II SA/Ol 187/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 22 maja 2025 r. sprawy ze skargi M. K. i P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania działki oddala skargę. Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że wnioskiem z dnia 27 lipca 2023 r. (data wpływu do organu I instancji 31 lipca 2023 r.) M. K. i P. K. (dalej jako: "skarżący", "strona") zwrócili się do Wójta Gminy [...] o nakazanie właścicielom działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...], gm. [...], przywrócenia poprzedniego sposobu zagospodarowania wskazanej działki oraz doprowadzenia do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniosku podniesiono, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...], działka nr [...] jest terenem o funkcjonalnym przeznaczeniu – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej, z usługami nieuciążliwymi, a powierzchnia biologicznie czynna powierzchni działki budowlanej wynosi minimum 60%. Istniejące składowisko drewna na działce nr [...] stanowi zaś bezprawne zagospodarowanie terenu, niezgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Działalność produkcyjna stolarni na działce nr [...] narusza postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (m.p.z.p.), ponieważ w odniesieniu do tej nieruchomości dopuszcza się działalność jedynie usługową i to z usługami nieuciążliwymi, a stolarnia jest działalnością produkcyjną, znacząco oddziaływującą na środowisko poprzez emisję hałasu oraz pyłów, trocin, oparów. Wskutek zaś nielegalnych i samowolnych działań A. Z. (dalej jako: "uczestnik postępowania") doszło do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Skarżący podnieśli, że jako właściciele sąsiednich działek nr [...], [...], [...] i [...] w obrębie [...], gm. [...] są narażeni na szereg uciążliwości działalności produkcyjnej stolarni oraz składowiska usytuowanych na działce nr [...], przekraczających dopuszczalne normy, jak: hałas, zanieczyszczenia powietrza, pyły, trociny i opary. Stolarnia jest działalnością produkcyjną o znacznym oddziaływaniu na środowisko, a nie działalnością usługową, w związku z czym działalność stolarni oraz składowisko drewna prowadzone na działce nr [...] są w ich ocenie niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz z przeznaczeniem obiektów budowlanych. Decyzją z dnia 12 sierpnia 2024 r. (poprzednia decyzja została uchylona przez Kolegium decyzją z dnia 25 marca 2024r.) Wójt Gminy [...] (dalej jako: "organ I instancji") odmówił nakazania właścicielowi działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez usunięcie składowiska tarcicy z terenu działki. Organ I instancji uznał, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] w rozumieniu art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wskazano, że składowiska tarcicy organizowane na terenie dz. nr [...] nie stanowią placów składowych, na które wymagane jest zgłoszenie lub pozwolenie na budowę (miejsca składowania nie są utwardzone). Ponadto miejsca te nie stanowią obszarów, na których są przechowywane materiały, towary w celu ich dalszego przewozu lub sprzedaży. Właściciel działki nr [...], obr. [...], od początku prowadzonego postępowania deklarował, że zakład stolarski funkcjonuje niezmiennie od połowy lat 90-ych i związane jest to z koniecznością magazynowania i sezonowania tarcicy celem późniejszego jej wykorzystania w prowadzonej działalności stolarskiej. Fakt prowadzenia działalności w postaci zakładu o profilu stolarskim potwierdza również strona przeciwna (choć nie zgadza się co do rodzaju prowadzonej działalności – usługi czy produkcja) oraz zaświadczenia ("przedmiot działalności: stolarstwo") z 2004 r. o wpisie do ewidencji gospodarczej (20.30.Z: Produkcja wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa – aktualne jest to kod: 16.23.Z: Produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa). Z uwagi na powyższe, a w szczególności ze względu na profil i ciągłość prowadzonej działalności stolarskiej, organ I instancji uznał, że składowanie tarcicy na terenie działki nr [...] w obr. geod. [...] mogło się odbywać od początku działalności zakładu, tj. na długo przed wskazaną datą 11 lipca 2003 r. (wejście w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), od której organ może stosować sankcję z tytułu samowoli urbanistycznej niepodlegającej Prawu budowlanemu, wyrażonej w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Zaznaczono, że zarzuty, w tym także te związane z uciążliwościami w zakresie emisji hałasu, pyłów, trocin, oparów (nie oceniając czy są one słuszne czy nie) wykraczają poza zakres określony