II SA/Ol 226/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant sekretarz sądowy Aneta Krygielska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 października 2025 r. sprawy ze skargi A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z [...] r. Burmistrz N. (dalej jako: "organ pierwszej instancji", "Burmistrz") ustalił na rzecz H. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "inwestor", "Spółka") warunki zabudowy części działek o nr ew. [...] w obrębie [...], gm. N., dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej "[...]" o mocy do 13 MW wraz z infrastrukturą towarzyszącą i w punktach 1-9 rozstrzygnięcia szczegółowo wskazał: rodzaj inwestycji; funkcje zabudowy i zagospodarowania terenu; warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym uwarunkowania przestrzenne i nieprzekraczalną linię zabudowy; warunki wynikające z przepisów szczególnych; warunki wynikające z ochrony środowiska i dziedzictwa kulturowego; warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej; warunki obsługi komunikacyjnej; wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich oraz niezbędne dokumenty i uzgodnienia. W uzasadnieniu decyzji Burmistrz opisał stan faktyczny sprawy i powołał przepisy prawa, mające zastosowanie w sprawie. Wskazał, że na podstawie rejestru decyzji o warunkach zabudowy, prowadzonego przez organ na podstawie art. 67 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1130 z późn. zm., dalej jako: "u.p.z.p.") ustalił, że dla części terenu działki nr ew. [...] [...] września 2020 r. została wydana decyzja o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy do 1000 KW, w oparciu o którą [...] 2021 r. Starosta N. udzielił pozwolenia na budowę. Planowana inwestycja nie pokrywa się obszarowo z terenem, na którym zaplanowano lokalizację elektrowni objętej przedmiotowym pozwoleniem na budowę, a na terenie nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, należało więc w sprawie ustalić warunki zabudowy. Organ wyjaśnił, że ustawodawca przepisem art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o odnawialnych źródłach energii oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1524) zmienił brzmienie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. nie stosuje się do m.in. do instalacji odnawialnych źródeł energii. Oznacza to, że przy ustalaniu warunków zabudowy dla tych instalacji nie wymaga się spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa oraz warunku dostępu do drogi publicznej. Powołując orzecznictwo sądowoadministarcyjne Burmistrz podał, że wobec tego nie została w sprawie przeprowadzona analiza urbanistyczna w zakresie art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. i nie wyznaczono obszaru analizowanego. Natomiast w wyniku przeprowadzonej analizy urbanistycznej w pozostałym zakresie organ stwierdził, że spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. W dalszej części uzasadnienia organ odniósł się do wnoszonych w toku postępowania uwag, dotyczących m.in. zaskarżenia decyzji środowiskowej do sądu administracyjnego, sprzeciwu mieszkańców gminy wobec farm fotowoltaicznych, odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni słonecznej "[...](1)" i odmowy mediacji w sprawie. Odwołanie od ww. decyzji wniósł A. N. (dalej jako: "skarżący", "strona") – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi pierwszej instancji: 1. naruszenie art. 61 pkt 1 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która jest niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów odrębnych, w tym art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 z późn. zm., dalej jako: "u.i.o.ś."), w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z decyzją nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia; 3. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów odrębnych, tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. z [...] 2013 r.; 4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem przepisów odrębnych, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i umożliwienie realizacji przedsięwzięcia na gruntach ornych, wbrew obowiązującym przepisom prawa chroniącym te grunty; 5. naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., poprzez zaniechanie przeciwdziałania powstawaniu konfliktów przestrzennych; 6. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z pominięciem wymagań ochrony środowiska, które zostały określone w decyzji środowiskowej; 7. naruszenie art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572 z późn. zm., dalej jako: "k.p.a."), poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez nieuwzględnienie warunków określonych w decyzji środowiskowej, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 8. naruszenie art. 