II SA/Ol 184/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2025 r. sprawy ze skargi R. Sp. z o.o. w J. na uchwałę Rady Miejskiej w Korszach z dnia 27 lutego 2024 r., nr LXV/444/2024 w przedmiocie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanej budowie Zakładu Produkcji Nawozów Organicznych na działce [...] obręb Parys w pobliżu miejscowości Parys 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2) zasądza od Rady Miejskiej w Korszach na rzecz strony skarżącej R. Sp. z o.o. w J. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Uchwałą Nr LXV/444/2024 z 27 lutego 2024 r., (zwaną dalej "Uchwałą"), Rada Miejska w Korszach (dalej jako "Rada Miejska"), wyraziła sprzeciw wobec planowanej budowy Zakładu Produkcji Nawozów Organicznych na działce [...] obręb Parys w pobliżu miejscowości Parys. Jako podstawę prawną wskazano art. 6 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako: "u.s.g.") i § 18 ust. 6 pkt 3 Statutu Gminy Korsze (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2018 r. poz. 90 z późn. zm.). W uzasadnieniu uchwały wskazano, że proponowana lokalizacja Zakładu stanowi źródło kontrowersji i obaw społecznych o negatywny wpływ na zdrowie oraz pogorszenie warunków życia mieszkańców. Rada Miejska nie jest przeciwna powstawaniu nowych inwestycji, jednak lokalizacja tak dużego Zakładu nie może pozostać bez wpływu na środowisko lokalne oraz naturalne zasoby przyrodnicze i krajobrazowe. Wzmożony ruch pojazdów o dużej masie będzie miał bardzo negatywny wpływ na poziom hałasu wzdłuż dróg dojazdowych oraz przyspieszoną degradację dróg nieprzystosowanych do tak dużego natężenia oraz obciążenia ruchu pojazdów ciężarowych. Mieszkańcy obawiają się również zwiększonej emisji nieprzyjemnych zapachów z samego Zakładu, jak i z pojazdów. Planowana inwestycja ma być wybudowana na zbyt małym terenie. Ewentualne powstanie Zakładu w konsekwencji spowoduje spadek wartości nieruchomości i atrakcyjności działek nie tylko w samym Parysie i najbliższych miejscowościach, ale także wzdłuż wszystkich dróg dojazdowych do Zakładu. Mając na względzie powyższe argumenty oraz solidaryzując się z lokalną społecznością, Rada Miejska stanowczo sprzeciwia się planowanej budowie Zakładu. R. Sp. z o.o. w J. (dalej jako: "skarżąca", "Spółka"), zaskarżyła przedmiotową uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, zarzucając naruszenie: 1. art. 6, art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r. poz. 40 z późn. zm., dalej jako "u.s.g.") oraz § 18 ust. 6 pkt 3 Statutu Rady Gminy Korsze z 28 grudnia 2017 r. (dalej jako "Statut"), przez podjęcie uchwały, mimo, że jej przedmiot nie dotyczy sprawy, która leży w kompetencji Rady Miejskiej; 2. art. 22 § 1 u.s.g. oraz § 18 ust. 3, 4 i 5 Statutu, poprzez nieuwzględnienie w projekcie Uchwały oraz Uchwale informacji, czy projekt został przygotowany przez Przewodniczącego, Wiceprzewodniczącego Rady, Burmistrza, Kluby, 3 radnych, czy Komisję, co uniemożliwia weryfikację, czy projekt Uchwały został przygotowany zgodnie z postanowieniami Statutu; 3. art. 22 § 1 u.s.g. oraz § 18 ust. 3 Statutu, poprzez brak uzasadnienia prawnego Uchwały oraz opinii właściwej Komisji i brak informacji, dlaczego Rada odstąpiła od tego obowiązku; 4. art. 22 § 1 u.s.g. oraz § 27 ust. 1 Statutu, poprzez nieskorzystanie przez Komisję z porad, opinii i ekspertyz w sytuacji, gdy wymagana jest wiedza specjalistyczna; 5. art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775 z późn. zm.), dalej jako "k.p.a." w zw. z art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 6 i 5 u.s.g., poprzez podjęcie Uchwały mimo braku umocowania; 6. art. 10 § 1 oraz art. 8 § 1 k.p.a., poprzez uniemożliwienie Spółce odniesienie się do twierdzeń i zarzutów dotyczących negatywnego oddziaływania inwestycji oraz poprzez podważenie zaufania do organu ; 7. art. 7, art. 77 § 1 i art. 8 § 1 k.p.a., poprzez podjęcie uchwały zawierającej stanowcze twierdzenia odnośnie negatywnego wpływu inwestycji na środowisko w sytuacji, gdy twierdzenia te nie są prawdziwe, a nadto ocena oddziaływania leży w kompetencji innych organów niż Rada Miejska, która nie dysponuje specjalistyczną wiedzą w powyższym temacie i nie posiada kompetencji co do oceny inwestycji; 8. art. 149, art. 152 § 1 oraz § 2, art. 154 § 1, art. 159, art. 174 ust. 2 art. 177 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez użycie ogólnikowych i niczym nieuzasadnionych twierdzeń o spadku wartości nieruchomości w sytuacji, w której szacowanie wartości nieruchomości należy do kompetencji rzeczoznawców majątkowych i podlega określonym przez ustawę i rozporządzenie zasadom; 9. art. 22 Konstytucji RP oraz art. 2, art. 8 oraz art. 10 ust. 1 ustawy 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez próbę zmuszenia Spółki do zmiany lokalizacji inwestycji i naruszenie zasady wolności i równości i podważenie wiarygodności skarżącej; 10. art. 71 ust. 1 w zw. z art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1094 z późn. zm.), dalej jako "u.i.o.