II SA/Ol 226/18

Dnia 24 maja 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 maja 2018 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Z. T. na postanowienie Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie aktualizacji danych ewidencji gruntów i budynków 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. zasądza od Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że Starosta, po rozpatrzeniu wniosku Z. T., decyzją z dnia "[...]" odmówił aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB), w zakresie ujawnienia dwóch odrębnych budynków zamiast budynku nr "[...]", położonego na działce nr "[...]", obr. A, gm. A. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji wskazał m. in., że wnioskodawca nie dostarczył dokumentu potwierdzającego jednoznacznie, iż jest samoistnym posiadaczem budynku wskazanego we wniosku. Ponadto stwierdził, że Starosta nie jest "powołany do samodzielnego rozstrzygania kwestii uprawnień do gruntów, w tym również samoistnego posiadania". Wnioskodawca, działając przez pełnomocnika pismem z dnia 3 stycznia 2018 r. odwołał się od decyzji Starosty. Odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji oraz o rozpatrzenie i rozstrzygnięcie przedmiotowej sprawy przez organ wyższego stopnia. Postanowieniem z dnia "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa (WINGiK) zawiesił postępowanie odwoławcze w sprawie. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja organu I instancji jest kolejnym rozstrzygnięciem wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w trakcie której Starosta, według wskazania WINGiK w decyzji z dnia "[...]", miał wyeliminować naruszenia przepisów prawa, w tym m.in. ustalić właściwe strony postępowania oraz zapewnić im zgodny z przepisami udział w tym postępowaniu. Według organu odwoławczego obecna ocena i analiza całokształtu zebranego materiału dowodowego wskazuje, że ponowna decyzja Starosty również została wydana z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy stwierdził m.in., że nadal nie doszło do zebrania i rozpatrzenia, w sposób wyczerpujący, całego materiału dowodowego, w szczególności dokumentów uzasadniających obecne wpisy do bazy danych EGiB, jak również uzasadniających odmowę aktualizacji lub zmianę danych. Wobec tego WINGiK, zgodnie z art. 136 § 3, w związku z art. 50 § 1 Kpa, ma obowiązek wezwać pozostałe strony postępowania o wyrażenie zgody na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Należy również zawiadomić strony o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, co dotychczas nie zostało uczynione. Takie wezwanie i zawiadomienie jest niezbędne dla wykonywania dalszych czynności urzędowych. Z treści przepisów: art. 24 ust. 2a pkt 2, w związku z art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2017 r., poz. 2101 ze zm.) oraz art. 1 pkt 1, art. 28 kpa wynika, że stronami postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego dotyczy postępowanie, w szczególności podmioty, będące m. in. właścicielami nieruchomości oznaczonej jako działka nr "[..]". Zgodnie z księgą wieczystą "[...]’, w dziale "właściciele" wymienieni są: Skarb Państwa, którego prawa wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych (Warszawa) oraz P. K. i H. K., a także P. K. jako współwłaściciel budynków stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Wpis dotyczący P. K. stanowi komentarz do migracji. Mając zaś w szczególności na względzie wynikające z prawa własności uprawnienia oraz fakt, że przedmiotem postępowania jest budynek, stronami postępowania są właściciele z księgi wieczystej z uwzględnieniem P. K.. W toku postępowania ustalono, że P. K. nie żyje, co zostało potwierdzone odpisem aktu zgonu. Prawo własności jest dziedzicznym prawem majątkowym, które z chwilą śmierci uprawnionego przechodzi na jedną lub kilka osób, stosownie do przepisów zawartych w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. z 2017 r. poz. 459, z późn. zm.). Z tego względu, WINGiK, stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 kpa, zobligowany jest do zawieszenia postępowania, ponieważ wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe z powodu braku prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Dodatkowo, odnośnie do pozostałych stron postępowania, wskazano, że zgodnie z art. 46 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 lutego 2017 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowym Ośrodku Wsparcia Rolnictwa (Dz.U. poz. 624, z późno zm.), mienie Agencji Nieruchomości Rolnych z dniem 1 września 2017 r. stało się mieniem Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa. Tym samym to KOWR w Warszawie jest obecnie stroną postępowania. Natomiast po P. K., zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego z dnia 16 czerwca 2017 r. (I Ns 166/17) spadek nabyli: H. K., J. K., M. K., P. K. (s. H. i P.), T. K. i J. R., czyli osoby te uzyskały prawa stron w niniejszym postępowaniu. Starosta wskazał J. B. (s. A. i J.) jako stronę postępowania na podstawie wpisu w bazie danych EGiB, który stanowi, że jest on dożywotnim użytkownikiem budynków w udziale 1/3. Podobnie odnośnie do P. K., wpisy w bazie danych EGiB stanowią, że jest właścicielem budynków (½ domu, ½ chlewa, ½ szopy, 12 stodoły). Dokumenty uzasadniające ww. wpisy do bazy danych EGiB pochodzą z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Skargę na ww. postanowienie wywiódł Z. T., wnosząc o jego uchylenie z tego powodu, że: - czynność ustalenia praw do spadku po P. K. w tym postępowaniu administracyjnym jest zbyteczna, - powinnością usunięcia przyczyn zawieszenia postępowania nie powinny być obarczone strony. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że przedmiotem toczącego się postępowania, od dnia 6 lutego 2017 r. przed organami administracji państwowej, jest żądanie Z. T. sprostowania przez Starostę błędnego wpisu w operacie ewidencji budynków. Wspomniany wpis dotyczy wzniesionej przez skarżącego w 1999 r. przybudówki na cudzym gruncie. Skarżący żąda uznania tej przybudówki za samodzielną nieruchomość budowlaną, jako odrębny od gruntu przedmiot własności, stanowiącą jego wyłączną własność, na zasadach postanowień art. 231 Kc, w związku z art. 46 Kc. W ocenie skarżącego do rozstrzygnięcia żądania zawartego we wniosku z 6 lutego 2017 r. konieczne jest ustalenie tego czyją własność stanowi przybudówka, jako nieruchomość budynkowa oraz czyją własność stanowi grunt, na którym została wzniesiona. Skarżący podniósł, że Starosta stwierdził w decyzji z dnia "[...]", iż inwestorem, a tym samym właścicielem przybudówki jest skarżący i udzielił pozwolenia na użytkowanie. Ponadto wiadomym jest w oparciu o dane KW i ewidencji gruntów, że właścicielami nieruchomości gruntowej są: Skarb Państwa 2/3 części, oraz H. K. i spadkobiercy jej męża – P. K., 1/3 części. Dlatego twierdzenie WINGiK, o konieczności przeprowadzenia postępowania o ustalenie praw do spadku po P. K., jest nietrafne. Spadkobiercy w drodze dziedziczenia nabywają tylko te prawa i obowiązki, które posiadał spadkodawca. P. K. nie jest współwłaścicielem nieruchomości gruntowej, działki Nr "[...]". Na tej nieruchomości ma jedynie ustanowioną służebność gruntową, dla nieruchomości władnącej, jakimi są nieruchomości budynkowe, położone na tej działce, a stanowiące odrębny od gruntu przedmiot własności P. K.. Nieruchomości gruntowe i służebność gruntowa, o której wyżej mowa, są od 40 lat we władaniu samoistnego posiadacza, Z. T.. Dlatego spadkobiercy P. K. nie mogą być stronami bowiem te postępowanie nie dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). Ponadto potwierdzenie nabycia prawa własności nieruchomości budynkowych P. K., przez samoistnego posiadacza należy do kompetencji Sądu. Przed Sądem Rejonowym toczy się takie postępowanie (sygn. akt I Ns 506/15), a uczestnikami postępowania są spadkobierczynie P. K.. W odpowiedzi na skargę organ ustosunkował się do zarzutów skargi, nie podzielając ich. Organ podkreślił, że podstawą zawieszenia postępowania odwoławczego są przepisy nakazujące tę czynność w przypadku śmierci strony i braku prawomocnego nabycia spadku po niej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw prawnych. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd orzeka na podstawie akt sprawy, zatem bazuje na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu administracyjnym. Rolą sądu administracyjnego jest jedynie kontrola legalności działania organów administracji publicznej według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydania zaskarżonego aktu (art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych). Oznacza to, że sąd zobligowany jest badać z urzędu całokształt danej sprawy na dzień orzekania przez organ administracji publicznej. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego i Kartograficznego z dnia "[...]" o zawieszeniu postępowania odwoławczego w sprawie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków (EGiB). Organ odwoławczy stwierdził, że współwłaściciel budynku (do którego to budynku skarżący wykonał przybudówkę) położonego na działce nr "[...]", P. K., nie żyje. W ocenie organu wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe z powodu braku prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Dlatego też według organu stosownie do art. 97 § 1 pkt 1 Kpa należało zawiesić postępowanie odwoławcze. Przede wszystkim należy odnieść się do podniesionego w skardze twierdzenia wskazującego, że dla ustalenia kręgu stron postępowania konieczne jest jedynie ustalenie tego czyją własność stanowi przybudówka, jako nieruchomość budynkowa oraz czyją własność stanowi grunt, na którym została wzniesiona. W ocenie Sądu nie można zgodzić się z przedstawioną argumentacją strony skarżącej. Dobudowana przez skarżącego "przybudówka" pełniąca w rzeczywistości funkcje toalety i łazienki jest bowiem ściśle związana z budynkiem głównym i to zarówno pod względem technicznym jak i funkcjonalnym. Nie funkcjonuje ona zatem samoistnie. Tym samym zasadne jest uwzględnianie także współwłaścicieli (lub ich spadkobierców) budynku głównego jako stron przedmiotowego postępowania, w tym spadkobierców P. K. Zasadnie zatem organ przyjął, że stronami postępowania oprócz właścicieli działki nr "[...]", winni być spadkobiercy współwłaściciela budynku stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności. Dalej