzenie, że w takiej sytuacji przedsiębiorca powinien przekazywać łącznie dane dla wszystkich działalności prowadzonych w jednej i tej samej lokalizacji. Brak odpowiedniej funkcjonalności w systemie obciąża organy państwa, które stworzyły ten system i które na co dzień nadzorują jego funkcjonowanie. Pomimo widocznego problemu z funkcjonalnością systemu BDO do chwili obecnej nie została wprowadzona odpowiednia modyfikacja. Przedsiębiorca nie może ponosić negatywnych konsekwencji i nie może domniemywać możliwych działań, których oczekuje organ. Zaznaczono, że organ nie zażądał od strony skarżącej wyjaśnień dotyczących metodologii wyliczeń w trakcie kontroli ani w protokole kontroli. Podmiot pozostawał w gotowości do ich przedstawienia w razie takiego żądania. Zarzut braku przedłożenia wyjaśnień jest więc niezasadny, ponieważ organ nie wskazał wcześniej potrzeby ich przedstawienia. Nadto, brak uwag organu kontrolnego w trakcie kontroli co do metodologii wyliczeń świadczy o tym, że dostarczone dane były wystarczające w świetle oczekiwań organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 1267). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 - zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oceniając skargę w pierwszej kolejności pod kątem jej dopuszczalności, podnieść należy, że sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela zdecydowanie dominujący w judykaturze pogląd, iż na zarządzenie pokontrolne wydane przez organ Inspekcji Ochrony Środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2024 r. poz. 425, dalej jako: u.i.o.ś.), służy skarga do sądu administracyjnego. Zarządzenie pokontrolne stanowi bowiem akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Świadczy o tym władczy charakter takiego zarządzenia oraz fakt, że rozstrzyga ono indywidualną sprawę konkretnego podmiotu. Zarządzenie takie wpływa na prawa i obowiązki kontrolowanego, ponieważ jego niewykonanie lub niezgodne z prawdą poinformowanie o jego wykonaniu, zagrożone jest odpowiedzialnością karną (art. 31a ust. 1 u.i.o.ś.). Skoro więc przepisy u.i.o.ś. uprawniają wskazany w nich organ do wydawania zarządzeń pokontrolnych na podstawie wyników dokonanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżenia tych zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej określonego obowiązku, podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. postanowienia NSA: z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 107/08, z dnia 28 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 216/08, z dnia 13 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 1112/13, a także wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 1009/08; orzeczenia dostępne w CBOSA). Zgodnie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Ustęp 2 ww. artykułu stanowi natomiast, że kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Jak wynika z przytoczonej regulacji, zarządzenie pokontrolne może zostać wydane po przeprowadzeniu kontroli u danego podmiotu, w ramach której upoważniony pracownik Inspekcji Ochrony Środowiska bada zgodność stanu faktycznego obejmującego działalność kontrolowanego podmiotu ze stanem postulowanym, czyli stanem, który – zgodnie z odpowiednimi normami prawnymi skierowanymi do tego podmiotu (abstrakcyjno-generalnymi oraz indywidualno-konkretnymi) – uznaje się za poprawny. Jeżeli występują rozbieżności pomiędzy stanem faktycznym a stanem postulowanym, konieczne jest ustalenie zasięgu tych rozbieżności, czyli katalogu dokonanych przez dany podmiot naruszeń norm prawnych, jakie wynikają z szeroko rozumianych przepisów oraz decyzji o ochronie środowiska. W takiej sytuacji wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne skierowane do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Celem zarządzenia pokontrolnego jest oficjalne stwierdzenie, jakie naruszenia obowiązków prawnych wykryto w toku kontroli i zwrócenie − w sposób urzędowy − właściwej osobie uwagi na konieczność podjęcia działań w celu wyeliminowania tych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne ma także umożliwić organowi Inspekcji Ochrony Środowiska uzyskanie informacji o tym, czy i jakie działania podjął oraz zrealizował podmiot kontrolowany, aby usunąć stwierdzone naruszenia (por. D. Danecka, W. Radecki, Inspekcja Ochrony Środowiska. Komentarz, uwagi do art. 12, opubl. WKP 2020). Zarządzenie pokontrolne nie może być wprawdzie samoistnym źródłem obowiązków podjęcia przez podmiot kontrolowany konkretnych działań. Powinno jednak zawierać ustalony stan faktyczny sprawy, tj. wskazanie ustalonych naruszeń i sposób ich usunięcia (por. wyrok NSA z dnia 23 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1239/21, orzeczenie dostępne w CBOSA). Tym samym zarządzenie pokontrolne, jakkolwiek nie może nakładać na podmiot zobowiązany żadnych obowiązków (poza obowiązkiem informacyjnym przewidzianym w art. 12 ust. 2 u.i.o.