II SA/Ol 192/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego L. K. kwotę 200 zł (dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z [...] r., Prezydent O. (dalej jako: "Prezydent", "organ pierwsze instancji") cofnął L. K. (dalej jako: "strona", "skarżący"), uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B, B1, potwierdzonego prawem jazdy nr [...], z powodu przeciwwskazań zdrowotnych do prowadzenia pojazdów mechanicznych W uzasadnieniu decyzji organ opisał stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa mające zastosowanie w sprawie. Podał, że do organu wpłynęło orzeczenie lekarskie nr [...](1) wystawione przez lekarza uprawnionego do badań lekarskich osób kierujących pojazdami, w którym lekarz stwierdził u strony istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania wszelkimi pojazdami silnikowymi. Z uwagi na to, że strona od tego orzeczenia się nie odwołała, jest ono ostateczne, wobec czego organ był zobowiązany do wydania przedmiotowej decyzji. Odwołanie od ww. decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") wniósł skarżący, wskazując, że przeprowadził badania na kierowcę i dostarczył orzeczenie lekarskie. W toku postępowania Kolegium pismem z 3 grudnia 2024 r., wystąpiło do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie oraz do organu pierwszej instancji o podanie daty doręczenia L. K. ww. orzeczenia lekarskiego oraz wyjaśnienie, czy strona wystąpiła z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego, stosownie do pouczenia zawartego w orzeczeniu. Dnia 5 grudnia 2024 r. do organu odwoławczego wpłynął złożony przez stronę duplikat orzeczenia lekarskiego nr [...](2), w którym stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonymi w ww. prawie jazdy. Z kolei 10 stycznia 2025 r., skarżący wniósł pismo, w którym wyjaśnił, że z powodu wysokiej ceny zrezygnował z badań w Ośrodku Medycyny Pracy, był tam traktowany jak intruz. W kwietniu 2024 r. był czterokrotnie egzaminowany z poprawkami w WORD i stan jego zdrowia nie budził zastrzeżeń. Decyzją z [...] r., Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji i wyjaśniło, że do organu pierwszej instancji wpłynęło orzeczenie lekarskie wydane przez uprawnionego lekarza do badań lekarskich osób ubiegających się o uzyskanie uprawnień do kierowania pojazdami i kierowców Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie, stwierdzające istnienie u strony przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania wszelkimi pojazdami. Z treści odwołania i pisma strony wynikało ponadto, że skarżący nie składał wniosku o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego. W związku z tym, orzeczenie z [...](1) jest orzeczeniem ostatecznym. Prawidłowo więc Prezydent dokonał oceny przesłanek do cofnięcia stronie uprawnienia do kierowania pojazdami kategorii AM, B, B1 prawa jazdy. Kolegium podkreśliło, że przepisy ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1210, z późn. zm., dalej jako: "u.k.p."). mają charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że w przypadku wystąpienia opisanych w nich przesłanek, organ jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnień i wydania decyzji. Dodało, że Starosta nie dokonuje w tym postępowaniu ustaleń co do stanu zdrowia kierowcy, a orzeczenie stanowi dokument urzędowy i korzysta z domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Ostatecznie organ odwoławczy wskazał "informacyjnie", że zgodnie z art. 103 ust. 3 u.k.p. starosta wydaje decyzję administracyjną o przywróceniu uprawnień do kierowania pojazdami po ustaniu przyczyn, które spowodowały ich cofnięcie. Jeżeli od dnia cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami upłynął okres przekraczający rok, a cofnięcie uprawnień wynikało z zakazu prowadzenia pojazdów na okres przekraczający rok, warunkiem przywrócenia uprawnień jest uzyskanie pozytywnego wyniku kontrolnego sprawdzenia kwalifikacji. Pismem z 18 lutego 2025 r., skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na ww. decyzję Kolegium. W uzasadnieniu skargi zarzucił, że w postępowaniu nie uwzględniono wszystkich dostarczonych przez niego dokumentów. Organ odwoławczy nie odniósł się w swojej decyzji do dostarczonego przez niego orzeczenia lekarskiego, w którym stwierdzono, że może on kierować pojazdami. Wyjaśnił, że uprawnienia do kierowania pojazdami posiada od 1972 r. i przez wszystkie lata, gdy poddawał się badaniom lekarskim, jego stan zdrowia nigdy nie został oceniony jako uniemożliwiający kierowanie pojazdami. To samo zostało stwierdzone w orzeczeniu nr [...](2). W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonej decyzji. Dnia 22 maja 2025 r. do tutejszego Sądu wpłynął wniosek skarżącego o przeprowadzenie rozprawy, aby wyjaśnić wszelkie wątpliwości w sprawie. Do pisma skarżący załączył ponadto pełnomocnictwo do reprezentowania go przed organami administracji publicznej oraz Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Olsztynie przez jego córkę – A. K. Na rozprawie 13 sierpnia 2025 r., pełnomocniczka skarżącego podała, że w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy skarżący był badany przez okulistę i laryngologa. Po tych badaniach stwierdził, że koszt badań jest zbyt wysoki. Skarżący nie złożył wniosku o ponowne przeprowadzenie badania z uwagi na to, że w ogóle