II SA/Ol 202/14

Dnia 24 kwietnia 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2014 roku sprawy ze skargi K. K. na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego oddala skargę. Uchwałą z dnia 29 września 2011r., Nr XII/74/2011 Rada Powiatu Bartoszyckiego ustaliła wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie powiatu Bartoszyckiego w wysokości określonej w załączniku do uchwały. Jako podstawę prawną podjętej uchwały wskazano art. 12 pkt 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) oraz art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t. j. Dz. U. z 2007r.Nr 19, poz. 115 ze zm.). Zgodnie z przedmiotową uchwałą stawki opłat za zajęcie pasa drogowego wynoszą: I. za każdy dzień zajęcia 1m2 jezdni, chodnika, ścieżki rowerowej, ciągu pieszo-rowerowego i innych elementów pasa drogowego (pobocza, pasy zieleni) w celu prowadzenia robót w pasie drogowym - 10 zł; II. za każdy rok za zajęcie 1m 2 pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego – 200zł; III. za każdy dzień zajęcia 1m 2 pasa drogowego w celu umieszczenia w nim: 1) obiektów budowlanych – 10 zł 2) tymczasowych stoisk handlowych – 10 zł 3) reklam – 10 zł; IV. za każdy dzień zajęcia 1m 2 pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione – 5 zł. W dniu 16 grudnia 2013r. (data wpływu do organu) K. K., prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" wezwał Radę Powiatu Bartoszyckiego do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie uchwały i dostosowanie jej do stanu zgodnego z prawem. Zarzucił, że organ powiatu nie zróżnicował stawek za zajęcie pasa drogowego w celu prowadzenia robót, zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1, 3, 4 i 5 ustawy o drogach publicznych oraz nie zróżnicował w żaden sposób, w oparciu o ten przepis, stawek za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury technicznej. Wskazał, że nie zastosowano przesłanek dotyczących: - kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty (obszar zabudowany – niezabudowany, droga utwardzona bądź nie), - procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni (zajęcie części drogi powodujące utrudnienia lub zajęcie drogi w całości powodujące ustalenie objazdów), - rodzaju zajęcia pasa drogowego (wykop otwarty czy przebicie bezwykopowe, albo roboty ograniczające ruch w pasie drogowym, powodujące konieczność zamknięcia odcinka drogi na czas prowadzenia robót) - rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym (kabel bez osłony, w osłonie rurowej, rurociągu albo urządzenia do przesyłania energii, wody, ścieków, gazu, urządzenia telekomunikacyjne). Dalej skarżący argumentował, że w analogicznej sprawie o sygn. akt II SA/Ol 777/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uznał, że brak uwzględnienia przy ustaleniu stawek opłat wszystkich wymaganych kryteriów ustawowych, o których mowa w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych jest nieprawidłowy i z tego powodu stwierdził nieważność uchwały. Przedsiębiorca przekonywał również, że w wyniku podjęcia wskazanej uchwały został naruszony jego interes prawny. Podniósł, że uchwała wpływa negatywnie na jego sferę materialnoprawną, gdyż jako dostawca usług infrastrukturalnych (telekomunikacyjnych) i właściciel obiektów umieszczonych za zgodą zarządcy drogi w pasie drogowym dróg na terenie powiatu, ponosi z tego tytułu stosowne opłaty. W dniu 24 stycznia 2014r. Rada Powiatu Bartoszyckiego podjęła uchwałę Nr XL/227/2014, którą odmówiła uznania, iż uchwała Nr XII/74/2011 w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych narusza prawo. W uzasadnieniu organ zaznaczył, że firma "[...]" nie wykazała interesu prawnego do kwestionowania przedmiotowej uchwały, a przedstawione argumenty wskazują wyłącznie na jej interes ekonomiczny. Niezależnie od tego podniesiono, że Rada Powiatu była uprawniona do przyjęcia stawek maksymalnych. Wyjaśniono, że powołany przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych zakreśla jedynie kryteria, według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód powiatu. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie powiatowi realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań. Organ stanowiący gminy wskazał, że przedstawione stanowisko ma odzwierciedlenie w wyrokach sądów administracyjnych m.in. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1202/12 i z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1188/12. Odnosząc się zaś do powołanego w wezwaniu wyroku WSA w Olsztynie z dnia 27 września 2012r., sygn. akt II SA/Ol 777/12, organ stwierdził, że w sprawie tej sąd uchylił uchwałę ze względu na korzystniejsze (mniejsze) opłaty dla wybranych urządzeń, tj. sieci kanalizacyjnych i wodociągowych, przyjmując, że takie pozaustawowe przyznanie ulgi na rzecz jednego rodzaju urządzeń godzi w przepis art. 217 Konstytucji RP. W dniu 6 lutego 2014r. (data wpływu do organu) K. K. – "[...]"zaskarżył uchwałę z dnia 29 września 2011r., Nr XII/74/2011 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, żądając stwierdzenia jej nieważności w związku z naruszeniem art. 40 ust. 9 i art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, poprzez brak zróżnicowania stawek za prowadzenie robót w pasie drogowym z uwzględnieniem kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaju zajęcia pasa drogowego i rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym oraz brak zróżnicowania stawek za umieszczanie w pasie drogowym urządzeń i obiektów infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, z uwzględnieniem kategorii drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, rodzaju elementu zajętego pasa drogowego, procentowej wielkości zajmowanej szerokości jezdni oraz rodzaju zajęcia pasa drogowego. W uzasadnieniu skarżący podniósł takie same argumenty jak w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Podkreślił, że zaskarżona uchwała, sporządzona w sposób sprzeczny z prawem, godzi w uprawnienia skarżącego wynikające z wydanego mu zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz z ustawy o drogach publicznych. Dodatkowo zwrócił uwagę na rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2011r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (Dz. U. Nr 148, poz. 886). Wskazał, że akt ten ustala stawki za zajęcie pasa drogowego na poziomie dużo niższym, niż wynikający z zaskarżonej uchwały, a przede wszystkim akt ten różnicuje stawki w zależności od tego, czy zajęcie dotyczy chodników, czy jezdni (i jakiej jej części), czy urządzenie ma być zlokalizowane w obszarze zabudowanym, czy poza nim, wzdłuż, czy w poprzek drogi. Zdaniem skarżącego takie zróżnicowanie jest racjonalne i zgodne z zasadami doświadczenia życiowego. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że art. 40 ust. 9 ustawy w sposób enumeratywny wylicza kryteria, którymi należy kierować się ustalając wysokość stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego, co oznacza, że rada nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników, niż te które zostały wymienione w przepisie. Wyjaśniono w związku z tym, że nie istnieje możliwość wprowadzenia zróżnicowania wysokości stawek w zależności od tego, czy pas drogowy jest drogą utwardzoną, czy nieutwardzoną, czyli od rodzaju nawierzchni. Ponadto zauważono, że ustawa wyraźnie precyzuje w jakich okolicznościach pobiera się opłatę. Organ stwierdził, że Rada nie ma obowiązku stosowania wskazanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury, tylko ustawę o drogach publicznych. Podniesiono również, że w orzecznictwie nie budzi wątpliwości fakt, że przepis art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych przesądza o możliwości funkcjonowania opłat w różnej wysokości i nie ma dyskryminującego charakteru w świetle art. 32 Konstytucji RP. Reasumując, organ stwierdził, że zarzut, iż stawka jest rażąco wysoka nie ma charakteru natury prawnej, lecz dotyczy interesu faktycznego skarżącego. Podkreślono, że organ stanowiący jednostki samorządu upoważniony jest do określenia wysokości stawek i może to czynić z uwzględnieniem możliwości ich różnicowania albo zastosować w maksymalnej wysokości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd rozpoznaje sprawę na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. Ponadto rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm., dalej jako; "p.p.s.a."). Niniejsza skarga została skutecznie wniesiona, podlega więc merytorycznemu rozpoznaniu. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rady Powiatu w Bartoszycach w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych na terenie Powiatu Bartoszyckiego. Jest to akt prawa miejscowego wydany na podstawie art. 40 ust. 8 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Przepis ten stanowi, że organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6 (czyli w celu prowadzenia robót w pasie drogowym lub zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych) , nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5 (czyli w celu umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego), nie może przekroczyć 200 zł. Stosownie do ust. 9 art. 40 tej ustawy przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Uchwała taka podlega zaskarżeniu w oparciu o legitymację skargową, określoną w art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2013r.poz. 595, dalej jako: "u.s.p."). Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej, może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie skarżący skutecznie wyczerpał tryb wniesienia skargi do sądu administracyjnego, bowiem poprzedził wniesienie skargi stosownym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa i zachował termin do wniesienia skargi, określony w art. 53 § 2 p.p.s.a. Wykazał również, że zakwestionowane zapisy uchwały naruszają interes prawny skarżącego, wynikający z art. 40 ust. 1 i 3 ustawy o drogach publicznych. W myśli art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydawanego w drodze decyzji (art. 40 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Zezwolenie to dotyczy: 1) prowadzenia robót w pasie drogowym, 2) umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3) umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4) zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1-3. Zgodnie z przepisem art. 40 ust. 3 tej ustawy, za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę. Z unormowania art. 87 ust. 1 u.s.p. wynika, iż w przeciwieństwie do legitymacji w postępowaniu administracyjnym określonym przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie (art. 28 k.p.a.), uprawnionym do wniesienia skargi z w trybie ustawy o samorządzie powiatowym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 18 lipca 2008r., sygn. akt I OSK 107/08, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem kwestionowanie uchwały organu powiatu w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny strony skarżącej, do którego wprost nawiązuje art. 87 ust. 1 u.s.p., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Strona skarżąca musi wykazać, że zaskarżony akt wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację. W rozpatrywanym przypadku skarżący kwestionuje ustalenie zaskarżoną uchwałą stawek opłat za zajecie pasa drogowego w wysokości maksymalnej, jaką dopuścił ustawodawca, bez ich zróżnicowania według kryteriów wymienionych w art. 40 ust. 9 ustawy o drogach publicznych. Skarżący prowadząc działalność gospodarczą, wymagającą zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego, z którym to zajęciem związany jest obowiązek uiszczania opłat według stawek przyjętych zaskarżoną uchwałą, musi regulować należne opłaty zgodnie z przyjętymi w uchwale normami. Uchwała ta zatem wpływa bezpośrednio na zakres obowiązku skarżącego nałożonego ustawą, która jednocześnie określiła kryteria, według których lokalny prawodawca ustala wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego. Przedsiębiorca ma więc interes prawny wymagany art. 87 ust. 1 u.s.p. do żądania skontrolowania, czy wynikająca dlań z kwestionowanych przepisów uchwały wysokość opłaty określona została zgodnie z delegacją ustawową. To zaś oznacza w świetle przywołanej normy art. 87 ust. 1 u.s.p., że zaistniały warunki kontroli legalności zaskarżonej uchwały przez Sąd. Podkreślić trzeba, że uznanie naruszenia interesu prawnego skarżącego, daje mu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Nie oznacza natomiast uznania zasadności skargi z tego tytułu. Skarżący mógł realizować swoje prawo do sądu w tej sprawie w zakresie wyznaczonym art. 147 § 1 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepis ten koresponduje m.in. z art. 79 ust. 1 i 4 u.s.p., który przewiduje, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Zgodnie z powyższymi unormowaniami, zaskarżona uchwała mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego, jeżeli wraz z naruszeniem interesu prawnego skarżącego doszłoby do naruszenia przez organ stanowiący norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych. Podkreślić należy, iż obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 87 ust. 1 u.s.p. powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma natomiast wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego jednostce samorządu terytorialnego władztwa. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.p. na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach rada powiatu stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze powiatu. Przepis ten upoważnia radę powiatu do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danego powiatu. Odstąpienie od tej zasady naruszałoby związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy zaakcentować, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wykonawcze (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodnie ze wskazanymi aktami prawnym wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa, obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów wyłącznie w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie uzupełnienie przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Bd 1183/10, publ. w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych radzie powiatu do uregulowania w uchwale w sprawie stawek opłat za zajęcia pasa drogowego dróg, których zarządcą jest Powiat Bartoszycki oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznaczył art. 40 ust. 8 cytowanej ustawy o drogach publicznych. Przepis ten zezwala organowi stanowiącemu jednostki samorządu terytorialnego na ustalenie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z potrzebami ruchu i potrzebami zarządzania drogami, określając maksymalną wysokość tych stawek. Jednocześnie w ust. 9 art. 40 tej ustawy ustawodawca wyszczególnił czynniki, które uwzględnia się przy ustalaniu przedmiotowych stawek. W ocenie skarżącego użyte przez ustawodawcę sformułowanie "uwzględnia się" oznacza, że organ stanowiący powinien zróżnicować stawki opłat ze względu na wymienione w tym unormowaniu kryteria, tj. biorąc pod uwagę kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty, procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni, rodzaj zajęcia pasa drogowego, czy rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Takie rozumowanie jednak nie jest spójne z pozostałymi regulacjami dotyczącymi zajęcia pasa drogowego, zawartych w rozdziale 4 ustawy o drogach publicznych, które należy odczytywać w łączności, czego wymaga wykładnia systemowa. Bez wątpienia redakcja art. 40 ust. 9, który został umieszczony wśród innych regulujących kwestie odpłatności za zajęcia pasa drogowego, pozwala na wyciągnięcie wniosku, że rada powiatu - ustalając stawki opłat - nie może brać pod uwagę żadnych innych czynników niż te, które zostały wymienione w tym przepisie. Zróżnicowanie wysokości stawek może zatem nastąpić wyłącznie w oparciu o kryteria wymienione w art. 40 ust. 9 ustawy, które w pewnym uproszczeniu można nazwać przedmiotowymi. Natomiast brak jest podstaw do przyjęcia, iż organ stanowiący powiatu w każdym przypadku ma obowiązek uwzględnienia wszystkich czynników, określonych w powołanym przepisie. Należy zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 40 ust. 9 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, przy ustalaniu przedmiotowych stawek uwzględnia się kategorię drogi, której pas zostaje zajęty. Kryterium to nie może być zastosowane przez radę powiatu, gdyż jest ona uprawniona jedynie do ustalenia opłat za zajęcie pasa drogowego, dla dróg których zarządcą jest powiat, (tylko dla dróg powiatowych). Zatem, w ocenie Sądu, powołany przepis - jak wyżej wskazano – zakreśla jedynie kryteria według których rada może różnicować stawki opłat, jeżeli uzna, iż takie zróżnicowanie jest konieczne. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko WSA w Olsztynie, wyrażone w wyrokach z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1202/12 i z dnia 13 grudnia 2012r., sygn. akt II SA/Ol 1188/12 (dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego upoważniony jest do określania wysokości stawek opłaty i może to czynić, z uwzględnieniem możliwości (a nie obowiązku) różnicowania ich wysokości na podstawie art. 40 ust. 2 i 9 oraz w granicach maksymalnej wysokości określonej w art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych. W związku z tym nawet zróżnicowanie stawek opłat – jak chciałby tego skarżący – nie musiałoby spowodować ich obniżenia, gdyż powiat i tak mógłby określić je na maksymalnym poziomie. Ograniczenie swobody działania organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego w zakresie określenia kryteriów różnicowania stawek, a jednocześnie możliwości nakładania przez taką jednostkę opłat w maksymalnej wysokości, zakreślone jest poprzez wskazanie przez ustawodawcę celu i charakteru wprowadzonej opłaty. Opłaty za zajęcie pasa drogowego są bowiem przekazywane do budżetów jednostek samorządu terytorialnego. Stanowią więc m.in. dochód powiatu. Uwzględniając zasady samorządności i samodzielności jednostek samorządowych ustawodawca w art. 40 ust. 8 omawianej ustawy upoważnił radę do określania wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego. Upoważnienie to miało na celu zapewnienie jednostce samorządu terytorialnego realnych dochodów z tych opłat, w celu niewątpliwie zapewnienia możliwości realizacji postawionych przed nią zadań w zakresie drogownictwa. Jednostki samorządowe, jako realizujące zadania publiczne, nie mogą dowolnie dysponować przydzielonymi im dochodami, a w szczególności rezygnować z przydzielonych im w drodze ustawy źródeł dochodu, ponieważ w ten sposób i to bez uzasadnionej przyczyny, zmniejszają swoje potencjalne możliwości realizacji zadań (zob. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 stycznia 2003 r., I SA 2293/02/, LEX nr 126802). Tym samym Rada Powiatu Bartoszyckiego była uprawniona do przyjęcia maksymalnych stawek. Zauważyć można, że Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargi kasacyjne od wskazanych wyroków tutejszego Sądu wyrokami z dnia 8 kwietnia 2014r., sygn. akt II GSK 495/13 i II GSK 216/13. W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.