II SA/Ol 182/19

Dnia 2 kwietnia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2018, poz. 2096, dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania A. S. od decyzji wydanej w dniu "[...]" z upoważnienia Wójta Gminy ‘[...]" przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia wychowawczego wnioskowanego na K. S. - utrzymało w mocy decyzję będącą przedmiotem odwołania. Zakwestionowana decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym. W dniu 14 września 2018 r. A. S. złożyła w organie I instancji wniosek o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko – K. S. Decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił przyznania A. S. wnioskowanego świadczenie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia na pierwsze dziecko konieczne jest spełnienie ustawowego kryterium dochodowego, które wynosi 800 zł. Dochód rodziny wnioskodawczyni wyniósł 3236,36 zł, tj. w przeliczeniu na osobę 809,09 zł, wobec czego kryterium dochodowe w przedmiotowej zostało przekroczone. W odwołaniu od powyższej decyzji A. S. zakwestionowała sposób wyliczenia dochodu rodziny. Podała, że organ I instancji uwzględnił dochody uzyskane z zatrudnienia po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalone jest prawo do świadczenia wychowawczego na podstawie jej umowy o pracę, dochody niepodlegające opodatkowaniu (stypendium szkolne) oraz dochody uzyskane z gospodarstwa rolnego. Organ nakazał przy tym przedłożyć zaświadczenie o zarobkach za lipiec 2018 r., ponieważ umowa o pracę zawarta została od dnia 6 czerwca 2018 r. Wskazała, że umowa o pracę określa wynagrodzenie miesięczne w wysokości 1883,61 zł netto i takie wynagrodzenie otrzymuje comiesięcznie. W lipcu 2018 r. otrzymała jednak jednorazową nagrodę uznaniową w kwocie 1044,86 zł netto, która znacznie podwyższyła jej dochód w tym miesiącu. Przy rozpatrywaniu wniosku organ przyjął, że każdorazowo co miesiąc będzie otrzymywała taką samą kwotę wynagrodzenia, jak wskazaną na zaświadczeniu o dochodach za lipiec 2018 r., które uwzględnia nagrodę. Tymczasem miesięczne wynagrodzenie wynosi 1883,61 netto, co w ogólnym przeliczeniu dochodu na jednego członka rodziny jest znacznie niższe od wskazanego kryterium w ustawie. W uzasadnieniu decyzji z dnia "[...]", przytaczając treść mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U.2018, poz. 2134, dalej jako u.p.p.w.d.) oraz ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych Kolegium podniosło, że z akt rozpatrywanej sprawy wynika, że w skład rodziny A. S. wchodzi jej mąż – G. S. oraz dwaj synowie. A. S. w okresie od dnia 9 listopada 2017 r. do 5 czerwca 2018 r. zarejestrowana była jako bezrobotna i pobierała zasiłek dla bezrobotnych, od dnia 6 grudnia 2017 r. do dnia 5 czerwca 2018 r. odbywała staż w Zakładzie Gospodarki Komunalnej, a od dnia 6 czerwca 2018 r. podjęła zatrudnienie w tej spółce. Organ przyjął, że na dochód rodziny w 2017 r., z uwzględnieniem zmian, które miały miejsce po tym roku, składały się: - dochód z gospodarstwa rolnego wynoszący 254,41 zł miesięcznie (wielkość gospodarstwa rolnego wyrażona w ha przeliczeniowych stanowiących podstawę wymiaru podatku 0,8982 ha x miesięczny przelicznik dochodowy z gospodarstwa rolnego ogłoszony przez prezesa GUS 283,25 zł = 254,41 zł m-nie), - dochód z pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów (stypendium) w kwocie 53,48 zł m-nie (641,70 zł: 12 miesięcy = 53,48 zł), - dochód wynikający z zaświadczenia o wysokości dochodu uzyskanego przez członka rodziny za miesiąc następujący po miesiącu, w którym dochód został uzyskany, tj. za miesiąc lipiec 2018 r. w wysokości 2928,47 zł. Miesięczny dochód rodziny wynosi zatem 3236,36 zł, co w przeliczeniu na 4 członków rodziny daje 809,09 zł na osobę w rodzinie i przekracza kryterium dochodowe. Kolegium wskazało, że z przepisu art. 3 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie wynika, aby za dochód nie została uznana - na co wskazują zarzuty odwołania – obok wynagrodzenia, także kwota uzyskanej jednorazowo nagrody. W definicji tej nie ma podziału na dochód miesięczny będący stałym elementem wynagrodzenia oraz część zmienną wynagrodzenia, to jest np. premię miesięczną, czy jednorazową nagrodę. W świetle powyższego organ powinien przyjąć do wyliczeń całość wynagrodzenia otrzymanego przez stronę w miesiącu następującym po miesiącu w którym nastąpiło uzyskanie dochodu (w skład którego poza wynagrodzeniem zasadniczym wchodzi również nagroda). Jednocześnie kwota tej nagrody nie stanowi również utraty dochodu, co wynika z art. 2 pkt 19 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Konkludując organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i nie narusza postanowień ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jak i ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ustawy ta precyzują sposób obliczania dochodu oraz wskazują jakie kwoty podlegają odliczeniu przy ustalaniu jego wysokości. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na decyzję Kolegium A. S. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi przedstawiła dotychczasowy przebieg postępowania i zarzuciła, że sprawa została rozstrzygnięta na jej niekorzyść. Wyjaśniła, że nagrodę otrzymała jednorazowo w lipcu 2018 r., a liczona jest jako comiesięczny dochód na cały rok. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2018, poz. 2107, t.j.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018, poz. 1302 t.j., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że wzorcem kontroli są przepisy prawa mające w sprawie zastosowanie, a nie inne decyzje wydawane w podobnych sprawach. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Sąd administracyjny nie rozstrzyga o uprawnieniach, czy też obowiązkach, a jedynie może uchylić zaskarżony akt lub czynność lub stwierdzić ich nieważność w przypadkach wskazanych w ustawie. W rozpoznawanej sprawie Sąd, dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż nieprawidłowo doliczono do dochodu rodziny jednorazową nagrodę otrzymaną przez skarżącą po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Zgodnie z art. 5 ust. 3 u.p.p.w.d. świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. W przepisie tym jest mowa o dochodzie rodziny, oznaczającym w myśl art. 2 pkt 4 tej ustawy sumę dochodów członków rodziny. Stosowany wprost - na mocy art. 2 pkt 1 u.p.p.w.d. - art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j.Dz.U. 2018, poz. 2220, dalej jako: "u.ś.r.") wymienia jakie dochody podlegają uwzględnieniu przy ustaleniu prawa do świadczenia. Zarówno wynagrodzenie za pracę, jak i przyznana przez pracodawcę nagroda za wykonywaną pracę stanowią przychód podlegający opodatkowaniu, o którym mowa w art. 3 pkt 1 lit. a u.ś.r., a więc podlegają co do zasady uwzględnieniu przy wyliczeniu dochodu rodziny. Przy czym zgodnie z art. 2 pkt 2 u.p.p.w.d. dochodem członka rodziny jest przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3a. Zasadą jest zatem przyjmowanie do wyliczeń uśrednionego, comiesięcznego dochodu z roku kalendarzowego poprzedzającego okres zasiłkowy (w rozpatrywanej sprawie z 2017 r.), chyba że wystąpią okoliczności zastrzeżone w art. 7 ust. 1-3a. Jednorazowe nagrody, nagrody jubileuszowe, zapomogi związane z zatrudnieniem, czy jednorazowo wypłacone zaległe świadczenia przyjmuje się do ustalania przeciętnego miesięcznego dochód osiągniętego w roku poprzedzającym okres zasiłkowy. Inaczej jest jednak w sytuacji, gdy dochód ustalany jest w oparciu o dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy tylko za jeden miesiąc. W rozpoznawanej sprawie zastosowanie miała norma wynikająca z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., zgodnie z którą w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Intepretując wskazany przepis