w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., tj. dotyczą spraw będących w kompetencji m.in. organów administracji architektoniczno-budowlanej (ocena zgodności użytkowania obiektów z projektem budowlanym oraz z planem miejscowym) i wojewódzkich organów ochrony środowiska (w przedmiocie kontroli przestrzegania przepisów ochrony środowiska w zakresie emisji hałasu). Odwołanie od decyzji organu I instancji wnieśli skarżący. Zarzucili naruszenie art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 77 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 16 grudnia 2024 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium podniosło, że kluczowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie danej nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Ze zgromadzonego materiału dowodowego bezspornie wynika, że na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...] zakład o tożsamym profilu jest prowadzony od 1994 r. – obecnie pod nazwą [...]. Początkowo była to jedynie działalność stolarska. W dniu 9 stycznia 1998 r. uczestnik postępowania dokonał znaczącej zmiany (rozszerzenia) wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w zakresie jej przedmiotu na: 20.30.Z produkcja wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa, 45.42.Z zakład stolarki budowlanej, 52.63.B sprzedaż detaliczna pozostała prowadzona poza siecią sklepową, gdzie indziej nie sklasyfikowana. Wskazany jako wiodący przedmiot działalności kod 20.30.Z produkcja wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa (obecnie 16.23.Z Produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa) wymieniony jest w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. z 2007 r. Nr 251. Poz. 1885 z późn. zm.) i szczegółowo opisany w części załącznika "Wyjaśnienia PKD 2007", w Sekcji C Przetwórstwo przemysłowe. Przez działalność wytwórczą rozumie się fizyczne lub chemiczne przetwarzanie surowców, materiałów lub półproduktów, w nowy wyrób. Surowce, materiały lub półprodukty podlegające przetworzeniu w ramach tej Sekcji są wynikiem działalności rolnej, leśnej, rybołówstwa, górnictwa lub innej działalności wytwórczej. Istotne zmiany, przeróbki, renowacje i przebudowy są również związane z działalnością wytwórczą. Kolegium podniosło, że organ I instancji uprawdopodobnił (powołując się na zebrany materiał dowodowy), że funkcjonowanie zakładu na spornej działce od początku (1998 r.) związane było z koniecznością magazynowania i sezonowania tarcicy celem późniejszego jej wykorzystania w prowadzonej działalności stolarskiej (magazynowane z różną intensywnością drewno wykorzystywane było w celach wytwórczych). Powyższe w swoich zeznaniach akcentował uczestnik postępowania – właściciel spornej działki i posadowionego na niej zakładu stolarskiego. Właściciele działek sąsiednich nie byli w stanie zaprzeczyć, aby przed 2022 r. (okresem objętym wnioskiem inicjującym postępowanie) na terenie działki nr [...] dochodziło do składowania tarcicy w celach produkcyjnych. Samo magazynowanie tarcicy nie stanowiło w okolicznościach niniejszej sprawy działania, które prowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu spornej działki – było i jest bowiem nieodłącznym elementem prowadzonej na niej działalności przemysłowej. Oceniając ten aspekt sprawy należało wziąć pod uwagę wykazaną specyfikę prowadzonej działalności, jak również realia życia gospodarczego w określonych etapach jej prowadzenia. Rzeczywisty problem w sprawie Kolegium dostrzegło nie w fakcie lokowania na terenie spornej działki zasobu produkcyjnego w formie tarcicy, a raczej w wywodzonej przez stronę intensyfikacji prowadzonej tam działalności gospodarczej. Przy czym ocena tej okoliczności wymagała sprawdzenia zgodności z przepisami (legalności) sposobu użytkowania obiektów budowlanych, posadowionych na działce nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...]. Dostrzegł to jednak organ I instancji, wysyłając stosowne zawiadomienie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] – pismo z dnia 4 lipca 2024 r. Skargę na decyzję Kolegium wywiedli skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono: 1. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, polegającego na wydaniu przedmiotowej decyzji pomimo, iż w dacie jej wydania w aktach sprawy nie znajdowała się odpowiedź na pismo Wójta Gminy [...] skierowane do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego jako organu pełniącego nadzór i kontrolę nad przestrzeganiem przepisów prawa budowalnego, a w szczególności zgodności zagospodarowania terenu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy informacja ta ma istotny wpływ na przedmiot niniejszego postępowania; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. polegające na nieprawidłowym rozpoznaniu materiału dowodowego w sprawie i niepodjęciu wszelkich kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy w szczególności przesłuchania świadków oraz art. 11 k.p.