II SA/Ol 206/10

Dnia 6 maja 2010 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2010 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie choroby zawodowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia "[...]" odmówił stwierdzenia u J. D. choroby zawodowej - astmy oskrzelowej, wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych, stanowiącego załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Organ inspekcji sanitarnej w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia powołał się na przebieg zatrudnienia wnioskodawcy, ocenę narażenia zawodowego, stanowiącą przyczynę zgłoszenia podejrzenia choroby zawodowej oraz orzeczenia Wojewódzkiego Zespołu Medycyny Przemysłowej w O. oraz Kliniki Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy w Ł. o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. W toku przeprowadzonego postępowania ustalono, że J.D. od 1 listopada 1976r. do 15 lutego 1980r. pracował na stanowisku laboranta w Instytucie Chemizacji Rolnictwa "[...]" w O. (obecnie Uniwersytet "[...]"), podczas której brał udział w badaniach nad wpływem nowego nawozu na wzrost i rozwój roślin (len i rzepak). Podczas tych badań spalany był materiał roślinny przy użyciu kwasu azotowego lub kwasu siarkowego oraz perhydrolu, a podczas spalania uwalniały się drażniące opary. W odwołaniu od tej decyzji J. D. kwestionował stanowisko jednostek orzeczniczych, jakoby stan jego zdrowia był spowodowany uczuleniem na roztocza i byliny a nie warunkami, w jakich pracował. Podnosił, że w pomieszczeniu spalań były niesprawne wyciągi, co powodowało bezpośrednie wdychanie dużych ilości trujących oparów chemicznych. Zarzucał, iż jednostka orzecznicza II stopnia nie uwzględniła jego wniosku o przeprowadzenie badań poprzez przeprowadzenie prowokacji, mającej ustalić wpływ spalania oraz przebywania z różnymi odczynnikami chemicznymi na organizm, lecz oparła się na badaniach przeprowadzonych przez jednostkę orzeczniczą I stopnia i jedynie powtórzyła próby alergiczne. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. decyzją z dnia "[...]" utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że dla stwierdzenia choroby zawodowej niezbędnym jest orzeczenie przez kompetentną placówkę służby zdrowia istnienia występującego schorzenia, jako choroby zakwalifikowanej do odpowiedniej pozycji wykazu chorób zawodowych, a tego warunku odwołujący się nie spełnia. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ II instancji powołał się na pismo Instytutu Medycyny Pracy w Ł. z dnia 11 stycznia 2010r., z którego wynika, iż proces diagnostyczny został wykonany zgodnie z zasadami przyjętymi w orzecznictwie o chorobach zawodowych. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w O. J.D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący podniósł zarzut naruszenia prawa materialnego - § 6 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. Podnosił, że organy zbagatelizowały narażenia zawodowe pracownika w postaci czynników chemicznych i fizycznych, przykładając dużą wagę do czynników biologicznych i alergenów. Skutkiem tego nie wyjaśniono rzeczywistej przyczyny istniejącej chorób, jak również związku przyczynowego pomiędzy stwierdzonym schorzeniem a warunkami pracy. Skarżący zarzucił ponadto, iż postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone niestarannie i w sposób tendencyjny. Zdaniem skarżącego organ nie zbadał związku narażenia zawodowego z zaistniałym schorzeniem, a zwłaszcza nie uwzględnił przy ocenie okoliczności sprawy charakteru szkodliwości czynników chemicznych, wartości toksycznych stężeń szkodliwych substancji oraz czasu oddziaływania tego elementu ryzyka na organizm (górne drogi oddechowe i cały układ oddechowy). Skarżący ponowił argumentacje zawartą w odwołaniu