ś.), może jednak wskazywać obowiązki, które na podmiocie kontrolowanym ciążą na podstawie odrębnych przepisów lub decyzji, a które nie są realizowane prawidłowo. Rolą zarządzenia pokontrolnego jest bowiem wskazanie stwierdzonych naruszeń konkretnych obowiązków prawnych oraz zwrócenie uwagi na konieczność oraz sposób ich wyeliminowania (element deklaratoryjny). Stwierdzenie naruszeń jest zaś przesłanką nałożenia obowiązku informacyjnego (element konstytutywny), który jako jedyny decyduje o władczym charakterze zarządzenia pokontrolnego. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu są dwa pierwsze punkty przedmiotowego zarządzenia pokontrolnego. W odniesieniu do punktu 1 organ podniósł, że wpisy na karcie ewidencji odpadów nr [...] obejmują zarówno odpady przyjęte w ramach przetwarzania jak i odpady przyjęte w ramach zbierania. Tym samym według organu podmiot kontrolowany nie wskazał precyzyjnie, które wpisy na przedmiotowej karcie ewidencji odpadów dotyczą zbierania, a które przetwarzania odpadów. Natomiast odnośnie do punktu 2 podniesiono, że kontrolowany podmiot posiada decyzję Prezydenta Miasta [...] z 27.05.2021 r. zmieniającą decyzję z 14.05.2014 r. udzielającą skarżącej zezwolenia na zbieranie odpadów o kodzie 15 01 03 Opakowania z drewna na terenie działki [...] przy ul. [...]. Termin obowiązywania decyzji ustalono na 10 lat od daty jej wydania, tj. do 14.05.2024 r. Kontrolowany podmiot w toku kontroli nie okazał zaś aktualnej decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Na podstawie analizy ewidencji odpadów w systemie BDO ustalono, że mimo końca ważności przedmiotowej decyzji kontrolowany nadal prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów i wykazywał ją na kartach ewidencji i kartach przekazania odpadów. Przede wszystkim należy wskazać, że w myśl przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1587), w skrócie u.o., przetwarzanie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 21 u.o.) obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Zbieranie odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 34 u.o.) to z kolei gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Z protokołu kontroli Nr [...] (akta adm. k. - 79) wynika, że podczas kontroli ustalono, że podmiot (skarżąca) sporządził za pośrednictwem indywidualnego konta w Bazie danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami roczne sprawozdanie o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami. W skorygowanym sprawozdaniu o wytwarzanych odpadach za 2023 r. wskazano w Dziale XII "Informacja o zebranych odpadach", że podmiot zebrał 76,1700 Mg odpadów o kodzie 15 01 03 Opakowania z drewna. Zgodnie zaś z danymi zawartymi w kartach ewidencji odpadów podmiot w 2023 r. zebrał 1099,77 Mg odpadów o kodzie 15 01 03 Opakowania z drewna. Wobec tego organ stwierdził, że sprawozdanie za 2023 r. zostało sporządzone nierzetelnie w zakresie błędnego wskazania ilości zebranych odpadów. Tymczasem według spółki z wpisów dokonanych na karcie ewidencji odpadu (KEO) w łatwy sposób można uzyskać precyzyjne dane odnośnie do ilości przyjętych odpadów, przetworzonych, wytworzonych oraz przekazanych. Dokonując analizy danych faktycznie można ustalić, że strona skarżąca w 2023 r. przyjęła w ramach zbierania i przetwarzania 1099,77Mg odpadu, przetworzyła 1278,88Mg, przekazała 76,17Mg. W oparciu o te dane oraz dokonując obliczeń zgodnie ze wzorem: stan magazynowy na 1 stycznia danego roku + odpady wytworzone + odpady wydobyte + odpady przyjęte - odpady przetworzone - odpady przekazane = stan magazynowy na koniec roku. Bilans karty ewidencji na zakończenie 2023 roku wynosi: 335,919+1099,77-1278,88-76,170=80,6390Mg. Co istotne w sprawie, zgodzić się należy ze skarżącą, że nie ma możliwości założenia dwóch KEO w jednym