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie polegające na braku należnego wyjaśnienia przez organ administracyjny zasadności przesłanek, którymi kierował się przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, skutkujących naruszeniem przepisów prawa materialnego, 3. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, polegającego na wydaniu przedmiotowej decyzji, pomimo wykrytej zmiany zagospodarowania terenu do zapisów obowiązującego planu zagospodarowania planu przestrzennego w zakresie rodzaju dopuszczonego zagospodarowania terenu oraz w zakresie utrzymania minimalnej powierzchni terenu biologicznie czynnego, pomimo iż uczestnik postępowania kolejno pomniejszał teren biologicznie czynny w sposób, który to jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących, skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, poprzez błędne ustalenie, że działalność produkcyjna jest prowadzona przez uczestnika od 1994 r., w sytuacji gdy z zeznań skarżących oraz analizy całego zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie sygn. akt II SA/OI 506/08, decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19.01.2010 r., decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony środowiska w [...] z dnia 03.01.2022, postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 28.03.2023 r., wynika iż uczestnik postępowania rozpoczął w 1998 r. wyłącznie działalność stolarską, niemniej jednak działalność ta sukcesywnie rozwijała się i aktualnie również obejmuje produkcję, zatem działalność produkcyjna rozpoczęła się po ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego; 5. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie na uprawdopodobnieniu przez organ stanu faktycznego jedynie w oparciu o wyjaśnienia uczestnika postępowania, w sytuacji gdy całokształt materiału dowodowego w sprawie w szczególności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia 19.01.2010 r., decyzji Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 03.01.2022, postanowienia Wójta Gminy [...] z dnia 28.03.2023 r., wskazują wprost, że z czasem działalność ta zaczęła opiewać o produkcję a sytuacja ta miała miejsce po ustaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto wydanie przedmiotowej decyzji wymaga ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, czy na terenie nieruchomości doszło, czy też nie doszło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu; 6. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji, błędnym ustaleniu, że skarżący wskazali, iż składowanie tarcicy i dłużycy na działce miało miejsce przed 2022 r., w sytuacji gdy prawidłowa ocena złożonych przez stronę skarżącą zeznań prowadzi do obiektywnego wniosku, że skarżący z uwagi na wysoki metalowy płot, jak i fakt, iż tarcica mogła być składowana wewnątrz budynków opierali je wyłącznie na swojej ocenie, jak i błędnym uznaniu przez organ, że ostatnia sztapla tarcicy z lokalizacji widocznej podczas oględzin wykonanych w dniu 05.09.2024 r. zniknęła ok. marca 2024 r., w sytuacji gdy wszystkie sztaple zostały wyłącznie przeniesione z terenu zielonego i ułożone wzdłuż działki nr [...], co nadal w ocenie skarżących jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 7. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji poprzez błędne uznanie, iż na przedmiotowej działce oznaczonej jako 8MNU istnieje możliwość prowadzenia produkcji, z uwagi na charakter prowadzonej przez uczestnika postępowania działalności gospodarczej, w sytuacji gdy dla terenów produkcyjnych, magazynowych i składowych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego stosuje się oznaczenie odrębne symbol – P, a nadto działka ta graniczy z obszarem chronionego zbiornika wód podziemnych, jak i błędne uznanie, iż składowanie tarcicy i dłużycy jest charakterystyczne dla działalności stolarskiej, w sytuacji gdy składowanie tarcicy i dłużycy w takich ilościach charakteryzuje działalność produkcyjną, jaką jest działalność tartaczna; 8. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji poprzez przeprowadzenie wybiórczo dowodu z wydruków z CEIDG, w sytuacji gdy wpisów z CEIDG wynika, iż działalność gospodarcza była prowadzona w kilku miejscach m.in. ul. [...] w [...] oraz [...] w [...], jednak z czasem jako miejsce wykonywania działalności gospodarczej został wskazany wyłączny adres [...], co wprost wskazuje, iż działalność prowadzona przez uczestnika postępowania skoncentrowała się w jednym miejscu, a tym samym jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 9. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady prawdy obiektywnej oraz zasady pogłębiania zaufania polegającej na braku wnikliwego i wszechstronnego rozpatrzenia materiału dowodowego zebranego w sprawie, braku przeprowadzenia całościowego merytorycznego postępowania oraz braku rzeczowej analizy argumentów podnoszonych przez skarżących skutkującego wydaniem zaskarżonej decyzji poprzez nieuwzględnieniu uprzednich dyspozycji SKO (decyzja z dnia 25.03.2024 r.) w przedmiotowej sprawie i niezałączenie do akt sprawy dokumentów, z których wynikałoby, kto jest właścicielem działki nr [...] oraz działek sąsiednich, niezweryfikowaniu interesu prawnego osób w kontekście emisji ujawnionej na inne nieruchomości wskutek zmiany zagospodarowania działki przez właściciela, niezałączenie dokumentów potwierdzających, że nieruchomość oznaczona jako działka [...] zlokalizowana jest w określonej jednostce urbanistycznej i jakie konkretnie postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jej dotyczą, niezidentyfikowania i niewskazania wyraźnie w treści decyzji, co organ rozumie jako pojęcie składowiska, nieprzesłuchanie w charakterze świadków właścicieli działek sąsiadujących, tj. A. K., A. S., R. K., G. M., E. M., a w konsekwencji wydanie przedmiotowej decyzji bez zgromadzenia całokształtu materiału dowodowego; 10. naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działalność, którą prowadzi uczestnik postępowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, albowiem działalność ta o tożsamym zakresie była prowadzona przed ustaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy prawidłowa ocena całokształtu materiału dowodowego prowadzi do zgoła odmiennych wniosków; 11. naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że działalność, którą prowadzi uczestnik postępowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy ustalenia dla działki o numerze [...] mieszczą się w definicji terenu zabudowy mieszkaniowo- usługowej, a ewentualną kontrolę w tym zakresie winien prowadzić wyłącznie powiatowy inspektor nadzoru budowalnego, w sytuacji gdy działanie uczestnika postępowania stanowi również oprócz samowoli budowlanej również i samowolę urbanistyczną; 12. naruszenie art. 59 ust. 3 ustawy o planowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie i nienakazanie właścicielowi działki przywrócenia działki do stanu zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego poprzez usunięcie składowisk tarcicy i dłużycy oraz poprzez nienakazanie właścicielowi działki przywrócenia minimalnej powierzchni biologicznie czynnej na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267 j.t.). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U z 2024 r. poz. 935 ze zm. – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd doszedł do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z 16 grudnia 2024 r., którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 12 sierpnia 2024 r. o odmowie nakazania właścicielowi działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...], przywrócenia poprzedniego sposobu użytkowania poprzez usunięcie składowiska tarcicy z terenu działki. Organy uznały, że nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu działki nr [...] w rozumieniu art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1130), w skrócie u.p.z.p. Stosownie do wspomnianego przepisu art. 59 ust. 3 u.p.z.p. (na dzień orzekania przez organ odwoławczy) w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, o którym mowa w art. 30 ust. 1b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, z wyjątkiem zmian zagospodarowania terenu, o których mowa w ust. 2 i 2a, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania. Analiza powyższego przepisu pozwala na stwierdzenie, że bez względu na to, czy niezgodna z przepisami zmiana sposobu zagospodarowania przestrzennego terenu następuje na terenie nieobjętym planem, czy też na terenie, dla którego uchwalono miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego - takie zdarzenie, jako bezprawne, wymaga w państwie prawa odpowiedniego przeciwdziałania ze strony powołanych do tego organów państwa. Ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest bowiem pogląd, który sąd orzekający w niniejszym składzie w pełni podziela, że przepis art. 59 ust. 3 u.p.z.p. znajduje odpowiednie zastosowanie również w przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w art. 59 ust. 2 u.p.z.p., dokonanej niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 3170/18; dostępny w CBOSA). Uwzględniając powyższe założenie, w świetle art. 59 ust. 3 u.p.z.p. za zagospodarowanie terenu niezgodne z planem miejscowym należy uznać takie działania, które w sposób oczywisty doprowadzają do sytuacji, kiedy dochodzi do funkcjonalnego przekształcenia terenu, którego skutkiem jest niemożliwość wykorzystania go w sposób zgodny z obowiązującym planem miejscowym. W przepisie tym chodzi zatem o sytuację, kiedy wbrew wynikającym z ustaleń planu miejscowego zakazom lub nakazom określonego rodzaju działań dochodzi do ich złamania i bezprawnego zagospodarowania terenu. Sankcja administracyjna przewidziana tym przepisem ma zatem w tej sytuacji charakter wyjątkowy, chroniąc ład przestrzenny przed bezprawnym ignorowaniem ustaleń planu (zob. wyrok NSA z 2 lutego 2022 r. sygn. akt II OSK 432/19; dostępny w CBOSA). Przyjąć zatem należy, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie również w przypadkach zmiany sposobu zagospodarowania określonego terenu w inny sposób niż poprzez wykonywanie robót budowlanych, np. w wyniku urządzenia na danej nieruchomości składowiska, miejsc postojowych lub bazy transportowej bez realizacji obiektów budowlanych (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 15 października 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 333/21; dostępny w CBOSA). Należy również zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 35 u.p.z.p. tereny, których przeznaczenie plan miejscowy zmienia, mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy do czasu ich zagospodarowania zgodnie z tym planem, chyba że w planie miejscowym ustalono inny sposób ich tymczasowego zagospodarowania. Powołany przepis reguluje zatem kwestie związane z dalszym wykorzystaniem już zagospodarowanych terenów w sposób dotychczasowy, których przeznaczenie zmienił plan miejscowy (zob. wyrok WSA z 03.09.2020 ., II SA/Łd 932/19; dostępny w CBOSA). Niewątpliwie podstawowym zagadnieniem w toku postępowania prowadzonego w trybie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. jest niebudzące jakichkolwiek wątpliwości ustalenie przez właściwy organ, czy na terenie danej nieruchomości doszło, czy też nie doszło, do zmiany sposobu zagospodarowania terenu. Rozstrzygając w przypadku, o którym mowa w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., organ powinien ustalić poprzedni sposób zagospodarowania nieruchomości oraz sposób obecny. Konieczne jest również ustalenie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeśli taki plan został uchwalony (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 13 września 2021 r. sygn. akt II SA/Gl 918/21; dostępny w CBOSA). Istotny jest również rodzaj zmiany zagospodarowania terenu, gdyż zakres omawianego przepisu jest ograniczony – może on dotyczyć takiej zmiany zagospodarowania terenu, która zasadniczo nie wymaga pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia zamiaru budowy. Ten ostatni sposób zmiany zagospodarowania terenu, jeżeli następuje niezgodnie z prawem, wiąże się bowiem z kompetencją nadzorczą organów nadzoru budowlanego. Istotne jest również wskazanie – na co zwrócił uwagę organ odwoławczy – że kompetencja przewidziana w art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. może być realizowana tylko w odniesieniu do sytuacji zaistniałych po dniu wejścia w życie u.p.z.p., to jest od 11 lipca 2003 r. (por. wyrok NSA z 31.10.2012 r., II OSK 1179/11; dostępny w CBOSA). Faktycznie brak jest przepisu przejściowego, który skutki art. 59 ust. 3 u.p.z.p. rozciągałby z mocą wsteczną. Tym samym przepis ten ma zastosowanie tylko do tych stanów faktycznych, które powstały najwcześniej w dniu 11 lipca 2003 r. Uprzednio zaś obowiązująca ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) nie zawierała odpowiednika art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Samowolna zmiana zagospodarowania terenu, która nie wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, która dokonana została przed dniem 11 lipca 2003 r., nie może być sankcjonowana na podstawie art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. Zwrócić uwagę należy na to, że przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. przed 11 lipca 2003 r., nie istniał obowiązek uzyskania zezwolenia organu administracji na taką zmianę sposobu zagospodarowania terenu, która nie łączyła się z prowadzeniem robót budowlanych, nie przewidywano także sankcji administracyjnej za brak dopełnienia tego