II SA/Ol 226/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędzia WSA Asesor WSA Protokolant Hanna Raszkowska Tadeusz Lipiński Bogusław Jażdżyk (spr.) Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2005 r. sprawy ze skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie zasad wynagradzania pracowników szkół i przedszkoli: I) uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze; II) orzeka, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku. Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia "[...]" Nr "[...]" Wojewoda na podstawie art. 91 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) stwierdził nieważność uchwały Nr "[...]" Rady Gminy z dnia "[...]"grudnia 2004r. w sprawie ustalenia wartości najniższego wynagrodzenia zasadniczego w pierwszej kategorii zaszeregowania oraz wartości jednego punktu w złotych dla potrzeb opracowania tabeli miesięcznych stawek wynagrodzenia zasadniczego dla pracowników szkół i przedszkoli Gminy nie będących nauczycielami. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ nadzoru wskazał, iż przedmiotową uchwałę podjęto w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. 61, poz. 708 ze zm.). Rozporządzenie to reguluje zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zatrudnionych w jednostkach budżetowych, gospodarstwach pomocniczych tych jednostek i zakładach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, z zastrzeżeniem przepisu § l ust. 3 stanowiącego, iż rozporządzenia nie stosuje się do pracowników, o których mowa w art. la ustawy z dnia 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001r. Nr 142, póz. 1593 ze zm.). Ustawą tą określono status prawny pracowników zatrudnionych m.in. w urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych, z zastrzeżeniem art. la o pracownikach samorządowych. Art. la tejże ustawy stanowi, iż jej przepisów nie stosuje się do pracowników wymienionych w art. l, których status prawny określają odrębne przepisy. Organ nadzoru wskazał, iż takim odrębnym przepisem określającym status prawny pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w działających na podstawie ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty, publicznych przedszkolach i szkołach jest nadal zachowujące moc zarządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 13 maja 1994 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń dla pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i innych placówkach (M.P. Nr 31, póz. 255 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 11 ust. l ustawy z dnia 2 lutego 1996r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, póz. 110) wymienione zarządzenie zachowuje moc do czasu objęcia pracowników, których jego przepisy dotyczą i w zakresie przedmiotu w nich normowanego - postanowieniami układu zbiorowego pracy lub innymi przepisami prawa pracy. Wobec powyższego rozporządzenie z 26 lipca 2000r. stanowiące podstawę uchwały nie znajduje zastosowania do pracowników nie będących nauczycielami zatrudnionych w działających na podstawie ustawy o systemie oświaty szkołach i przedszkolach. Wojewoda wyjaśnił, iż analogiczne stanowisko zostało zaprezentowane w uchwale Sądu Najwyższego z 27 kwietnia 2004r. sygn. akt II PZP 3/04 i poprzedzającym ją wyroku tego Sądu z 10 stycznia 2003r. I PKN 84/02. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Gmina. W skardze wywodzono, iż rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody zostało w istocie oparte na argumentacji przedstawionej w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 stycznia 2003r. Zgodnie z tezą tego wyroku do nie będącego nauczycielem pracownika szkoły prowadzonej w ramach własnych zadań przez jednostkę samorządu terytorialnego szczebla powiatowego nie mają zastosowania przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lipca 2000 r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie skarżącej w wyroku tym, jak również w uchwale z 2004r. Sąd Najwyższy błędnie zinterpretował pojęcie powiatowej jednostki organizacyjnej, gdyż w sposób nieuprawniony ograniczył krąg powiatowych jednostek organizacyjnych do powiatowej administracji zespolonej, pomijając przy tym aspekt istnienia administracji niezespolonej. W gminie od początku obowiązywania rozporządzenia z 26 lipca 2000r. wobec wszystkich pracowników jednostek organizacyjnych - z wyjątkiem Urzędu Gminy - stosuje się przepisy tego rozporządzenia. Należy zatem przyjąć, iż skutecznie, choć w sposób dorozumiany przyznano pracownikom szkół nie będącym nauczycielami uprawnienia wynikające z tego rozporządzenia. W samym rozporządzeniu zresztą w "Tabeli stanowisk, zaszeregowań i wymagań kwalifikacyjnych pracowników" pod pozycją V umiejscowiono punkt pod nazwą "Jednostki działające w zakresie oświaty". Skarżąca zwróciła także uwagę, iż art. 11 ust. l ustawy z 2 lutego 1996r. o zmianie ustawy Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw, wskazuje, iż przywołane przez Wojewodę zarządzenie z 13 maja 1994r. zachowuje moc do czasu objęcia pracowników, których jego przepisy dotyczą i w zakresie przedmiotu w nich unormowanego, postanowieniami układu zbiorowego pracy lub innych przepisów prawa pracy. Pracodawcy z terenu Gminy objęli zaś pracowników szkół nie będących nauczycielami takimi odrębnymi przepisami. Skarżąca wskazała także, iż z żadnego z przytoczonych argumentów skargi nie mogła skorzystać w przeprowadzonym postępowaniu nadzorczym, gdyż nie została zawiadomiona o wszczęciu tego postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Treść art. 98 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. 