ś.", poprzez pośrednie wyrażenie stanowiska w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań , pomimo, że stanowisko takie może być wyrażone wyłącznie w ramach decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a wyłączną kompetencję posiada Burmistrz; 11. art. 64 ust. 1, art. 70 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1, art. 78 u.i.o.ś., poprzez wyrażenie oceny w przedmiocie wpływu planowanej inwestycji na środowisko pomimo, że wyrażenie takiej oceny jest zastrzeżone przepisami art. 64 ust. 1, art. 70 ust. 1, art. 77 ust. 1 i art. 78 u.i.o.ś. do kompetencji innych instytucji i organów, niż Rada Miejska; 12. art. 4 ust. 1 oraz art. 4 ust. 2 w zw. z art. 59 ust. 1 i w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez próbę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w sposób niezgodny z przepisami prawa ; 13. art. 82 ust. 2 w zw. z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1997 r. Prawo budowlane, poprzez wyrażenie stanowiska o dopuszczalności budowy planowanej inwestycji, mimo, że ocena taka może być dokonana wyłącznie w ramach decyzji o pozwoleniu na budowę i po przeprowadzeniu stosownego postępowania, a wyłączną kompetencję posiada właściwy miejscowo starosta; 14. art. 41 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 41a ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, poprzez dokonanie oceny dopuszczalności wykonywania przez skarżącą działalności gospodarczej w zakresie przetwarzania odpadów, pomimo, że ocena taka może być dokonana wyłączenie w ramach zezwolenia na prowadzenie takiej działalności, które udzielane jest w drodze decyzji administracyjnej, do wydania której właściwy jest odpowiedni marszałek województwa bądź starosta. W związku z powyższym, Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zwrot kosztów postępowania niezbędnych do dochodzenia praw. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność. Zdaniem organu, skarżący nie wykazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu uchwały i że powyższa uchwała pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Skarżący posiada interes faktyczny, który jednak nie jest wystarczający do zaskarżenia w tym trybie. Rada Miejska wyraziła swoje stanowisko na podstawie art. 6 oraz art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 18 ust. 6 pkt 3 Statutu. Rada wyraziła sprzeciw przeciwko planom budowy Zakładu Produkcji Nawozów Organicznych na działce [...] obręb Parys. Miała do tego prawo i nie miało to wpływu na sposób procedowania przez organ gminy złożonego przez Spółkę wniosku, bo są to dwa odrębne byty prawne. Uchwała była także procedowana zgodnie ze Statutem Gminy, tj. projekt został złożony przez 3 radnych i zaopiniowany pozytywnie na komisjach, a także omówiony na sesji przed podjęciem i nikt ani z radnych ani z mieszkańców nie kwestionował sposobu procedowania i podjęcia. Uchwala został podjęta jednogłośnie. W dniu 20 września 2024 r., Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w K. negatywnie zaopiniował realizację przedmiotowego przedsięwzięcia z uwagi na nieuzupełnienie braków wniosku formułowanych i wskazywanych we wcześniejszych pismach oraz niewystarczające wyjaśnienia zagadnień, które budziły zastrzeżenia organu. Niejako na marginesie odniósł się do nieodniesienia się do argumentów zawartych w stanowisku Rady Miejskiej. Nie przesądziło to jednak o wydaniu opinii odmownej – jak wynika z uzasadnienia. Wniesiona skarga stanowi nadinterpretację treści zaskarżonej uchwały i jej wpływu na działania innych organów. Wody Polskie i Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodniły planowaną inwestycję. Uchwała nie zawiera poleceń ani nakazów, ocen dopuszczalności realizacji inwestycji i jest zupełnie nieistotna z punktu widzenia postępowania środowiskowego, które dalej toczy się w sposób prawidłowy. Uchwała nie miała i nie mogła mieć wpływu na tryb postępowania organu wykonawczego gminy, a także na sposób procedowania przy wydawaniu opinii przez inne uprawnione organy, które muszą to robić na podstawie przepisów prawa, a nie intencyjnych uchwał wyrażających stanowisko w określonych sprawach przez Radę Miejską na podstawie Statutu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowi inaczej. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego oraz akty tych organów i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Niniejsza sprawa dotyczy aktu określonego w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., tj. aktu organu jednostki samorządu terytorialnego, innego niż akt prawa miejscowego, podjętego w sprawie z zakresu administracji publicznej. Pojęcie "sprawy z zakresu administracji publicznej" nie posiada definicji legalnej, gdyż nie zostało ustawowo zdefiniowane, jednakże w piśmiennictwie przyjmuje się, że wykładnia systemowa tego pojęcia pozwala uznać za sprawę z zakresu administracji publicznej każdy akt organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego skierowany do mieszkańców gminy, jak również do ich organów w celu wykonania zadań publicznych (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 26). Za