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego, w szczególności pominięcie ustaleń decyzji środowiskowej, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 9. naruszenie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenia praw jednostki, w tym prawa własności, poprzez wydanie decyzji, która uniemożliwia skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości; 10. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie w wydanej decyzji stanowiska strony z 10 czerwca 2024 r. i 1 października 2024 r., a w konsekwencji naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności, mających znaczenie dla sprawy; 11. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli przy wydawaniu zaskarżonej decyzji; 12. naruszenie art. 13 § 2 k.p.a., poprzez brak udzielenia stronom wyjaśnień o możliwościach i korzyściach polubownego załatwienia sprawy; 13. naruszenia art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 6 i 7 k.p.a., poprzez brak zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie dotyczącej decyzji środowiskowej nr [...] z [...] 2023 r., w sytuacji, gdy wynik sprawy zależał od rozstrzygnięcia innego toczącego się równolegle postępowania, a brak zawieszenia miał istotny wpływ na treść wydanej decyzji o warunkach zabudowy. W wyniku rozpatrzenia odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy"), decyzją z [...] r., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło stan faktyczny i prawny sprawy. Wyjaśniło, że inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p. Zaskarżona decyzja Burmistrza zawiera wszystkie wymagane prawem elementy, w tym linie rozgraniczające teren inwestycji, przedstawione na mapie w odpowiedniej skali. Odnosząc się do zarzutów dotyczących decyzji środowiskowej, Kolegium stwierdziło, że musi ona być ostateczna, natomiast nie musi być prawomocna. Dla inwestycji został sporządzony raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, a w decyzji środowiskowej szczegółowo określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich. Projekt decyzji uzyskał też uzgodnienia z odpowiednimi organami współdziałającymi, które potwierdziły zgodność z przepisami odrębnymi. Wobec tego, nie było podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, w związku z czym spełnienie przesłanek z art. 61ust. 1 u.p.z.p. obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej. Ostatecznie Kolegium wyjaśniło skarżącemu, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie jest tak szczegółowa jak na etapie pozwolenia na budowę, czy decyzji środowiskowej. Zarzuty dotyczące hałasu, ochrony zdrowia czy spadku wartości nieruchomości nie mogą być uwzględnione w tym postępowaniu. Pismem z 10 marca 2025 r. skarżący – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – wniósł skargę na ww. decyzję Kolegium, zarzucając jej: 1. naruszenie art. 61 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy inwestycje takie jak planowane przedsięwzięcie muszą być oceniane przez pryzmat spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; 2. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji z naruszeniem przepisów odrębnych, w tym art. 72 ust. 1 "u.i.o.ś.", w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy jest niezgodna z decyzją nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia; 3. naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, z pominięciem wymagań ochrony środowiska, które zostały określone w decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia; 4. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy odrębne, tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. z [...] 2013 r.; 5. naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej odrębnych, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i umożliwienie realizacji przedsięwzięcia na gruntach ornych, wbrew obowiązującym przepisom prawa chroniącym te grunty; 6. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej poprzez nieuwzględnienie warunków określonych w decyzji nr [...] o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy; 7. naruszenie art. 77 i 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującej analizy materiału dowodowego, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy; 8. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji, przy której wydawaniu pominięto stanowisko strony zawarte w pismach z 10 czerwca 2024 r. i 1 października 2024 r., a w konsekwencji wydanej z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego i nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy; 9. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. i art. 8 k.p.a., poprzez brak należytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji; 10. naruszenie art. 6 ust. 1 k.p.a. w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, która godzi w uzasadnione prawa właściciela nieruchomości sąsiadującej z planowanym przedsięwzięciem (skarżącego). W związku z tym, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący w istocie powielił argumentację przedstawioną w odwołaniu. Podniósł, że przedsięwzięcie powinno być oceniane przez pryzmat spełnienia warunków z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w szczególności z uwzględnieniem skumulowanego wpływu dwóch inwestycji planowanych na działkach sąsiadujących z jego nieruchomością. Przedsięwzięcie koliduje w oczywisty sposób ze sposobem zagospodarowania sąsiednich działek i nie sposób pogodzić je z funkcją już istniejącą na obszarze. Natomiast gdy planowane przedsięwzięcie oraz otaczające teren inwestycji nieruchomości rolne będą się ograniczać, względnie ich współwystępowanie będzie znacznie utrudnione, to brak jest spełnienia wymogu dobrego sąsiedztwa. Zarzucił, że planowana inwestycja nie tylko ograniczy, co uniemożliwi skarżącemu korzystanie z jego nieruchomości, ponieważ planowana inwestycja w połączeniu z inwestycją, w której została wydana decyzja nr 108/2024 prowadzą do otoczenia jego działki z trzech stron rzędami paneli fotowoltaicznych. Zarzucił, że część działki nr [...], na której ma być zlokalizowana tzw. "mała Farma" nie była objęta raportem oddziaływania na środowisko. Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach nr [...](1) oraz jej zmiana nr (2) i brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko odnosiły się do farmy o do 1000 KW, jako samodzielnego obiektu, a nie kompleksu farm na działce nr [...], do czego Kolegium w ogóle się nie odniosło. Wskazując na zarzut niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi skarżący wskazał, iż organy powinny kierować się postanowieniami Studium, zgodnie z którym planowana lokalizacja przedsięwzięcia znajduje się w strefie krajobrazowej, w otoczeniu dokładnie opisanym w Studium jako "unikalne walory okolicy". Zmiany wprowadzone uchwałą z [...] 2022 r. objęły wyznaczenie obszarów pod odnawialne źródła energii w miejscowości Ł., G., K.; dla obszaru, na którym znajduje się planowana inwestycja nie wprowadzono zmian. Ponadto wprowadzenie zabudowy przemysłowej do krajobrazu rolniczego oznacza całkowite wyłączenie ww. terenu z użytkowania rolniczego, co stoi w sprzeczności z zasadą ograniczenia przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne, wyrażoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 82, dalej jako: "u.o.g.r.l."). Teren planowanego przedsięwzięcia opisany we wniosku został jako sucha łąka kośna na gruntach ornych. W raporcie oddziaływania na środowisko są natomiast niespójności w ustaleniach faktycznych – wskazanie, że grunt nie będzie podlegał cyklicznej orce, a na kolejnej stronie zaznaczono, że inwestycja zostanie zrealizowana wyłącznie na terenach stanowiących ugór. Ostatecznie skarżący dodał, że decyzja jest niezgodna z wydana decyzją środowiskową, bowiem decyzja środowiskowa nie zakładała i nie daje możliwości wycinki drzew na terenie przeznaczonym pod inwestycję. Natomiast zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy, przedsięwzięcie ma powstać na obszarze zadrzewionym, co w oczywisty sposób wiąże się z koniecznością wycinki drzew. Zarzucił, że Kolegium nie odniosło się do wszystkich jego zarzutów, jak też pominęło kwestię naruszenia przez decyzję organu pierwszej instancji jego prawa własności. W tym przypadku, rozważając planowaną inwestycję tj. planowane przedsięwzięcie i "Małą Farmę" należy dojść do wniosku, że planowana inwestycji w postaci dwóch farm fotowoltaicznych w praktycznie uniemożliwi korzystanie z jego działki, co jest nadmiernym ograniczeniem jego prawa własności. W odpowiedzi na skargę, Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 8 maja 2025 r., sygn. akt II SA/Ol 226/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 26 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OZ 1174/25, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżącego na ww. postanowienie tutejszego Sądu. Pismem z 15 października 2025 r. skarżący osobiście złożył wniosek o skierowanie sprawy do mediacji. Podczas rozprawy 21 października 2025 r., Sąd postanowił oddalić wniosek o przeprowadzenie mediacji, z uwagi na to, że został on złożony po terminie określonym w art. 115 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 z późn. zm., dalej jako: "p.p.s.a.". Skarżący podtrzymał skargę i zarzuty w niej zawarte, ponadto przedłożył pismo z 20 października 2025 r. wraz z pismem z 25 września 2025 r. w sprawie wydania decyzji dotyczącej budowy farmy fotowoltaicznej wraz z fakturą VAT i zdjęciem terenu. Uczestnik postępowania K. B. wniósł o oddalenie skargi, wskazując że jest właścicielem tego terenu; na terenie inwestycji były same samosiejki i ich usunięcie stanowiło de facto odchwaszczanie i pielęgnację, na którą nie potrzebował zgody. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Stosownie zaś do art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd orzeka na podstawie akt sprawy. Kontrolując zaskarżoną decyzję według powyższego kryterium legalności Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ decyzja Kolegium oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji odpowiadają prawu. Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy u.p.z.p. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Stosownie zaś do art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. wynika natomiast, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje na wniosek inwestora wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 oraz uzyskania uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Okolicznością bezsporną jest, że przedmiotowa inwestycja planowana jest do zrealizowania w terenie nieobjętym ustaleniami planu miejscowego, zatem wymagane było ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – zgodnie z art. 52 ust. 1 w zw. art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – wszczyna się na wniosek inwestora. Przepis art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określa wymogi formalne wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Postępowanie w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek Spółki z 8 stycznia 2024 r., uzupełniony przy piśmie z 26 lutego 2024 r. Zgodnie zaś z art. 61 ust.1 u.p.z.p., wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Wnioskowana budowa farmy fotowoltaicznej, zgodnie z art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2024 r. poz. 1361, dalej jako: "u.o.z.e."), należy do instalacji odnawialnego źródła energii. W myśl natomiast art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., do instalacji odnawialnego źródła energii nie stosuje się przepisów ust. 1 pkt 1-2. Tym samym, w przedmiotowej sprawie, z woli ustawodawcy, nie przeprowadza się analizy w zakresie kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym: gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Niezasadny jest więc zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., że charakter zamierzonego przedsięwzięcia nie ma funkcji tożsamej z otaczającą go zabudową i jej nie uzupełnia, bo ustalenie tej funkcji było w tym wypadku zbędne. Przy czym organy orzekające w sprawie nie działały w tym zakresie dowolnie lecz były do tego uprawnione z mocy powołanego art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Ustawodawca przewidział bowiem odstępstwo od obowiązku badania tzw. dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegających na budowie instalacji odnawialnego źródła energii. Podkreślić przy tym należy, że orzecznictwo jest w tym przedmiocie jednolite i lokalizacja takiej inwestycji, niezależnie od jej mocy, nie wymaga w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy oceny przesłanki zasady kontynuacji oraz dostępu do drogi publicznej (por. wyrok NSA z 12 października 2022 r., sygn. akt II OSK 1482/21 wraz z glosą I. Zachariasz, "Samorząd Terytorialny" 2023, nr 3, s. 89-94; wyrok NSA z 17 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 2706/22, LEX nr 3488407; wyrok NSA z 13 czerwca 2023 r., sygn. akt II OSK 1407/22, LEX nr 3588973, wyrok NSA z 9 lipca 2024 r., sygn. akt II OSK 1275/23, LEX nr 3826472 czy wyrok NSA z 30 października 2024 r., sygn. akt II OSK 2263/23, LEX nr 3833380). Organy, na mocy ww. art. 61 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., były zwolnione również z obowiązku ustalania przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. czyli posiadania przez działkę inwestycyjną dostępu do drogi publicznej. Za niezasadny należało również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów odrębnych, tj. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy N. Wymóg zgodności decyzji o ustaleniu warunków zabudowy z przepisami odrębnymi dotyczy zgodności z przepisami prawa powszechnie obowiązującymi. Natomiast ustalenia zawarte w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie są źródłem powszechnie obowiązującego prawa, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. Jest to akt określany jako akt polityki planowania przestrzennego, akt kierownictwa wewnętrznego niebędący aktem prawa miejscowego. Akt taki nie dokonuje konkretnego przeznaczenia terenów na oznaczone cele i nie może, z uwagi na jego wewnętrzy charakter, wiązać organu wydającego decyzję administracyjną, która wydawana jest na podstawie przepisów powszechnie obowiązujących. Wykładnia taka poparta jest stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wprost stwierdził, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy nie jest aktem ustanawiającym przepisy gminne. Studium nie ma więc mocy aktu powszechnie obowiązującego. Określa - jako akt planistyczny - jedynie politykę przestrzenną gminy i wiąże wewnętrzne organy gminy w ich planach przy sporządzaniu projektów planów miejscowych. Tym samym nienormatywność studium powoduje, że jego postanowienia nie mogą w zasadzie wpływać bezpośrednio na sytuację prawną obywateli i ich organizacji, a więc podmiotów spoza systemu podmiotów administracji publicznej. Adresatami norm zawartych w studium są bowiem organy planistyczne (wyrok NSA z 5 sierpnia 2025 r., sygn. akt II OSK 104/25, LEX nr 3908140). Ponadto skarżący zarzuca naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., również poprzez to, że zaskarżona decyzja jest niezgodna z decyzją nr [...] z [...] 