II SA/Ol 181/19

Dnia 16 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Adam Matuszak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 16 kwietnia 2019 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 grudnia 2017 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w "[...]" (dalej jako: "PINB" lub "organ pierwszej instancji"), nakazał wstrzymać roboty budowlane przy budowie budynku gospodarczego na działce "[...]" i przedłożyć w siedzibie organu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia, inwentaryzację wykonanych robót budowlanych wraz z ekspertyzą określającą możliwość doprowadzenia realizowanej inwestycji do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). W uzasadnieniu postanowienia PINB podał, że "[...]" budują budynek gospodarczy na podstawie zgłoszenia z dnia 4 lipca 2016 r., lecz inwestycja jest niezgodna ze zgłoszeniem i warunkami technicznymi, gdyż odległość budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną wynosi 1,5 m, zaś w zgłoszeniu wskazano odległość 3,0 m. Zażalenie na to postanowienie wniosła "[...]" (dalej jako: "skarżąca"). Zarzuciła, że ustalenia zawarte w kwestionowanym postanowieniu pozostają w sprzeczności ze stanem faktycznym sprawy, w szczególności ustaleniami poczynionymi w toku kontroli przez organ pierwszej instancji. Skarżąca podała, że na działce znajduje się wiata na drewno (o wymiarach 3,65 m x 3,50 m), a nie objęty zgłoszeniem budynek gospodarczy (o wymiarach 6,94 m x 3,60 m), gdyż z realizacji tej inwestycji współwłaściciele działki zrezygnowali. Podniosła, że obowiązujące przepisy prawa nie określają minimalnych odległości od granic działki budowlanej dla wiat na drewno, zatem może być ona posadowiona na granicy działki, z zastrzeżeniem zachowania wymogów przewidzianych w przepisach przeciwpożarowych. Sporna wiata znajduje się 1,50 m od granicy działki, a ściana szczytowa stanowi osłonę o odporności ogniowej EI 120 i spełnia wymogi przeciwpożarowe. Skarżąca dodała, że przedłużeniem wiaty jest będąca w budowie kapliczka. Zdaniem skarżącej, wstrzymanie robót budowlanych przy tym obiekcie ingeruje w jej prawo do wolności wyznania. Postanowieniem z dnia 17 maja 2018 r., "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "WINB" lub "organ odwoławczy") stwierdził uchybienie terminu do złożenia zażalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 548/18, po rozpoznaniu skargi skarżącej na postanowienie WINB z dnia 17 maja 2018 r., uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od organu odwoławczego na rzecz skarżącej kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego Sąd zarzucił, że organ pierwszej instancji nie zawiadomił stron o wszczęciu postępowania w sprawie. Dodał, że wszczynając postępowanie z urzędu, organ administracji zobowiązany jest ustalić adres do doręczeń i pouczyć stronę o obowiązku poinformowania o zmianie adresu i konsekwencjach prawnych wynikających z art. 41 § 2 k.p.a. W efekcie, w stanie faktycznym sprawy, nie można było uznać, że zażalenie zostało wniesione z uchybieniem terminu. Postanowieniem z dnia 27 grudnia 2018 r., WINB uchylił zaskarżone postanowienie PINB z dnia 6 grudnia 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. WINB podał w uzasadnieniu, że w wyniku przeprowadzonej kontroli PINB ustalił, że na działce inwestorów w trakcie budowy jest wiata na drewno o wymiarach 3,65 m x 3,50 m i wysokości 3,80 m, a odległość od granicy z działką sąsiednią wynosi 1,5 m. Ponadto, nie stwierdzono budowy budynku gospodarczego określonego w zgłoszeniu. W ocenie organu odwoławczego, te ustalenia PINB są błędne, gdyż ze zdjęć znajdujących się w aktach sprawy wynika, że na działce inwestorów usytuowany jest budynek gospodarczy w budowie i wiata, którą PINB pominął w ustaleniach z kontroli. WINB wywiódł ponadto, że obiekt realizowany przez skarżącą ma cechy budynku w rozumieniu art. 3 pkt 2 Prawa budowlanego, a nie wiaty. Ze zdjęć bowiem wynika, że budynek ten ma cztery przegrody, lecz nie została w jednej obsadzona stolarka w postaci drzwi (na rysunku do zgłoszenia były to drzwi garażowe). Wykonano nadproże nad otworem oraz części czwartej ściany pełnej, gdzie ma być obsadzona stolarka. Fakt niewykonania tej stolarki nie czyni z budowanego obiektu wiaty, gdyż