II GSK 412/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Jagielska Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędzia del. WSA Krzysztof Dziedzic po rozpoznaniu w dniu 10 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 6 października 2020 r.; sygn. akt II SA/Gl 731/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 6 września 2020 r., sygn. akt II SA/Gl 731/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z [...] marca 2020 r. w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. Prezydent Miasta Rybnika cofnął J. K. uprawnienia do kierowania pojazdami potwierdzone prawem jazdy kat. AM/A1/A2/A/B1/B/BE/T wydanym w dniu [...] października 2019 r. przez Prezydenta Miasta Rybnika w zakresie kat. AM/A1/A/ B1/B/BE/T/C 1/C1E/C/CE/D1/D1E/D/DE. Przesłanką wydania powyższego rozstrzygnięcia było orzeczenie lekarskie wydane w dniu [...] grudnia 2019 r. przez Instytut Medycyny Pracy w Ł., którym stwierdzono u kierowcy istnienie przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, do których jest wymagane prawo jazdy kat. AM/A1/A/ B1/B/ BE/T/C1/C1E/C/CE/D1/D1E/D/DE. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach decyzją z dnia [...] marca 2020 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w sprawie na skutek wydania ostatecznego orzeczenia lekarskiego z dnia [...] grudnia 2019 r. zaszła określona w art. 103 ust 1 pkt. 1 lit. a u.k.p. przesłanka cofnięcia stronie skarżącej uprawnienia do kierowania pojazdami wszystkich kategorii. Ponadto Kolegium wyjaśniło, iż w sprawie cofnięcia uprawnienia na podstawie ww. przesłanki organy administracji publicznej nie dokonują samodzielnej oceny zdrowia kierujących pojazdami i nie przeprowadzają dodatkowych dowodów na tą okoliczność, w szczególności nie analizują wyników badań lekarskich dołączonych do odwołania oraz nie zlecają sporządzenia opinii przez biegłych lecz opierają swoje decyzje na ostatecznych orzeczeniach lekarskich wydanych przez uprawnione podmioty. Podkreśliło, iż organy administracji publicznej są związane treścią ostatecznych orzeczeń lekarskich. W sytuacji stwierdzenia na podstawie ostatecznego orzeczenia lekarskiego istnienia u kierowcy przeciwwskazań do prowadzenia pojazdów określonych kategorii organ ma bezwzględny obowiązek wydać decyzję o istnieniu tychże uprawnień. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę skarżącego na powyższe rozstrzygnięcie wskazując, że wobec orzeczenia lekarskiego z [...] grudnia 2019 r. bezspornym jest, że na gruncie rozpatrywanej sprawy w stosunku do strony skarżącej zaistniała stypizowana przepisem z art. 103 ust 1 pkt 1 lit. a u.k.p. przesłanka cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi wszystkich kategorii. Decyzja w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy należy do kręgu decyzji, których wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych czy psychologicznych do kierowania pojazdami stosownym orzeczeniem. Sąd wskazał, że w przypadku stwierdzenia przez uprawnionego lekarza w orzeczeniu lekarskim istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania przez stronę pojazdami silnikowymi, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Postępowanie, którego celem jest ocena stanu zdrowia kierowcy (lub kandydata na kierowcę), jest prowadzone przez uprawnionych lekarzy posiadających szczególne uprawnienia i kwalifikacje w tym zakresie. Orzeczenie lekarskie wydawane w tym szczególnym trybie stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 2 k.p.a. Starosta dysponując orzeczeniem o istnieniu u danej osoby przeciwwskazań zdrowotnych czy psychologicznych do kierowania pojazdem, nie ma żadnego luzu decyzyjnego, gdyż wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami nie zostało pozostawione swobodnemu jego uznaniu i jego ocenie, co do zasadności wydania takiej decyzji. Nie jest kwestionowane przez Kolegium, że strona skarżąca dysponuje orzeczeniem psychologicznym z [...] sierpnia 2019 r. wydanym przez specjalistę w dziedzinie psychologii transportu, jednakże nie ma to znaczenie w rozpatrywanej sprawie, skoro w stosunku do strony skarżącej wydane zostało orzeczenie lekarskie z dnia [...] grudnia 2019 r. stwierdzające istnienie przeciwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami wszystkich kategorii, które to orzeczenie legło u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 79 i 103 ust 1 pkt 1 lit. A i b ustawy o kierujących pojazdami w związku z 138 § 