nie widział orzeczenia Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie. Z orzeczeniem tym zapoznała się dopiero ona, gdy przeglądała akta sprawy przed rozprawą sądową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a."), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. uprawnia Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Przeprowadzona przez tutejszy Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowiły przepisy u.k.p., a w szczególności art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p., stanowiący, że starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia, na podstawie orzeczenia lekarskiego, istnienia ku temu przeciwwskazań zdrowotnych. Z przepisu tego wynika, że postępowanie administracyjne dotyczące weryfikacji uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia kierowcy odbywa się dwuetapowo. W pierwszej kolejności prowadzone jest postępowanie diagnostyczno-orzecznicze przez lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje. Szczegółowe warunki i tryb przeprowadzania badania lekarskiego, zakres badań lekarskich i jednostki uprawnione do przeprowadzania badań określone zostały w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 5 grudnia 2022 r. w sprawie badań lekarskich osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami i kierowców (Dz. U. z 2022 r. poz. 2503, dalej jako: "Rozporządzenie"). Na tym etapie postępowania strona może kwestionować wyniki badania, przedstawiać posiadane dokumenty lekarskie, a w tym zgromadzone wyniki innych badań mających znaczenie w sprawie oraz może korzystać z możliwości wniesienia odwołania od orzeczenia lekarskiego. Natomiast decyzja w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami ze względu na stan zdrowia uprawnionego wydawana jest w drugim etapie, po zakończeniu postępowania diagnostyczno-orzeczniczego, jeżeli w ostatecznym orzeczeniu lekarskim stwierdzono istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Tutejszy Sąd co do zasady podziela prezentowany w orzecznictwie pogląd o związaniu przez organ orzeczeniami lekarskimi wydanymi w trybie przewidzianym w rozdziale 12 u.k.p. oraz w zakresie braku podstaw i kompetencji do kwestionowania przez Sąd okoliczności objętych treścią tych orzeczeń. Prawidłowo więc Kolegium uznało, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania wydawana na tej podstawie ma charakter związany, co wynika wprost z brzmienia powołanego art. 103 ust.1 1 pkt 1 lit. a u.k.p. Oznacza to, że w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza istnienia przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi przez badaną osobę, właściwy miejscowo organ administracji jest bezwzględnie zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia w przedmiocie cofnięcia tej osobie posiadanych przez nią uprawnień do kierowania pojazdami (por. np. wyrok NSA z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych czy wyrok NSA z 10 września 2021 r., sygn. akt II GSK 412/21, LEX nr 3265026). W orzecznictwie ugruntowane jest również stanowisko, że orzeczenia lekarskie nie podlegają weryfikacji przez organy prowadzące postępowanie administracyjne zmierzające do wydania decyzji, o której mowa w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p.; organy są związane takimi orzeczeniami lekarskimi i nie mają podstaw do kwestionowania okoliczności objętych tymi orzeczeniami (zob. wyrok NSA z 16 października 2013 r., sygn. akt I OSK 952/12, CBOSA). Zakwestionowanie orzeczenia lekarskiego możliwe jest jedynie przy zastosowaniu procedury określonej w art. 79 ust. 4 u.k.p., zgodnie z którym osoba badana lub podmiot kierujący na badania, niezgadzający się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego w jednostce określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 81 u.k.p. (zob. wyrok NSA z dnia 18 marca 2021 r., sygn. akt II GSK 40/21, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie organy uznały, że skarżący w sposób świadomy zrezygnował z tego uprawnienia, w związku z czym orzeczenie lekarskie nr [...](1) stało się ostateczne i wykonalne. Stwierdzić jednak należy, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy stanowisko to jest nieuprawnione. Zarówno bowiem w toku postępowania administracyjnego, jak i w postępowaniu sądowym, nie było żadnego dowodu w sposób jednoznaczny przekonującego o tym, że orzeczenie nr [...](1) wraz ze stosownym pouczeniem o możliwości przeprowadzenia ponownego badania lekarskiego zostało skarżącemu doręczone. Jak wynika z akt sprawy, zarówno Prezydent pismem z 12 lipca 2024 r. (k. 159 akt adm.), jak i Kolegium pismem z 3 grudnia 2024 r. (k. 168 akt adm.), wystąpili do Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w Olsztynie o informację kiedy orzeczenie nr [...](1) zostało doręczone skarżącemu oraz czy skarżący wystąpił z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania, stosownie do pouczenia zawartego w orzeczeniu. Pisma te pozostały jednak bez odpowiedzi. Stwierdzić więc należy, że organy obydwu instancji oparły swoje rozstrzygnięcie na podstawie orzeczenia wystawionego z naruszeniem § 7 ust. 2 Rozporządzenia, zgodnie z którym oryginał orzeczenia lekarskiego otrzymuje osoba badana, a kopię orzeczenia lekarskiego dołącza się do dokumentacji badania prowadzonej w formie karty badania