zdaniem Sądu nie można poprzestać na jego literalnym brzemieniu, ale należy wykładać go systemowo, przy uwzględnieniu całości przepisów ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Jak wynika z cytowanego art. 2 pkt 2 p.p.w.d. ustawodawca przy ustalaniu dochodu członka rodziny wskazuje, iż ma być to dochód "przeciętny", "miesięczny" oraz "osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki jest ustalane prawo do świadczenia wychowawczego". Ustawodawca co do zasady nie przyjmuje zatem, że najbardziej adekwatne dla ustalenia sytuacji finansowej rodziny są ustalania odnośnie jej dochodów dokładnie z chwili rozpatrywania wniosku o przyznania świadczenia. Przeciwnie - uznaje, że ocena sytuacji rodziny wymaga zbadania, jak sytuacja dochodowa rodziny kształtuje się w dłuższym okresie (rok kalendarzowy) z uwzględnieniem okresowych wahań dochodów rodziny, czego wyrazem jest wymóg ustalenia "przeciętnego" (a nie "minimalnego" czy "maksymalnego") miesięcznego dochodu. W świetle powyższego przepisy dotyczące utraty i uzyskania dochodu powinny być wykładane także jako reguły pozwalające na ocenę sytuacji dochodowej rodziny ubiegającej się o wsparcie w dłuższym okresie, a nie tylko w chwili decydowania o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia. Należy uznać za spójne z powyższym zastrzeżenie ustawodawcy w treści art. 7 ust. 3 p.p.w.d., że dochód uzyskany dolicza się, o ile jest on uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Nie może być zatem doliczony do dochodu członka rodziny taki dochód, który nie jest nadal uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Zatem istotą art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jest "uzyskiwanie dochodu", nie zaś sam fakt zatrudnienia, a warunkiem jego zastosowania jest ponadto warunek tożsamości dochodu "uzyskanego" z dochodem uzyskiwanym w trakcie okresu świadczeniowego. Ustawodawca zakłada bowiem doliczenie wyłącznie dochodu długotrwale uzyskiwanego. Taka wykładnia art. 7 ust. 3 ustawy jest prezentowana w orzecznictwie (por.m.in. wyroki WSA w Lodzi z dnia 16 grudnia 2016 r., II SA/Łd 902/16, WSA w Krakowie z dnia 24 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1303/16 i z dnia dnia 31 stycznia 2017 r., III SA/Kr 1325/16, Lex Nr 2220447, WSA w Rzeszowie z dnia 14 marca 2017 r., II SA/Rz 1072/16 (wszystkie dostępne na stronie www.Orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto z art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. wynika, że warunkiem uwzględnienia przy obliczeniu dochodu tak rozumianego "dochodu uzyskanego" jest uzyskiwanie tego dochodu w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego i to w tej samej wysokości, co w miesiącu, o którym mowa w tym przepisie (por. wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych w sprawach o sygn. akt: III SA/Kr 1303/16, III SA/Kr 1325/16, IV SA/Gl 409/17, IV SA/Gl 139/17, II SA/Bd 1193/16, II SA/Łd 902/16 - wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl), gdyż tylko wówczas w pełni zostanie spełniona przesłanka uwzględnienia realnego poziomu dochodów potencjalnych świadczeniobiorców. Z rzetelności analizy orzeczniczej przywołać należy także wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2019 r., sygn. akt I OSK 668/17 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym tenże Sąd wyraził tezę, że zastrzeżenie zawarte w art. 7 ust. 3 ustawy z 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zakładające doliczenie dochodu długotrwale uzyskiwanego, odnosi się do weryfikacji, czy na dzień ustalania prawa do świadczenia wychowawczego dochód uzyskany z danego tytułu (np. rozpoczęcia prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej) nie został utracony. Z podkreśleniem, że należy ustalić tożsamość tego dochodu oraz zastrzeżeniem, że dzień, w którym następuje to ustalenie, jest w okresie na jaki ustalane jest prawo do