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Starosty w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki do wydania takiego rozstrzygnięcia i tym samym przez przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki do wydania decyzji o cofnięciu skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy istniały nieprawidłowości w ocenie zdrowia kierowcy, a w szczególności obrazę przepisów art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy i nie uchylenie decyzji pozostającej w sprzeczności z podstawowymi zasadami uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz z zasadą pobudzania zaufania do władzy publicznej; 2. przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. art. 3 § 1 p.p.s.a. wyrażającego zasadę niezwiązania sądu administracyjnego zarzutami, wnioskami i powołaną podstawę prawną poprzez niedokonanie przez Sąd I instancji pełnej weryfikacji legalności działalności organów administracji publicznej; - art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. 2 art. art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji stanu faktycznego ustalonego przez organy administracji publicznej bez wyczerpującego rozpoznania całego materiału dowodowego i bez jego właściwej oceny dotyczącej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach oddalającej skargę oraz nie dokonaniu przez ten Sąd kontroli legalności zastosowania przez organy przepisów prawa i bezkrytyczne przyjęcie ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy ustalenia te były kwestionowane przez stronę postępowania, a które dotyczyły, zdaniem skarżącej, naruszenia prawa przez organy administracji publicznej; - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 84 k,p.a., art. 7 k.p.a., poprzez nieuwzględnienie skargi pomimo naruszenia przepisów przez organ w toku postępowania administracyjnego polegającego na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także poprzez brak przeprowadzenia przez organ dowodów, w tym dowodu z opinii biegłych z zakresu neurologii i psychiatrii, na okoliczność ustalenia istnienia u skarżącego przeciwwskazań do kierowania pojazdami w sytuacji, gdy z przedłożonej dokumentacji nie wynika jednoznacznie, że istnieją przeciwwskazania zdrowotne do kierowania przez skarżącego pojazdami silnikowymi, a przeprowadzenie ww. dowodu było konieczne do prawidłowego i wyczerpującego wyjaśnienia sprawy, w wyniku których to uchybień Sąd orzekający poczynił błędne ustalenia faktyczne. Wskazując na powyższe, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Na wstępie należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W tej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, których uchybienie – według skarżącego – mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Co do zasady w takiej sytuacji w pierwszej kolejności należy ustosunkować się do zarzutów naruszenia przepisów procesowych. Jednakże dla oceny kontrolowanego orzeczenia pierwszorzędne znaczenie ma właściwa wykładnia prawa materialnego, poprzez pryzmat której należy dopiero dokonać analizy podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów prawa procesowego. W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że powołany przez skarżącego kasacyjne art. 79 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2019 r., poz. 341 t.j.; "ustawa o kierujących pojazdami") zawiera wiele jednostek redakcyjnych normujących zagadnienia pozostających z sobą w funkcjonalnym związku, zatem bez przywołania konkretnej jednostki redakcyjnej nie istnieje możliwość wskazania, który z nich skarżący kasacyjnie uważa za wadliwie zinterpretowany. Sąd drugiej instancji, ze względu na ograniczenia wynikające chociażby z art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, bądź w inny sposób korygować. To do autora skargi kasacyjnej należy podanie konkretnych przepisów prawa materialnego i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, w odniesieniu do prawa materialnego. W tej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł więc do analizy drugiego z przepisów powołanych w ramach zarzutu prawa materialnego. Zgodnie z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Z treści powyższej normy wynika obowiązek starosty wydania decyzji o pozbawieniu uprawnień do kierowania pojazdami, jeżeli w postępowaniu wyjaśniającym, poprzedzającym wydanie decyzji, zostanie wydane orzeczenie lekarskie stwierdzające istnienie przeciwwskazań u konkretnej osoby do