142, poz. 1591 ze zm.) wskazuje, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia, a do postępowania w tych sprawach, stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżaniu do sądu administracyjnego decyzji w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Zatem usunięcie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z obrotu prawnego może nastąpić tylko w przypadku, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy wydawaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ naruszył prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § l pkt l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270). Art. 134 § l tejże ustawy stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W sprawie niniejszej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził w toku kontroli legalności aktów podjętych w postępowaniu administracyjnym, naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Stosownie do treści art. l pkt 3 ustawy z 22 marca 1990r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2001, Nr 142, póz. 1593 ze zm.) ustawa określa status prawny pracowników zatrudnionych w urzędzie gminy, w jednostkach pomocniczych gminy oraz w gminnych jednostkach i zakładach budżetowych. W § l ust. l rozporządzenia Rady Ministrów z 26 lipca 2000r. w sprawie zasad wynagradzania i wymagań kwalifikacyjnych pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach organizacyjnych jednostek samorządu terytorialnego (Dz. U. Nr 61, póz. 708 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z 22 marca 1990r. wskazano, iż reguluje ono zasady wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych, zwanych dalej "pracownikami", zatrudnionych w jednostkach budżetowych, gospodarstwach pomocniczych tych jednostek i zakładach budżetowych jednostek samorządu terytorialnego, z wyłączeniem m. in. pracowników zatrudnionych w urzędach gmin. Rozporządzenia nie stosuje się także do pracowników, o których mowa w art. la ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o pracownikach samorządowych. Powyższe rozporządzenie stanowi podstawę o wydania uchwały przez radę gminy w sprawie najniższego wynagrodzenia zasadniczego w I kategorii zaszeregowania, określonego w § 2 ust. 2 rozporządzenia oraz ustalenia wraz z pracodawcą wartości jednego punktu w złotych (§ 3 ust. 3 rozporządzenia). Należy przyjąć, iż ustawodawca w art. l ustawy o pracownikach samorządowych określił zarówno zakres przedmiotowy jak i podmiotowy ustawy. Zakres przedmiotowy obejmuje prawa i obowiązki grupy zawodowej, jaką są pracownicy samorządowi; natomiast ustalony zakres podmiotowy wskazuje grupę pracowników, której dotyczą przepisy tej ustawy. Status pracownika samorządowego nabywa się mianowicie przez zatrudnienie w jednej z jednostek wymienionych w art. l ustawy (z wyłączeniem z tego kręgu pracowników zatrudnionych u pracodawców samorządowych, których status prawny regulują odrębne przepisy). Dlatego kluczowym dla rozstrzygnięcia sporu w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy szkoły publiczne i przedszkola prowadzone przez Gminę należą do jednej z wymienionych grup pracodawców. W ocenie Sądu - na co zresztą także słusznie wskazuje Wojewoda - szkoły publiczne i przedszkola prowadzone przez gminę w rozumieniu art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004r. Nr 256, póz. 2572 ze zm.), są budżetowymi jednostkami samorządu terytorialnego. Należy więc przyjąć z całą stanowczością, iż w stosunku do pracowników zatrudnionych w takich placówkach będą miały zastosowanie przepisy ustawy o pracownikach samorządowych, chyba że ich status prawny uregulowany zostanie w innych przepisach (art. la ustawy o pracownikach samorządowych). Zdaniem organu nadzoru takim przepisem jest zarządzenie Ministra Pracy i Polityki Socjalnej z dnia 13 maja 1994 r. w sprawie zasad wynagradzania i innych świadczeń dla pracowników nie będących nauczycielami, zatrudnionych w przedszkolach, szkołach i innych placówkach (M.P. Nr 31, poz. 255 ze zm.), które z mocy art. 11 ust. l ustawy z dnia 2 lutego 1996r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 24, póz. 110) zachowuje moc do czasu objęcia pracowników, których jego przepisy dotyczą i w zakresie przedmiotu w nich normowanego - postanowieniami układu zbiorowego pracy lub innymi przepisami prawa pracy. Przepisy przywołanego zarządzenia obowiązują więc jedynie z mocy art. 11 ust. l ustawy z 2 lutego 1996r. do czasu objęcia pracowników przepisami w tym artykule wymienionymi. W aktach sprawy znajduje się przedstawiony przez skarżącą Regulamin wynagradzania z 14 maja 2001 r., który w § 2 ustala warunki wynagradzania i wymagania kwalifikacyjne pracowników samorządowych zatrudnionych w jednostkach budżetowych Gminy szkół i przedszkoli dla pracowników nie będących nauczycielami. Stosownie do treści art. 9 Kodeksu pracy ilekroć w Kodeksie pracy jest mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników i pracodawców, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Nie ulega wątpliwości, iż w rozumieniu art. 9 Kodeksu pracy Regulamin ów jest innym przepisem prawa pracy, do którego odnosi się art. 11 ust. l ustawy zmieniającej Kodeks pracy. Oznacza to, iż zarządzenie z 13 maja 1994r. na terenie Gminy w stosunku do szkół i przeszli określonych w Regulaminie nie jest odrębnym przepisem określającym status prawny pracowników. W tym miejscu należy wskazać, iż organ nadzoru nie wyjaśnił, czy w placówkach oświatowych działających na terenie Gminy, obowiązywało przywołane zarządzenie. Z tych względów słuszny jest zarzut skargi, iż brak zawiadomienia Gminy o wszczętym postępowaniu nadzorczym stanowił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu orzekającego, w sprawie nie mają zastosowania przywołane przez strony orzeczenia Sądu Najwyższego. Orzeczenia te dotyczyły bowiem statusu pracowników szkół prowadzonych przez jednostki samorządowe szczebla powiatowego, zaś niniejsze postępowanie dotyczy szkół i przedszkoli zakładanych i prowadzonych przez gminę. Ustawodawca w art. l ust. l pkt 3 o pracownikach samorządowych szerzej zakreślił krąg pracodawców, u których zatrudnienie powoduje nabycie statusu pracownika samorządowego. Mianowicie status ten nabywa także pracownik gminnej jednostki budżetowej, czego ustawodawca nie przewidział w art. l ust. pkt 2 tej ustawy, który ogranicza nabycie statusu jedynie przez zatrudnienie w starostwie powiatowym oraz powiatowych jednostkach organizacyjnych. W tym stanie rzeczy w oparciu o art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze oraz z mocy art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonane do czasu uprawomocnienia się wyroku.