podkreślając, że procedura spalania odbywała się bez odpowiedniej wentylacji pomieszczenia, w warunkach intensywnej emisji szkodliwych dla zdrowia oparów i zadymień, bezpośrednio wchłanianych przez układ oddechowy. Skarżący podniósł, iż Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej w O. rozpoznał jedynie atopową astmę oskrzelową, pomijając przeprowadzenie badań w kierunku działania szkodliwych czynników chemicznych. Przeprowadzone zaś testy skórne metodą punktową z aeroalergenami w obrębie różnych gatunków roztoczy oraz chwastów nie wyjaśniają sprawy, bowiem przyczyny astmy oskrzelowej nie leżą wyłącznie wśród czynników alergicznych. W toku postępowania sądowo administracyjnego skarżący złożył do akt sprawy wynik badania grupy krwi z dnia 19 stycznia 2005r., wskazując przy tym, iż dokument ten pozwala stwierdzić, że jego organizm w 2005r. nie wytwarzał żadnych przeciwciał, co oznacza, że nie był wówczas na nic uczulony. W odpowiedzi na skargę Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w O. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Organ podkreślił, iż przepisy Rozporządzenia w sprawach chorób zawodowych określają tryb postępowania diagnostyczno – orzeczniczego, a tym samym regulują kwestie postępowania dowodowego w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych. Jednocześnie wskazano, iż przy schorzeniach alergicznych, a do takich zaliczana jest astma, nie ma znaczenia stężenie czynnika o działaniu uczulającym. Przy ocenie narażenia zawodowego wystarczy stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy. W przypadku skarżącego takimi czynnikami uczulającymi był głównie len i rzepak, a badania wykonane przez jednostki orzecznicze wykluczyły uczulenie na alergeny zawodowe. Klinika Chorób Zawodowych i Toksykologii Instytutu Medycyny Pracy w Ł. w piśmie z dnia 11 stycznia 2010r., w odpowiedzi na zarzuty skarżącego zawarte w odwołaniu, poinformowała, iż wykonanie badań alergologicznych w kierunku uczulenia na kwas siarkowy, azotowy oraz perhydrol nie ma logicznego uzasadnienia, ponieważ substancje te według aktualnej wiedzy nie wykazują działania alergizującego na organizm ludzki. Zaznaczono również, iż niniejsza sprawa dotyczy postępowania w stosunku do jednostki chorobowej wymienionej w poz. 6 wykazu chorób zawodowych (astma oskrzelowa) i jednostki orzecznicze wykonywały badania pod tym kątem. Uczestnik postępowania Uniwersytet "[...]" w O. nie zajął stanowiska w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr153, poz.1269 ze zmianami) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje oceny, czy przy jej wydaniu nie doszło m.in. do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy bądź też prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153, poz.1271 ze zmianami, dalej p.p.s.a.) Sąd przy wykonywaniu tej kontroli nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Kwestią sporną pomiędzy organami orzekającymi w sprawie a skarżącym było, czy rozpoznane u niego schorzenia mogą być uznane za chorobę zawodową. Definicję choroby zawodowej daje przepis art. 235¹ ustawy z dnia 26 czerwca 1974r. – Kodeks pracy (Dz.U. z 1998r. Nr 21, poz. 94 ze zmianami). Jest nią choroba, wymieniona w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Zgodnie z art. 235 ² powołanej ustawy rozpoznanie choroby zawodowej u pracownika lub byłego pracownika może nastąpić w okresie jego zatrudnienia w narażeniu zawodowym albo po zakończeniu pracy w takim narażeniu, pod warunkiem wystąpienia udokumentowanych objawów chorobowych w okresie ustalonym w wykazie chorób zawodowych. Aby daną chorobę można było uznać za zawodową spełnienia wymagają dwa warunki: rozpoznana u wnioskodawcy choroba musi być objęta wykazem chorób zawodowych oraz konieczne jest stwierdzenie związku przyczynowego