miejscu prowadzenia działalności określających osobno zbieranie odpadów o tym samym kodzie w ramach zbierania i przetwarzania. Jedną ewidencję strona skarżąca była zobowiązana prowadzić dla dwóch procesów (art. 70 ust. 1 u.o. stanowi – posiadacz odpadów prowadzi kartę ewidencji odpadów dla każdego rodzaju odpadów odrębnie; objaśnienia z pkt 2 Załącznika nr 5c do ustawy o odpadach – w przypadku wytwarzania, zbierania, przetwarzania odpadów należy sporządzać osobną kartę ewidencji odpadów dla każdego miejsca prowadzenia działalności). Spółka wyraźnie zaznaczyła przy tym, że brak jest możliwości rozgraniczenia odpadów przyjętych o tym samym kodzie w jednym miejscu prowadzenia działalności w dwóch procesach (tj. zbierania i przetwarzania). System BDO nie daje możliwości rozróżnienia i wpisania tych samych odpadów jako zbieranych i przetwarzanych (akta adm. k. - 82). W takiej zaś sytuacji nie jest dopuszczalne obarczanie skarżącej odpowiedzialnością za niedoskonałości systemu ewidencji odpadów, czyli brak możliwości rozgraniczenia odpadów przyjętych o tym samym kodzie w jednym miejscu prowadzenia działalności w dwóch procesach. Dodać należy, że skarżąca wprawdzie podpisała protokół kontroli, lecz jednocześnie w tym samym dniu (20.12.2024 r.) złożyła oświadczenie, że się z tym protokołem nie zgadza i w terminie 7 dni złożyła zastrzeżenia w tym zakresie. Organ prowadzący postępowanie z urzędu powinien zwrócić się do skarżącej o przedłożenie wyjaśnień w sprawie. Tymczasem nie wystąpił on do skarżącej o wyjaśnienia metodologii dokonanych wyliczeń w zakresie zebranych i przetworzonych odpadów. Organ tym bardziej był do tego zobligowany, że spółka wyraźnie wskazywała na niedoskonałości systemu BDO co do metodologii dokonywanych wyliczeń w odniesieniu do ewidencjonowanych w 2023 r. odpadów. Należało mieć przy tym na uwadze, że wobec skarżącej zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r., poz. 236). Stosownie zaś do art. 45 ust. 1 ustawy Prawo przedsiębiorców, kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców jest przeprowadzana na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z ratyfikowanych umów międzynarodowych albo bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej. Natomiast zgodnie z art. 45 ust. 2 ustawy Prawo przedsiębiorców, w zakresie nieuregulowanym w Rozdziale 5 tej ustawy stosuje się odrębne przepisy. Ustawa ta reguluje warunki i ograniczenia dotyczące przeprowadzonych kontroli a w art. 12 tej ustawy zagwarantowano, że organ prowadzi postępowanie w sposób budzący zaufanie przedsiębiorców do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. Oznacza to, że w razie wątpliwości to organ powinien zwrócić się do podmiotu kontrolowanego z konkretnym wezwaniem odnośnie do wyjaśnienia kwestii budzących wątpliwości. Tym bardziej jest to zasadne, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – skarżąca zgłosiła konkretne zastrzeżenia co do metodologii dokonanych wyliczeń odnośnie do ewidencjonowanych w 2023 r. odpadów. Z całą pewnością zaś konstrukcja i to jak zbudowany jest system odpadów wraz z jego ograniczeniami, uniemożliwiającymi de facto rozgraniczenie odpadów przyjętych o tym samym kodzie w jednym miejscu prowadzenia działalności w dwóch procesach – zbierania i przetwarzania, nie może obciążać podmiotu prowadzącego taką ewidencję. Nie ponosi on bowiem za to żadnej odpowiedzialności a tym samym niedoskonałości systemu o charakterze publicznym nie mogą powodować dla niego negatywnych konsekwencji prawnych. Odnosząc się natomiast do spornego punktu 2 zarządzenia pokontrolnego (w odniesieniu do terminu ważności decyzji na zbieranie odpadów), wskazać należy, że spółka posiada decyzję Prezydenta Miasta [...] z 27 maja 2021 r. Termin obowiązywania decyzji ustalono na 10 lat od daty jej wydania, tj. do 14 maja 2024 r. Skarżąca pismem z 20 grudnia 2024 r. poinformowała, że zakończyła działalność w zakresie zbierania odpadów w dniu 14 maja 2024 r., a odpady przyjęte w ramach zbierania w ilości 60,96 Mg zostały przyjęte w okresie obowiązywania zezwolenia na zbieranie odpadów. Poinformowano, że spółka przekazała zebrane odpady do uprawnionych odbiorców w okresie od 6 września 2024 r. do 26 września 2024 r. Według spółki posiadacz odpadów, któremu wygasło zezwolenie jest obowiązany do usunięcia odpadów w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, a