szerokim rozumieniem pojęcia "sprawy z zakresu administracji publicznej" opowiedział się Trybunał Konstytucyjny w uchwale z 14 września 1994 r. w sprawie wykładni art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym - OTK 10/94, cz. II, poz. 44 i 46) oraz Naczelny Sąd Administracyjny m.in. wyrokach: z 7 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 716/09; z 24 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2299/15, dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W orzecznictwie wskazuje się, że organy jednostek samorządu terytorialnego są organami administracji publicznej, dlatego każda aktywność tych organów stanowi co do zasady formę wykonywania administracji publicznej. W postanowieniu z 11 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1226/10 NSA wyjaśnił, że sprawy z zakresu administracji publicznej obejmują wszelkie działania organów administracji publicznej, z wyłączeniem tych, które rodzą bezpośrednio skutki cywilnoprawne (por. też wyrok WSA w Lublinie z 6 sierpnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 7/20, publ. w CBOSA). W związku z powyższym, na zasadzie art. 101 ust. 1 u.s.g., skarżącemu przysługiwała skarga na przedmiotową uchwałę. Zgodnie z tym unormowaniem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zaskarżona uchwała narusza interes prawny skarżącego, gdyż jest bezpośrednio adresowana do skarżącego i wyraża władczo negatywne stanowisko, negatywną opinię co do planowanego przez skarżącego zamierzenia budowlanego, wskazuje też wprost, że inwestor powinien zmienić lokalizację inwestycji, gdyż ma być wybudowana na zbyt małym terenie, a na jej realizację potrzebna jest większa działka. Skarżący wskazał w skardze, co potwierdziła na rozprawie pełnomocnik organu, że to on ubiega się o decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji. Tym samym, legitymuje się interesem prawnym w zaskarżeniu Uchwały. Uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego daje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt. Nie oznacza to jednak automatycznie zasadności skargi. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. tylko uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zatem skuteczność skargi jest uzależniona od tego czy wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszło do naruszenia przepisów mających zastosowanie przy wydawaniu zaskarżonego aktu. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa. Na uwadze mieć należy konstytucyjną zasadę legalizmu, nakazująca organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa. W myśl tej zasady, w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, sposób wykorzystywania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że organ stanowiący gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nieznajdującego podstawy w normie ustawowej działania. Poza tym, każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W związku z powyższym stwierdzić należy, że powołane w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisy (art. 6 i art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz § 18 ust. 6 pkt 3 Statutu), nie upoważniały do jej podjęcia. Zgodnie z art. 6 u.s.g. – do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów (ust. 1). Jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w sprawach, o których mowa w ust. 1, należy do gminy (ust. 2). Art. 18 ust. 1 u.s.g. stanowi zaś, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Norma zawarta w tym przepisie statuuje zasadę domniemania właściwości rady gminy w realizacji spraw pozostających w zakresie działania gminy, jednakże kompetencję w tym zakresie wyklucza odmienna regulacja ustaw (w tym także ustawy o samorządzie gminnym). Przepis ten ma charakter ogólny i jednocześnie odsyłający. Powołany przepis nie może więc stanowić samoistnej podstawy do podjęcia jakiejkolwiek uchwały. Przepis ten może być stosowany tylko łącznie z inną normą prawną o randze ustawowej, która będzie określała konkretnie przedmiot regulacji w drodze uchwały przez organ stanowiący gminy. Takiej normy prawnej nie zawiera art. 6 u.s.g. wskazujący jedynie, że do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym i jeśli ustawy nie stanowią inaczej, rozstrzyganie w tych sprawach należy do gminy. Dopiero przepisy prawa materialnego z danej dziedziny określają jaki jest tryb postępowania i właściwość organów orzekających w danej kategorii spraw. Żaden z przepisów ustaw powoływanych w skardze, które regulują poszczególne etapy inwestycyjne, nie upoważnia organu stanowiącego gminy do wyrażenia stanowiska/opinii w sprawie planowanej inwestycji. Takiej samoistnej podstawy prawnej do podjęcia przedmiotowej uchwały nie może też stanowić § 18 ust. 6 pkt 3 Statutu, zgodnie z którym – Rada może także podejmować w formie uchwał oświadczenia – zawierające stanowisko w określonej sprawie, z przyczyn wskazanych powyżej. Dlatego uznać należy, że zaskarżona uchwała podjęta została bez podstawy prawnej i jako taka jest niedopuszczalna. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.