faktycznie przegrody, które wydzielają budynek, zostały wykonane. Nie pozwala to na uznanie, że realizowany przez skarżącą obiekt to wiata, której cechą charakterystyczną jest brak przynajmniej jednej pełnej ściany (przegrody). Pogląd przeciwny prowadziłby do sytuacji, w której samo nieobsadzenie jakichkolwiek drzwi w jakimkolwiek budynku czy też okien powodowałoby, że stawałby się on wiatą. Organ odwoławczy stwierdził, że powyższe ustalenia prowadzą do wniosku, iż w sprawie ma zastosowanie art. 29 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, przewidujący obowiązek zgłoszenia budowy budynku gospodarczego, co miało miejsce. Z ustaleń poczynionych przez PINB wynika jednak, że obiekt jest realizowany niezgodnie ze zgłoszeniem, gdyż jest zbliżony do granicy działki sąsiedniej z naruszeniem §12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Powyższe uzasadnia wszczęcie i przeprowadzenie stosownego postępowania przez PINB, z uwagi na § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia i konieczność dokonania ustaleń pod kątem tego przepisu. WINB zaznaczył, że przepisy Prawa budowlanego nie przewidują procedowania w zakresie odstępstw od dokonanego zgłoszenia. W sytuacji gdy inwestor dokonuje zgłoszenia zamiaru budowy określonego obiektu, a realizuje obiekt o innych wymiarach, czy zlokalizowany w innym miejscu, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, postępowanie prowadzi się w stosunku do obiektu faktycznie zrealizowanego z uwzględnieniem właściwych dla tego obiektu przepisów Prawa budowlanego. Uwzględniając powyższe WINB stwierdził, że organ pierwszej instancji winien formalnie wszcząć postępowanie w sprawie, zawiadomić wszystkie strony tego postępowania, uwzględniając adresy podane przez skarżącą. Następnie powinien ustalić stan faktyczny sprawy w toku oględzin. Należy również dokonać czynności w stosunku do realizowanej wiaty, w celu ustalenia zgodności jej wykonania z obowiązującymi przepisami. Odnosząc się natomiast do kwestii kapliczki, w ocenie WINB, przepisy dotyczące obiektów małej architektury dotyczą obiektów wolnostojących, a przedmiotowa kapliczka stanowi przedłużenie ściany realizowanego budynku, zatem nie można w tym przypadku mówić o obiekcie małej architektury, skoro jest trwale powiązany z budynkiem (jest jego częścią). Zaznaczył, że PINB będzie musiał dokonać stosownych ustaleń również w kwestii tego obiektu. WINB stwierdził, że w przedmiotowej sprawie PINB musi przeprowadzić postępowanie ponownie, co wyklucza zastosowanie art. 136 k.p.a. W skardze, złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, skarżąca zarzuciła, że WINB nie uwzględnił wskazań zawartych w opisanym wyżej wyroku tut. Sądu i nie umorzył postępowania prowadzonego przez PINB. Zakwestionowała prawidłowość oceny organu odwoławczego co do ustaleń poczynionych przez PINB i stanowiska, że na działce wybudowano budynek gospodarczy i wiatę. Podała ponadto, że przedmiotowa wiata nie posiada fundamentów. Zarzuciła, że bez jakichkolwiek ustaleń faktycznych, WINB przesądził o charakterze obiektów znajdujących się na przedmiotowej działce. W odpowiedzi na skargę, organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, z późn. zm.), zwanej dalej: "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że nie narusza ono przepisów prawa. Tym samym, skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 138 § 2 K.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy uwzględnić przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji (zob. wyrok NSA z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, dostępny [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Kasatoryjne rozstrzygnięcie może zapaść wyłącznie wtedy, gdy wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 K.p.a. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przez przeprowadzenie określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1427/16, CBOSA). Powyższe należy odnieść do postanowień. Podnieść ponadto należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Ocena prawna dotyczy więc prawidłowości zastosowania w konkretnej sprawie określonych przepisów prawa, pozostających w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., sygn. akt II FSK 3065/12, CBOSA). Wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153, są natomiast konsekwencją oceny prawnej i dotyczą sposobu procedowania w toku ponownego rozpatrzenia sprawy, w celu uniknięcia popełnienia błędów. Wytyczają one kierunek, w którym powinno zmierzać ponowione postępowanie, dla uniknięcia wadliwości w postaci np. uchybień procesowych związanych z wyjaśnieniem sprawy (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 września 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 278/14, CBOSA). W niniejszej sprawie WINB nie naruszył art. 153 p.p.s.a., gdyż w powołanym wyżej wyroku, tut. Sąd wskazał na brak zawiadomienia przez PINB o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie i zaniechanie ustalenia aktualnych adresów stron postępowania. Powyższe nie jest równoznaczne z obowiązkiem umorzenia postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji, które może mieć miejsce, gdy postępowanie stało się bezprzedmiotowe. Sytuacja taka nie zaistniała zaś w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy. Realizując wytyczne zawarte w ww. wyroku, WINB prawidłowo zaskarżonym postanowieniem zobowiązał organ pierwszej instancji do wszczęcia postępowania w sprawie oraz do zawiadomienia stron postępowania na adresy podane przez skarżącą. Zasadnie też organ odwoławczy ocenił, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wymaga uzupełnienia w znacznej części, co uzasadniało zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Zaznaczyć należy, że materiał ten to w zasadzie wyłącznie zdjęcia obiektów budowlanych posadowionych na działce inwestorów i protokół z dnia 24 października 2017 r., w którym opisano jedynie obiekt określony jako "wiata na drewno". Dowody te nie pozwalają na przesądzenie, czy prawidłowo organ pierwszej instancji objął postępowaniem naprawczym wyłącznie obiekt budowlany określony jako "budynek gospodarczy" z pominięciem drugiego budowanego obiektu budowlanego. W rozpoznawanej sprawie zasadne jest zatem przeprowadzenie dowodu z oględzin wszystkich obiektów budowanych na działce inwestorów. Zaznaczyć należy, że powyższe nie przesądza o treści rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Kwestia kwalifikacji określonego zamierzenia inwestycyjnego do określonej kategorii obiektu budowlanego ma zasadnicze znaczenie z punktu widzenia prawidłowego zastosowania przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202). Art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego stanowi, iż roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepis art. 29 tej ustawy określa zaś roboty, które nie wymagają pozwolenia, a art. 30 Prawa budowlanego wskazuje, co do których robót wymagane jest zgłoszenie. Dopiero zatem prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w tym m.in. kwestii sposobu posadowienia obiektów budowlanych, pozwoli na ocenę, czy do wybudowania przedmiotowych obiektów zastosowanie ma art. 29, czy też nie mieszczą się one w zwolnieniu z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub też, być może, przedmiotowe roboty budowlane zwolnione są z konieczności dochowania powyższych procedur. W dalszej kolejności, PINB oceni, czy i ewentualnie jaki tryb naprawczy winien mieć zastosowanie, bądź też, czy postępowanie należy umorzyć. Podkreślenia wymaga, że decyzja oparta o art. 138 § 2 k.p.a. jest rozstrzygnięciem procesowym i nie kształtuje stosunku materialnoprawnego. Z tego względu organ administracyjny pierwszej instancji nie może zostać skutecznie związany ocenami prawnymi organu drugiej instancji, przez co należy rozumieć, że organ pierwszej instancji nie jest związany wyrażonymi w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ocenami, poglądami i stanowiskiem organu drugiej instancji. WINB co prawda, wskazał, że ze zdjęć wynika, iż na działce nr "[...]" usytuowany jest budynek gospodarczy w budowie oraz wiata, ale nie znaczy to, że organ pierwszej instancji jest związany tą oceną. Organ odwoławczy dokonał jej bowiem na podstawie zdjęć i wskazał jednocześnie, że niezbędne jest właściwe ustalenie stanu faktycznego sprawy. Wbrew zarzutom skargi, zaskarżone postanowienie nie narusza więc przepisów postępowania administracyjnego i prawa materialnego. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę należało oddalić.