pomiędzy, warunkami występującymi w środowisku pracy a tą chorobą. Wykaz chorób zawodowych, sposób i tryb postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych, a także podmioty właściwe w sprawie rozpoznawania chorób zawodowych określają przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. Nr 105 poz. 869, dalej powoływanego jako rozporządzenie), obowiązujące od 3 lipca 2009r. W myśl § 11 tego rozporządzenia do postępowań w sprawie zgłaszania podejrzenia, rozpoznania i stwierdzenia chorób zawodowych, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy tego rozporządzenia, z tym że czynności dokonane w toku wszczętych postępowań pozostają skuteczne. Przepis ten ma zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, bowiem postępowanie administracyjne zostało wszczęte w dniu 11 lutego 2009r. i do dnia wejścia w życie cytowanego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych było ono prowadzone w oparciu o poprzednio obowiązujące przepisy. Jak wynika z akt sprawy w dniu 15 października 2008r. w Wojewódzkim Zespole Medycyny Przemysłowej Poradni Chorób Zawodowych w O. zostało dokonane zgłoszenie podejrzenia choroby zawodowej u J. D. w postaci astmy oskrzelowej oraz przewlekłej choroby narządów głosu, wskazanych w poz. 6 i 15 wykazu chorób zawodowych. W jednostce tej, na podstawie analizy zebranej dokumentacji medycznej i w oparciu o wyniki przeprowadzonych badań konsultacyjnych (testy skórne punktowe oraz badanie spirometryczne spoczynkowe) rozpoznano u skarżącego astmę oskrzelową atopową, nie znaleziono jednak podstaw do rozpoznania zawodowej etiologii tego schorzenia. W wyniku badań przeprowadzonych w jednostce orzeczniczej II stopnia natomiast rozpoznano eozynofilowe zapalenie oskrzeli. Organy inspekcji sanitarnej orzekające w sprawie, jako podstawę swoich rozstrzygnięć przyjęły orzeczenia lekarskie właściwych jednostek orzeczniczych, nie dopatrując się związku pomiędzy stanem zdrowia skarżącego a warunkami pracy, którą w przeszłości wykonywał. Ustalenie takiego związku przyczynowego wymaga wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego koniecznego dla rozstrzygnięcia sprawy. Tymczasem analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dokumentacyjnego wskazuje, iż w toku rozpoznawania niniejszej sprawy zostały naruszone w sposób istotny przepisy o postępowaniu administracyjnym. Należy pamiętać, że organy inspekcji sanitarnej nie są zwolnione od przestrzegania reguł postępowania, ustanowionych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz. U z 2000r. nr 98, poz. 1071 ze zmianami, dalej powoływanej jako K.p.a), które zobowiązują organy administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 K. p.a.) oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 K.p.a.). Pamiętać także należy o obowiązującej zasadzie oceny dowodów, wyrażonej w art. 80 K.p.a. Przepis ten zapewnia organowi swobodną ocenę dowodów i nakłada na organy orzekające obowiązek poddania ocenie wszystkich dowodów w sprawie - we wzajemnej łączności. Ocena dowodów nie może jednak być dowolna. Organ może odmówić dowodowi wiarygodności, ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiego czyni to powodu. Wynika to wprost z treści art. 107 § 3 K.p.a. Od obowiązków tych nie uwalnia fakt, że tryb postępowania w sprawie stwierdzenia istnienia bądź braku istnienia choroby zawodowej regulowany jest rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie chorób zawodowych. W sprawie o stwierdzenie choroby zawodowej zasadniczym dowodem jest orzeczenie lekarskie wydane przez specjalistyczną jednostkę orzeczniczą. Zważywszy na to, że jest to dowód, wymagający wiedzy specjalistycznej, winien on być sporządzony i uzasadniony w sposób zrozumiały i nie pozostawiający żadnych wątpliwości. Należy przy