obowiązku. Zastosowanie zatem art. 59 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p. do zmiany sposobu zagospodarowania terenu, nie polegającej na prowadzeniu robót budowlanych, która to zmiana miała miejsce przed wejściem w życie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, oznaczałoby stosowanie prawa wstecz. Ustalenie, że zmiany dokonano przed wejściem w życie wskazanej ustawy wyklucza zatem stosowanie art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Trzeba mieć również na uwadze, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...], obejmujący działkę uczestnika postępowania, na której posadowiony jest zakład stolarski, został uchwalony Uchwałą Nr [...] z dnia 31 sierpnia 2018 r. Działka właściciela stolarni o nr [...] położona jest na obszarze określonym w planie jako 8MN/U – zabudowa mieszkaniowo-usługowa. W tym miejscu wskazać także trzeba, że koniecznym jest doprecyzowanie okresu wystąpienia zmian w takim stopniu, aby pozwalało to na stwierdzenie, czy miało to miejsce przed, czy też po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jest to o tyle istotne, że nie można bowiem mówić o sprzeczności sposobu wykorzystywania nieruchomości z miejscowym planem, gdy takie jej zagospodarowanie występowało przed uzyskaniem mocy obowiązującej przez akt prawa miejscowego (por. wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 279/22; dostępny w CBOSA). Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika zaś, że na terenie działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...] w gminie [...] zakład o tożsamym profilu jest prowadzony od 1 lipca 1990 r. – aktualnie pod nazwą [...]. Pierwotnie prowadzono działalność stolarską (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 14 lutego 1995 r., akta adm., k. – 84). Natomiast 9 stycznia 1998 r. (zaświadczenie o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej z 16 grudnia 2004 r., akta adm. k. – 85) dokonano istotnej zmiany (poprzez rozszerzenie) wpisu w ewidencji działalności gospodarczej w zakresie jej przedmiotu na: 20.30.Z – produkcja wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa, 45.42.Z – zakład stolarki budowlanej, 52.63.B - sprzedaż detaliczna pozostała prowadzona poza siecią sklepową, gdzie indziej nie sklasyfikowana. Jako wiodący przedmiot działalności wskazano kod 20.30.Z – produkcja wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa (obecnie 16.23.Z Produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa). Ten przedmiot działalności wskazany jest w załączniku do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Działalności (Dz. U. z 2007 r. Nr 251. Poz. 1885 z późn. zm.) oraz opisany w części załącznika "Wyjaśnienia PKD 2007", w Sekcji C Przetwórstwo przemysłowe. Odnotować również należy, że decyzją Nr [...] z dnia 3 grudnia 1998 r. Urzędu Rejonowego w [...] zatwierdzono projekt budowlany i wydano dla A. i D. Z. pozwolenie na budowę dwóch wiat magazynowych przy istniejącym Zakładzie Stolarskim [...] w [...] gm. [...], dz. nr [...] (akta adm. organu I instancji). Zebrane przez organy dokumenty i materiał dowodowy bezsprzecznie wskazują, że na działce nr [...] prowadzona była działalność gospodarcza o charakterze produkcyjnego zakładu stolarskiego. Niewątpliwie również charakter zakładu oraz rodzaj prowadzonej działalności wskazują, że funkcjonowanie zakładu na spornej działce co najmniej od początku 1998 r. związane było z koniecznością magazynowania i sezonowania tarcicy celem późniejszego jej wykorzystania w prowadzonej działalności stolarskiej (magazynowane z różną intensywnością drewno wykorzystywane było w celach wytwórczych). Wobec tego samo magazynowanie tarcicy nie stanowiło działania, które prowadziło do zmiany sposobu zagospodarowania terenu spornej działki. Niewątpliwie bowiem przez wiele lat funkcjonowania zakładu stanowiło integralny i nieodłączny element prowadzonej działalności gospodarczej. Stanowi ono element specyfiki zakładu stolarskiego o charakterze produkcyjnym. Trudno bowiem wyobrazić sobie działalność stolarską tego rodzaju, której częścią nie jest składowanie surowca z drewna, który jest wykorzystywany do produkcji. Fakt magazynowania takiego surowca znajduje również potwierdzenie w uzasadnieniu decyzji Wójta Gminy z 19 stycznia 2010 r., którą odmówiono właścicielowi działki o nr [...] w miejscowości [...] w gminie [...], wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko – dotyczącego modernizacji Zakładu Stolarskiego [...], polegającej na przeznaczeniu istniejącej hali magazynowej na pomieszczenia biurowe, ekspozycyjne, socjalne oraz na obróbkę końcową