także obowiązany jest do utrzymywania ustanowionych zabezpieczeń roszczeń do czasu uzyskania ostatecznej decyzji o zwrocie zabezpieczenia roszczeń, co obecnie czyni. W ocenie sądu argumentacja skarżącej w tym zakresie nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć należy, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt. 34 u.o. przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b przedmiotowej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt. 5 lit. b wskazanej ustawy magazynowanie odpadów to czasowe przechowywanie odpadów obejmujące między innymi tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów. Według ustawowej definicji zatem prowadzenie zbierania odpadów to proces polegający na przyjęciu odpadów jak również ich magazynowaniu do czasu transportu do miejsc przetwarzania. Spółka jednoznacznie wskazała, że przekazywała zebrane odpady w okresie od 06.06.2024 r. do 26.09.2024 r., co ma ma odzwierciedlenie w prowadzonej przez nią ewidencji odpadów. Zestawienie ustalonego stanu faktycznego z przywołanymi przepisami pozwala stwierdzić, że podmiot, pomimo wygaśnięcia decyzji, w rozumieniu wskazanych przepisów prowadził działalność w zakresie zbierania odpadów do czasu ich przekazania uprawnionemu odbiorcy. Rolą zaś podmiotu jest taka organizacja przedsięwzięć związanych z odpadami, która pozwala na zakończenie zbierania odpadów (a więc także ich magazynowania) oraz przekazanie właściwym podmiotom w okresie obowiązywania stosownej decyzji udzielającej zezwolenia na zbieranie odpadów. Tego obowiązku skarżąca jednak nie dopełniła. Powołane zaś przez skarżącą postanowienia NSA (np. postanowienie z 13 grudnia 2023 r. III OW 126/23) zostały wydane w innym stanie faktycznym i dotyczyły wskazania organu właściwego do podjęcia działań mających na celu usunięcie odpadów, a więc rozstrzygnięcia, który z organów pozostających w sporze jest organem uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązku usunięcia wszystkich odpadów znajdujących się na nieruchomości – w trybie art. 47 ust. 5 ustawy. Przepis ten zaś stanowi, że posiadacz odpadów, któremu cofnięto zezwolenie, jest obowiązany do usunięcia odpadów i negatywnych skutków w środowisku lub szkód w środowisku w rozumieniu ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o zapobieganiu szkodom w środowisku i ich naprawie, w ramach prowadzonej działalności objętej tym zezwoleniem, na własny koszt, w terminie wskazanym w decyzji, o której mowa w ust. 2. Przepisy art. 26 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio. Wspomniany przepis art. 47 ust. 5 ustawy o odpadach – jak wywiedziono – odnosi się zatem do etapu usunięcia odpadów i egzekucji administracyjnej, czyli konieczności przymusowego usunięcia odpadów, a więc nie zmienia on definicji zbierania odpadów. Nieuzasadnione są zatem zarzuty naruszenia art. 41 w związku z art. 47 ust. 3 i 5 ustawy o odpadach. Przyjąć zatem trzeba, że spółka winna usunąć odpady w ramach posiadanego zezwolenia. Niedopełnienie tego obowiązku stanowiło zaś tymczasowe magazynowanie odpadów, a w konsekwencji ich zbieranie. Prawidłowa wykładnia przywołanych przepisów o odpadach winna mieć na celu obowiązek pozbycia się odpadów jeszcze w trakcie obowiązywania zezwolenia i zapobiegać konieczności przymusowego ich usunięcia w drodze postępowania egzekucyjnego po jego wygaśnięciu. W ramach pkt 2 zarządzenia organ zatem prawidłowo oczekiwał od spółki złożenia oświadczenia o uregulowaniu stanu formalno-prawnego związanego ze zgromadzonymi odpadami. Reasumując, mając na uwadze stan faktyczny sprawy i zaprezentowane rozważania w kontekście mających w sprawie zastosowanie przepisów prawa, stwierdzić należy, że brak było podstaw do nałożenia na skarżącą spółkę obowiązków wskazanych w pkt 1 zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Prawidłowo jednak sformułowano obowiązek zawarty w punkcie 2 tego zarządzenia pokontrolnego. Z tych względów sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., w pkt I uchylił pkt 1. zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W pozostałym zakresie w pkt II skargę oddalono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O zwrocie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania orzeczono w pkt III na podstawie w art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.