świadczenia. Nie ma przy tym znaczenia, wysokość tego dochodu. Tej ostatniej tezy, tzn. ż nie ma znaczenia wysokość uzyskanego dochodu, a tylko że jest on długotrwale uzyskiwany, szczegółowo nie analizował, gdyż - z uwagi na charakter sprawy i istotę zarzutów skargi kasacyjnej - nie było takowej potrzeby procesowej. Sąd w składzie orzekającym wyraża pogląd, że warunkiem uwzględnienia "dochodu uzyskanego" w rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d. jest - poza oczywiście koniecznością jego uzyskiwania w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego – jego uzyskiwanie nie tyle w takiej samej wysokości, co winien on wynikać z takich samych komponentów (składników) wynagrodzenia. Innymi słowy, wysokość dochodu uzyskanego przez członka rodziny - po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego - w metodologii (dochód członka rodziny powiększony o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu) ustalenia wymiaru dochodu uzyskanego rozumieniu art. 7 ust. 3 u.p.p.w.d., jest wtórny. Pierwszoplanowego znaczenia nabiera bowiem kwestia, czy ów dochód (uzyskany za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu) jest nadal (w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego) uzyskiwany i składa się z takich samych części składowych. W rezultacie powyższego, w przypadku świadczenia pracy na podstawie umowy o pracę, wysokość dochodu uzyskanego w świetle analizowanego artykułu będzie sumą wynagrodzenia zasadniczego wespół z jednorazową (nie okresową) nagrodą (bezzwrotnym uposażeniem), bez względu na podstawę prawną tejże premii (dodatkowej gratyfikacji). W realiach przedmiotowej sprawy skarżąca podała, że organ I instancji zobowiązał ją do przedłożenia zaświadczenie o zarobkach za lipiec 2018 r., gdyż umowę o pracę zawarła w czerwcu 2018 r. Z akta sprawy, w tym z zaświadczenia Zakładu Gospodarki Komunalnej z dnia 3 sierpnia 2018 r., nie wynika, czy wynagrodzenie wypłacone w lipcu 2018 r. skarżąca otrzymała z góry, czy za przepracowany miesiąc, co jest powszechnie praktykowane. Z akt sprawy wynika, że w roku poprzedzającym okres zasiłkowy (2017r.) skarżąca była osobą bezrobotną. Od 6 grudnia 2017 r. do 5 czerwca 2018 r. odbywała staż u pracodawcy, który ją zatrudnił na umowę o pracę z dniem 6 czerwca 2018 r. Jeżeli pierwsze pobory z tego tytułu uzyskała w lipcu 2018 r., to za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu musi być uznany sierpień 2018 r. W rezultacie powyższego w realiach przedmiotowej sprawy weryfikacji wymaga nie tylko to, czy dochód jest kontynuowany z tego samego tytułu, tzn., że członek rodziny otrzymuje miesięczne wynagrodzenie za pracę u tego samego pracodawcy, ale rozważeniu podlega też, czy dające się wyodrębnić składniki uzyskanego wynagrodzenia mają charakter trwały. Takie rozumowanie pozwala dopiero na ustalenie, jakie dochody członek rodziny może uzyskiwać w przybliżeniu, czyli realnie w okresie przyszłym, na jaki ustalane jest prawo do świadczeń. Jeżeli tak, jak w niniejszej sprawie pracodawca zastrzegł w zaświadczeniu, że przyznał skarżącej w lipcu 2018 r. jednorazową nagrodę w kwocie 1044,86 zł, to dochód ten nie powinien podlegać zaliczeniu, gdyż nie był on uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane było prawo do przedmiotowego świadczenia. Z powyższego względu, skargę jako uzasadnioną, należało uwzględnić i orzec jak w wyroku, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ administracji jest związany wyrażoną oceną prawną, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. W sprawie istotnym jest w pierwszej kolejności ustalenie, kiedy skarżąca uzyskała pierwsze pobory w związku z zatrudnieniem, w celu ustalenia dochodu z miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu oraz czy dochód ten, tj. składający się także z jednorazowych nagród jest uzyskiwany w okresie, na który ustalane jest prawo do świadczenia.