wyrobów. W uzasadnieniu tej decyzji organ zauważył m.in., że do produkcji zakład zakupuje gotową tarcicę, która jest suszona w komorze suszarniczej, a następnie przenoszona jest do magazynu tarcicy. O istnieniu i funkcjonowaniu wskazanego zakładu stolarskiego wiedzieli już również skarżący, ponieważ to skarżący wywiódł skargę na decyzję Kolegium w Elblągu z 21 kwietnia 2008 r., które utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z 31 sierpnia 2007 r., którą ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia, określając warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia oraz wymagania dotyczące ochrony środowiska do uwzględnienia w projekcie budowlanym. To na skutek skargi P. K. WSA w Olsztynie wyrokiem z 18 września 2008 r. sygn. akt II SA/Ol 506/08 uchylił ww. decyzję Kolegium z 21 kwietnia 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu tego wyroku sąd wskazał, że "skarżący konsekwentnie w toku postępowania administracyjnego podnosił, że inwestor prowadzi działalność produkcyjną a nie usługową". Odnośnie natomiast do powierzchni terenu biologicznie czynnego, wskazać należy, że zapisy planu miejscowego określają ten wskaźnik na poziomie 60% powierzchni działki budowlanej. Co istotne jednak, jeszcze przed lokalizacją składowiska przy zakładzie stolarskim ww. wskaźnik nie był zachowany. Jak wskazano w pierwszej decyzji organu I instancji z 11 października 2023 r. powierzchnia zajęta pod budynkami, obiektami zadaszonymi, utwardzonymi w sposób niezapewniający naturalnej wegetacji roślin, zajmowała ok. 1135 m kw., a pozostała powierzchnia działki, tj. 1365 m kw. stanowiła teren biologicznie czynny, co stanowi 54,6% powierzchni działki, tj. poniżej wymaganego zapisami obowiązującego planu miejscowego. Dopiero zatem od daty wejścia w życie planu miejscowego wiążące jest respektowanie określonego w nim wskaźnika powierzchni terenu biologicznie czynnego, w odniesieniu do realizacji zamierzeń budowlanych oraz zagospodarowania terenu. Dostrzec przy tym trzeba, na co wskazał uczestnik postępowania, że powierzchnia zajętego terenu przez składowaną tarcicę i dłużycę jest zmienna i wiąże się z procesami produkcyjnymi. Zgodzić się należy, że przy takim profilu zakładu jak zakład stolarski rzeczą naturalną jest zmienność takich składowisk. Zgodzić się należy również z organami, że składowiska tarcicy organizowane na terenie dz. nr [...], na nieutwardzonym terenie, nie stanowią placów składowych, na które wymagane jest zgłoszenie lub pozwolenie na budowę. Istotnym jest również podkreślenie, że art. 59 ust. 3 u.p.z.p. ma zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany zagospodarowania terenu niezwiązanej z wykonaniem robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Pojęcie samowoli urbanistycznej, o której mowa w art. 59 ust. 3 u.p.z.p., nie może być utożsamiane z budową obiektu budowlanego wymagającą zgłoszenia lub pozwolenia na budowę, czy zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Wspomniany przepis będący podstawą prowadzenia postępowania przez organy odnosi się jedynie do funkcjonalnego przekształcenia terenu. W ocenie sądu organy prawidłowo przeanalizowały i zbadały oraz doszły do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany zagospodarowania terenu. Z całą pewnością przed wejściem w życie planu miejscowego z 2018 r. a także przed wejściem w życie u.p.z.p. (11 lipca 2003 r.) uczestnik postępowania prowadził na swojej działce o nr [...] w obr. geod. [...], działalność gospodarczą polegającą m.in. na produkcji wyrobów stolarskich. Organy wykazały to w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Nie można zatem zgodzić się z zarzutami skarżących dotyczącymi naruszenia art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Dodać należy, że prowadzone postępowanie nie zastępuje postępowania w sprawie o immisje czy postępowania sąsiedzkiego o charakterze cywilnym. Przedmiotowe postępowanie o charakterze administracyjnym nie dotyczy tych zagadnień. Wskazać należy również, że skarżący nie są upoważnieni w żaden sposób do reprezentowania interesów innych sąsiadów. Należy uznać, że zakwestionowane decyzje wydane zostały w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. W sprawie zebrano wystarczającą ilość materiału dowodowego i dokonano jego właściwej oceny. Organy prawidłowo zweryfikowały przesłanki z art. 59 ust. 3 u.p.z.p. Niezasadne są zatem – sformułowane w skardze – zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postepowania administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, sąd – na podstawie art. 151 p.p.s.a. – orzekł o oddaleniu skargi.