wskazać należy, że na wstępnym etapie postępowania obowiązkiem organu administracji publicznej jest co do zasady określenie podmiotów postępowania administracyjnego. Przez określenie zakresu podmiotowego postępowania administracyjnego należy rozumieć ustalenie wszystkich podmiotów postępowania mających w tym postępowaniu interes prawny, a więc stron tego postępowania, a następnie zawiadomienia ich o wszczęciu postępowania, stosownie do treści art. 61 § 4 k.p.a. oraz zapewnieniu, zgodnie z art. 10 k.p.a czynnego udziału w tym postępowaniu. W przypadku ustalenia w toku postępowania śmierci strony, organ powinien rozważyć, czy uprawnienia lub obowiązki, których postępowanie dotyczy, mają charakter osobisty, czy też zbywalny bądź dziedziczny. Zgodnie z art. 30 § 4 k.p.a. w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni. Na zasadzie tego przepisu organ zobowiązany jest do wezwania w toczącym się postępowaniu następców prawnych zmarłej strony, a w przypadku trudności w ich ustaleniu lub wezwaniu do postępowania należy zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105). W wyroku z dnia 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 901/16 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli wezwanie spadkobierców jest możliwe, nie ma podstaw do zawieszenia postępowania. Wezwanie spadkobierców jest zaś możliwe przede wszystkim wtedy, gdy spadkobiercy są znani oraz znane są ich adresy. Powołany przepis, ani żaden inny nie wymaga, aby uznać, że dopiero stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest warunkiem, od którego zależy możliwość wezwania spadkobierców zmarłej strony. Krąg spadkobierców ustawowych jest określony przez ustawę (art. 931-940 k.c.). Dziedziczenie następuje z chwilą śmierci spadkodawcy (art. 922 § 1 k.c.). Dlatego też wykazanie, że strona postępowania zmarła oraz wskazanie jej spadkobierców w taki sposób, że jest możliwe zawiadomienie ich o toczącym się postępowaniu, jest wystarczające do uznania, że spadkobiercy zmarłej strony zostali wskazani. Jedynie, gdyby organ administracji miał wiarygodne informacje o sporze o dziedziczenie, w szczególności wobec powołania się przez osobę spoza kręgu spadkobierców ustawowych na dziedziczenie testamentowe, to mógłby domagać się w celu wykazania spadkobierców – przedłożenia stwierdzenia nabycia spadku czy aktu poświadczenia dziedziczenia (tak też: NSA w wyroku z dnia 9 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 916/14). Tym samym wykazanie następstwa prawnego na podstawie orzeczenia sądu o stwierdzeniu nabycia spadku lub na podstawie poświadczenia dziedziczenia nie jest warunkiem prowadzenia postępowania administracyjnego. Śmierć strony postępowania i konieczność wezwania następców prawnych jest odrębną przesłanką zawieszenia postępowania z urzędu (art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a.) od przesłanki zawieszenia postępowania z urzędu z powodu konieczności uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd (art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.). Orzeczenie sądu o stwierdzeniu nabycia spadku nie jest orzeczeniem rozstrzygającym zagadnienie wstępne. Jeśli nie ujawniły się okoliczności wskazujące na spór co do tego, kto jest następcą prawnym, to organ administracji może samodzielnie dokonać ustaleń w tym zakresie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 411/16, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W przedmiotowej sprawie zaś nie budzi wątpliwości, że spadkobiercami nieżyjącego P. K., będącego współwłaścicielem budynku posadowionego na działce nr "[...]", obr. A, gm. A, są jego trzy córki. Ponadto znane są imiona i nazwiska oraz adresy spadkobierców P. K.. Wynika to chociażby ze złożonego przez Z. T. wniosku z dnia 4 września 2015 r. o stwierdzenie zasiedzenia nieruchomości posadowionych na działce nr "[...]" we wsi A, gmina A (akta adm. k. – 174). Organ mógł zweryfikować te dane. Brak jest również jakichkolwiek informacji o ujawnieniu się innych nieznanych spadkobierców. Zawieszenie zaś postępowania mogłoby zostać uznane za zasadne w przypadku gdy w kwestii ustalenia spadkobierców pojawiłyby się problemy lub jakiś spór, który wymagałby rozstrzygnięcia, np. gdyby ujawniła się osoba spoza kręgu spadkobierców ustawowych, powołująca się na dziedziczenie testamentowe. W niniejszej sprawie takiej sytuacji organ nie wykazał. Tym samym brak było podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego w przedmiotowej sprawie na podstawie art. 97 § 1 pkt 1 k.p.a. z powodu konieczności ustalenia spadkobierców P. K., skoro ci spadkobiercy są znani, i nie to czy się w tym zakresie żaden spór. Takiej przesłanki zawieszenia postępowania nie stanowi natomiast sam fakt braku prawomocnego postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku po P. K. lub notarialnego aktu poświadczenia dziedziczenia. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ zastosuje się do oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., Sąd w pkt 1 sentencji wyroku uchylił zaskarżone postanowienie. O kosztach orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku stosownie do art. 200 p.p.s.a.