kierowania przez nią pojazdami. Decyzja ta ma zatem charakter związany. Jej bezwzględne wydanie nakazuje konkretny przepis prawa i organ administracji nie może od tego obowiązku odstąpić w sytuacji, gdy spełniona zostanie przesłanka faktyczna, tj. stwierdzenie istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami. Powyższy pogląd jest już ugruntowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 lipca 2020 r., syng. akt I OSK 3042/19, z 23 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 2195/16; z 21 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1883/18 – dostępne w Systemie Informacji Prawnej LEX). Ze względu na formułę przepisu: "starosta wydaje decyzję", rozstrzygnięcie w tej sprawie ma charakter aktu związanego. Jak słusznie więc zauważył Sąd I instancji, w postępowaniu administracyjnym w sprawie cofnięcia uprawnienia na podstawie art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a u.k.p. organy administracji publicznej nie dokonują samodzielnej oceny zdrowia kierujących pojazdami i nie przeprowadzają dodatkowych dowodów na tę okoliczność, w szczególności nie analizują wyników badań lekarskich dołączonych do odwołania oraz nie zlecają sporządzenia opinii przez biegłych, lecz opierają swoje decyzje na ostatecznych orzeczeniach lekarskich wydanych przez uprawnione podmioty. W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że Prezydent Miasta Rybnika otrzymał ostateczne orzeczenie lekarskie z [...] grudnia 2019 r. wydane przez Instytut Medycyny Pracy w Łodzi, stwierdzające istnienie u skarżącego przeciwwskazań do kierowania pojazdami silnikowymi, do których wymagane jest posiadanie prawa jazdy wszystkich kategorii. Z uwagi więc na ostateczny charakter takiego orzeczenia, wiąże ono organy administracji publicznej w zakresie postępowania w sprawie cofnięcia uprawnienia i obowiązuje w obrocie prawnym. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez ten Sąd pierwszej instancji art. 79 i art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami. Jak już wyżej wskazano, jedyną przesłanką do zastosowania przez organ art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy o kierujących pojazdami jest stwierdzenie u strony na podstawie orzeczenia lekarskiego istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdem. Zatem postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie sprowadzało się wyłącznie do uzyskania przez organ ww. orzeczenia lekarskiego i takie też znajduje się w aktach sprawy. Ustawodawca nie przyznał organowi stosownych uprawnień do weryfikowania orzeczenia lekarskiego, jak też nie nałożył na organ takiego obowiązku. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej, organ wyjaśnił wszelkie istotne okoliczności sprawy, poprzez uzyskanie stosownego orzeczenia lekarskiego i nie mógł prowadzić dalszego postępowania w celu jego weryfikacji. W związku z powyższym za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., art. 77 § 1 wk.p.a., art. 84 k.p.a. i art. 7 k.p.a. Ponadto, wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, ani organ I instancji, ani Kolegium, nie miały obowiązku prowadzenia innych dowodów prócz znajdujących się w aktach administracyjnych – w szczególności nie miały obowiązku prowadzenia dowodów z opinii biegłych z zakresu neurologii i psychiatrii. Związanie ostatecznym orzeczeniem lekarskim wyłącza możliwość przeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami silnikowymi, dowodu z opinii biegłego co do treści zawartych w tym orzeczeniu. Stwierdzenie to nie wyklucza możliwości przeprowadzenia przeciwdowodu co do wydanego orzeczenia lekarskiego, jednak tego rodzaju dowód musi pochodzić wyłącznie od uprawnionych jednostek służby zdrowia, co świadczy o istotnym ograniczeniu zakresu postępowania dowodowego w tego typu sprawach, prowadzonych przez organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 5.7.2016 r. I OSK 2388/14). Za niezasadne należało uznać także pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, w tym art. 141 § 4 w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., gdyż uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu WSA przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując z jakich przyczyn skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń WSA w kwestionowanym zakresie. Skoro zatem zarzuty skargi kasacyjnej okazały się nieusprawiedliwione, skarga kasacyjna podległa oddaleniu, na podstawie art. 184 p.p.s.a.