tym podkreślić, iż orzeczenie lekarskie jednostek uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych nie jest aktem administracyjnym, o którym mowa w art. 3 § 2 p.p.s.a., w związku z czym nie podlega kontroli sądowoadministracyjnej. Kontroli sądów administracyjnych podlega jedynie decyzja inspektora sanitarnego, stwierdzająca chorobę zawodową lub orzekająca o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej. Badając legalność takiej decyzji Sąd może zakwestionować ustalenia stanu faktycznego dokonane przez organ, co może prowadzić do zakwestionowania pod względem formalnym orzeczenia lekarskiego, np. że zostało wydane w niewłaściwej formie, bez uzasadnienia albo z uzasadnieniem niewłaściwym lub przez nieuprawnioną jednostkę organizacyjną, jednak nie może to dotyczyć merytorycznej treści orzeczenia lekarskiego. Można również dopuścić zakwestionowanie orzeczeń lekarskich przez organ (inspektora sanitarnego) lub sąd administracyjny w przypadku, jeżeli w materiale dowodowym znajdują się orzeczenia lekarskie uprawnionych do rozpoznawania chorób zawodowych jednostek organizacyjnych, które zawierają różne ustalenia (rozpoznania chorobowe). Jednak i w takiej sytuacji organ ani sąd administracyjny, nie są uprawnione do weryfikacji treści merytorycznej orzeczeń lekarskich, co najwyżej można żądać wydania kolejnych orzeczeń przez inne uprawnione jednostki organizacyjne w celu ujednolicenia stanowisk (niepublikowany wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007r., sygn. akt II OSK 1078/06). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Zespół Medycyny Przemysłowej w O. jako jednostka orzecznicza I stopnia uznał, iż przeprowadzone badania wskazują u skarżącego na atopową astmę oskrzelową, zaś Instytut Medycyny Pracy w Ł. rozpoznał eozynofilowe zapalenie oskrzeli. Mimo rozpoznania różnych schorzeń, obie jednostki wykluczyły możliwość zawodowej etiologii astmy oskrzelowej. Należy jednak zwrócić uwagę na fakt, iż z karty oceny narażenia zawodowego wynika jednoznacznie, że skarżący w okresie od 1976r. do 1980r., wykonując obowiązki laboranta w Instytucie Chemizacji Rolnictwa, był narażony na wdychanie oparów kwasu siarkowego, azotowego oraz perhydrolu. Okoliczność tę strona podnosiła podczas całego postępowania. Mimo to jednostki orzecznicze nie przeprowadziły żadnych badań w kierunku ustalenia szkodliwości oparów chemicznych na zdrowie skarżącego ani też nie wyjaśniły kwestii dlaczego badania takie uznają za zbędne. Organ orzeczniczy II stopnia skwitował ten problem jednym zdaniem, iż "wykonanie badań alergologicznych w kierunku uczulenia na kwas siarkowy, azotowy oraz perhydrol nie ma logicznego uzasadnienia, ponieważ substancje te według aktualnej wiedzy nie wykazują działania alergizującego na organizm ludzki". Jednostki orzecznicze obu instancji pomijały okoliczność wpływu oparów chemicznych na drogi oddechowe i struny głosowe, przykładając jednocześnie dużą wagę do badań alergicznych. Jak wynika z uzasadnień wydanych rozstrzygnięć jednostki orzecznicze wykluczyły jedynie podłoże alergiczne astmy, na którą cierpi skarżący. Nie można jednak bezspornie wnioskować, iż przyczyna stwierdzonego u skarżącego schorzenia ma charakter pozazawodowy. Przypomnieć należy, że orzeczenia zakładów służby zdrowia właściwych do rozpoznawania chorób zawodowych stanowią tylko jeden z dowodów i powinny zostać ocenione zgodnie z regułami postępowania przewidzianymi w szczególności w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Są one traktowane w postępowaniu w sprawie chorób zawodowych jak opinie biegłych, a zatem muszą być umotywowane w sposób zrozumiały dla stron, organów orzekających, a także dla Sądu, który nie posiada wiedzy medycznej, a obowiązany jest ocenić, czy wydane na podstawie takich orzeczeń