lekarskiego, której wzór jest określony w załączniku nr 11 do rozporządzenia. W miejscu tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572, z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), organ administracji publicznej zobowiązany jest do wszechstronnego i wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz oceny okoliczności sprawy na podstawie całokształtu materiału dowodowego. Ponadto zgodnie z treścią art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek strony podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zasada prawdy obiektywnej jest naczelną zasadą postępowania administracyjnego. Wynika z niej obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Zgodnie zaś z art. 9 k.p.a., organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Zwrócić też należy uwagę na wynikający z art. 8 k.p.a. obowiązek organu administracji publicznej prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Pogłębianiu tego zaufania służy niewątpliwie podejmowanie przez organ administracji wszelkich działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy też załatwianie sprawy zgodnie ze słusznym interesem strony. Natomiast przepis art. 81a § 1 wprost stanowi, że jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Przenosząc ww. przepisy k.p.a. na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że Kolegium 22 września 2023 r. – tj. w dniu wydawania zaskarżonej decyzji – nie dysponowało wiedzą dotyczącą tego, czy orzeczenie lekarskie nr [...](1) zostało skarżącemu doręczone i kiedy to miało miejsce. W takiej sytuacji błędnym jest twierdzenie organu odwoławczego oraz organu pierwszej instancji, że decyzja o cofnięciu stronie uprawnień do kierowania pojazdami została wydana na podstawie prawomocnego orzeczenia lekarskiego. Skoro bowiem w aktach sprawy brak jest dowodu doręczenia stronie przedmiotowego orzeczenia, czego wymaga § 7 ust. 2 Rozporządzenia, a organy nie wyjaśniły kiedy i w jaki sposób strona zapoznała się z treścią orzeczenia lekarskiego nr [...](1), to zachodzą uzasadnione wątpliwości czy orzeczenie lekarskie stanowiące podstawę wydania zaskarżonej decyzji uzyskało przymiot ostateczności. Jest to o tyle istotna okoliczność, że pełnomocniczka skarżącego oświadczyła, że ani skarżący, ani ona nie widzieli przedmiotowego orzeczenia, a pełnomocnik zapoznała się z nim dopiero 17 lipca 2025 r., podczas zapoznawania się z aktami sprawy przed rozprawą przed tutejszy Sądem. Nadto w sprawie nie zostało wykazane, czy skarżący został pouczony o treści art. 79 ust. 4 u.k.p., a co za tym idzie, czy posiadał wiedzę w jaki sposób może zakwestionować orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwskazań lekarskich do kierowania pojazdami. Nasuwają się wobec tego wątpliwości, czy został otwarty termin, o którym mowa w art. 79 ust. 6 u.k.p., stosownie do którego wniosek o przeprowadzenie ponownego badania lekarskiego składa się pisemnie, w terminie 14 dni od dnia otrzymania orzeczenia lekarskiego, za pośrednictwem lekarza, który je wydał. Ponadto słusznie skarżący zarzucił, iż organ odwoławczy nie odniósł się w ogóle do faktu przedłożenia przez stronę orzeczenia lekarskiego o przeciwnej treści aniżeli orzeczenie z [...](1) r. Ostatecznie organom przypomnieć należy, że sądowa kontrola prawidłowości rozstrzygnięcia organów obejmuje badanie zarówno poprawności interpretacji i zastosowania norm prawa materialnego, jak i poprawności przeprowadzonych czynności procesowych oraz dokonanej przez organ oceny zebranego materiału dowodowego, która winna znaleźć odzwierciedlenie we właściwym uzasadnieniu decyzji. Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem własnych ustaleń w sprawie, ale poddaje ocenie poprawność ustaleń poczynionych przez organ. Tymczasem Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w ogóle nie wypowiedziało się czy nowy, przedłożony przez stronę dowód ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Biorąc pod uwagę fakt, że do organu odwoławczego 5 grudnia 2024 r. wpłynął złożony przez stronę duplikat orzeczenia lekarskiego nr [...](2) (k. 173-174 akt adm.), w którym stwierdzono brak przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami określonymi w prawie jazdy – a więc przed wydaniem zaskarżonej decyzji – organ winien dowód ten ocenić, stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. Ponadto przepis art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. obliguje organ do wyjaśnienia stronie powodów swojego rozstrzygnięcia, skarżący mógł zatem oczekiwać, że organ uzasadni dlaczego nie wziął za podstawę rozstrzygnięcia orzeczenia lekarskiego nr [...](1). Zasadne więc okazały się zarzuty skargi, dotyczące braku odniesienia się przez Kolegium do przedłożonego przez stronę orzeczenia. Reasumując, w uwagi na to, że wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tutejszy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadzi dodatkowe postępowanie wyjaśniające w zakresie czy, kiedy i w jaki sposób zostało doręczone skarżącemu orzeczenie lekarskie nr [...](1) i w zależności od tych ustaleń podejmie rozstrzygnięcie zgodne z przepisami prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. (pkt I wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II. wyroku na zasadzie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a.