decyzje są zgodne z prawem ( niepublikowany wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 1998r., sygn. akt I SA 2074/97). Ocena zawarta w takim orzeczeniu nie może zatem sprowadzać się do lakonicznego przedstawienia zdania biegłego, ale musi przekonywać jako logiczna całość w odniesieniu do zgromadzonego materiału dowodowego (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 stycznia 2010r., sygn. akt III SA/Gd 494/09). Oczywistym jest, iż organ nie może sprzecznie z orzeczeniami lekarskimi dokonać rozpoznania choroby zawodowej we własnym zakresie, nie zwalnia to jednak organu od obowiązku dokonania dogłębnej oceny orzeczenia lekarskiego w granicach wskazanych w art. 80 K.p.a. Natomiast ocena narażenia zawodowego powinna być dokonana samodzielnie przez organ wydający decyzję. Zgodnie bowiem z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych narażenie zawodowe podlega ocenie, przy dokonywaniu której uwzględnia się w odniesieniu do czynników chemicznych i fizycznych – rodzaj czynnika, wartość stężeń lub natężeń i średni czas narażenia zawodowego, czynników biologicznych – rodzaj czynnika, ustalenie kontaktu, okresu utajenia oraz stwierdzenie mechanizmu działania lub drogi szerzenia się czynnika, bez konieczności określenia stężenia tego czynnika, czynników o działaniu uczulającym – rodzaj czynnika i stwierdzenie kontaktu z takim czynnikiem w czasie pracy, jeżeli występował on w środowisku pracy, narzędziach pracy, surowcach, półproduktach lub gotowych wyrobach, bez konieczności określania stężenia tego czynnika, zaś w odniesieniu do sposobu wykonywania pracy – określenie stopnia obciążenia wysiłkiem fizycznym oraz chronometraż czynności, które mogą powodować nadmierne obciążenie odpowiednich narządów lub układów organizmu ludzkiego. Ponadto należy zwrócić uwagę na fakt, iż w zgłoszeniu podejrzenia choroby zawodowej z dnia 15 października 2008r. podano jako ewentualną chorobę zawodową astmę oskrzelową oraz przewlekłą chorobę narządów głosu, wskazane w wykazie chorób zawodowych pod pozycjami nr 6 i nr 15. Tymczasem organy, z nieznanych powodów, ograniczyły postępowanie jedynie do jednego schorzenia – astmy oskrzelowej, pomijając całkowicie drugie ze schorzeń. Z akt administracyjnych sprawy nie wynika, aby jednostki orzecznicze przeprowadziły stosowne badania w celu ustalenia istnienia choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządu głosu. Organ winien zatem zwrócić się do właściwej jednostki orzeczniczej o zajęcie stanowiska w tej kwestii, a następnie ustalić, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia istnienia bądź braku istnienia choroby zawodowej w postaci przewlekłej choroby narządów głosu określonej w poz. 15 wykazu chorób zawodowych. Reasumując powyższe rozważania, należy stwierdzić, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy jest niekompletny, a okoliczności faktyczne niniejszej sprawy nie zostały w pełni wyjaśnione. Niezbędne jest zatem przeprowadzenie dokładnego postępowania wyjaśniającego w myśl zasad określonych w art. 77 § 1 i 80 K.p.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni powyższe rozważania Sądu, wyjaśni bezspornie, kiedy wystąpiły udokumentowane objawy rozpoznanych u skarżącego schorzeń, czy schorzenia te mają związek z warunkami pracy, jaką wykonywał podczas narażenia zawodowego oraz uzasadni swoje stanowisko zgodnie z art.107 § 3 K.p.a. i ustosunkuje się w sposób kompletny i przekonujący do zarzutów skarżącego zgłoszonych w toku postępowania. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, iż zarówno decyzja organu odwoławczego, jak i rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy i z tego powodu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi Sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.