2023 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, przez co narusza art. 71 u.i.o.ś. W ocenie tutejszego Sądu również ten zarzut nie zasługuje na uwzględnienie. Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed ustaleniem warunków zabudowy jest wymogiem o charakterze materialnym (zob. wyrok NSA z 5 czerwca 2025 r., sygn. akt II OSK 111/25, LEX nr 3930051). Stosownie bowiem do art. 52 ust. 2a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., do wniosku o ustalenie warunków zabudowy dołącza się decyzje, których obowiązek dołączenia wynika z odrębnych przepisów, w szczególności decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, zgodnie z art. 72 ust. 3 u.i.o.ś. Z mocy art. 86 pkt 2 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust. 1, w tym decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że badanie zgodności decyzji o warunkach zabudowy z wymogami decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest podstawowym obowiązkiem organów administracji, wydających decyzję w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Obowiązek ten obejmuje ustalenie czy istnieje zgodność pomiędzy parametrami i lokalizacją inwestycji, wskazywaną w postępowaniu zakończonym decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach, a lokalizacją i parametrami przyjętymi w postępowaniu w sprawie warunków zabudowy. W kontrolowanej sprawie organy z obowiązku tego się wywiązały. Kolegium wskazało, że w decyzji środowiskowej szczegółowo określono warunki wykorzystania terenu w fazie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem konieczności ochrony cennych wartości przyrodniczych, zasobów naturalnych oraz ograniczenia uciążliwości dla terenów sąsiednich, a projekt decyzji uzyskał uzgodnienia z odpowiednimi organami współdziałającymi, które potwierdziły zgodność z przepisami odrębnymi. Okoliczności te znajdują potwierdzenie również w aktach sprawy. Z akt sprawy nie wynika bowiem, aby zachodziła rozbieżność w zakresie lokalizacji czy parametrów określonych w decyzji środowiskowej oraz w zaskarżonej decyzji. Nie było więc obowiązkiem organów orzekających w sprawie ustalenia warunków zabudowy badanie zgodności zamierzonej inwestycji, jako części kompleksu dwóch farm, skoro były związane decyzją środowiskową, w której lokalizacja i parametry inwestycji zostały określone tożsamo, jak w decyzji będącej przedmiotem niniejszego postępowania. Skarżącemu pozostaje wyjaśnić, że fakt, iż decyzja środowiskowa nie uwzględniała ewentualnej kumulacji oddziaływania inwestycji na obszary sąsiednie nie mógł być przedmiotem oceny Kolegium w niniejszym postępowaniu. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie dokonuje się bowiem oceny prawidłowości innych decyzji, których uzyskanie było konieczne; w postępowaniu tym bada się jedynie zgodność z decyzją środowiskową, co organy w sprawie uczyniły. Nie można też skutecznie upatrywać naruszenia przepisów odrębnych w tym, że teren, dla którego zostały ustalone warunki zabudowy stanowi obszar zadrzewiony, co wiąże się z koniecznością wycinki drzew na obszarze inwestycyjnym. W skardze sam skarżący wskazuje, że decyzja środowiskowa nie zakładała i nie daje możliwości wycinki drzew na terenie przeznaczonym pod inwestycję. Skoro więc decyzja środowiskowa nie zawierała rozstrzygnięć dotyczących wycinki drzew, to Kolegium nie miało obowiązku do tej okoliczności się odnosić. Podkreślić należy również, że kwestia ewentualnej wycinki drzew należeć będzie do odrębnego postępowania administracyjnego. Tutejszy Sąd nie podziela także zarzutu skargi, dotyczącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez utrzymanie w mocy decyzji naruszającej przepisy odrębne, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 6 u.o.g.r.l. i umożliwienie realizacji przedsięwzięcia na gruntach ornych, wbrew obowiązującym przepisom prawa chroniącym te grunty. W obowiązującym stanie prawnym nie ma generalnego zakazu zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na nierolne i nieleśne. Norma zawarta w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. wyraża zasadę ograniczania przeznaczania gruntów rolnych na cele nierolnicze lub nieleśne. Wynika z niej, że zasadą jest kontynuacja rolniczego lub leśnego przeznaczenia gruntów, a przeznaczenie gruntów rolnych lub leśnych na inne cele, stanowi odstępstwo od tej zasady. Wyjątek taki jest unormowany w art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., który stanowi, że na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji gruntów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Jak wynika z akt sprawy, planowana inwestycja zlokalizowana jest na gruntach obejmujących użytki RV-RVI. Ze względu na to oraz brak gruntów leśnych w obrębie terenu inwestycji, realizacja planowanej inwestycji nie wymagała uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi. Oznacza to, że szczególnej ochronie podlegają tylko grunty rolne o najwyższej przydatności produkcyjnej. Od 1 września 2009 r. nie wymaga natomiast zgody przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne użytku rolnego klas IV, V i VI (zob. D. Danecka, W. Radecki [w:] D. Danecka, W. Radecki, Ochrona gruntów rolnych i leśnych. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2024). W celu zapewnienia ochrony gruntów rolnych i leśnych ustawodawca przewidział wymóg uzgodnienia decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy z organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne (art. 53 ust. 4 pkt 6 u.p.z.p.). Uzgodnienie to ma na celu kontrolę, czy wniosek nie dotyczy inwestycji niedającej się pogodzić z rolnym lub leśnym przeznaczeniem gruntu. Organy w rozpoznawanej sprawie uzyskały wymagane uzgodnienie Marszałka Województwa Warmińsko-Mazurskiego w tym przedmiocie. Tym samym, spełniona została przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Konkludując, stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły, że planowana inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p.), a zarzuty skargi w tym zakresie chybione. Skoro więc organy orzekające stwierdziły spełnienie wszystkich wymaganych warunków wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 3-6 u.p.z.p., to nie miały podstaw wydać decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie. Decyzja o warunkach zabudowy nie zależy bowiem od uznania organu, tylko jest decyzją związaną (por. np. wyrok NSA z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 101/13, publ. W Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Natomiast w odniesieniu do podnoszonego zarzutu, że organy nie wzięły pod uwagę, iż realizacja przedmiotowej inwestycji godzi w uzasadnione prawa skarżącego – właściciela sąsiedniej nieruchomości, to wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy jest pierwszym etapem inwestycji. Ma ona odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie dopuszczalna jest zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z przepisami szczególnymi. "W decyzji tej określa się podstawowe parametry dotyczące zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę unormowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Podkreślenia bowiem wymaga, że realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Dopiero w postępowaniu następującym po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy - dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji (w tym usytuowanie budynku na działce) i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy rozstrzyga tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na danym terenie w świetle zachowania ładu przestrzennego" (wyrok NSA z 15 lipca 2025 r., sygn. akt II OSK 3020/24, LEX nr 3896406). Podkreślić w tym miejscu należy, że w sentencji decyzji organu pierwszej instancji w punkcie 8.4. i 8.5. zawarto wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, tj., a organ wskazał, że: projektowana inwestycja nie powinna pogarszać warunków użytkowania sąsiednich nieruchomości, a jej użytkowanie nie może powodować uciążliwości w zakresie emisji hałasu, uciążliwości zapachowej, emisji spalin, bezpieczeństwa komunikacyjnego itp. dla sąsiednich terenów, a uciążliwość powinna zamknąć się w granicy działki, na której będzie realizowana inwestycja (pkt. 8.4.) oraz inwestor przy wykonywaniu swojego prawa własności powinien powstrzymać się od działań, które zgodnie z art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2023 r. poz. 1610 z późn. zm.) zakłócałyby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Konkretyzacja tych ogólnych wymagań wskazanych w decyzji o warunkach zabudowy nastąpi jednak dopiero na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego. Organy wydające decyzję o warunkach zabudowy nie mogą bowiem wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej. Z tego powodu, ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok NSA z 29 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 1308/22, LEX nr 3859074). Ostatecznie wskazać należy, że w ocenie tutejszego Sądu organy obu instancji przeprowadziły rzetelnie i wyczerpująco postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie, dokonały wszechstronnej analizy zgromadzonego materiału dowodowego i w sposób prawidłowy uzasadniły swoje decyzje, wyjaśniając przesłanki przyjętego rozstrzygnięcia. Kolegium co prawda nie odniosło się wprost do zarzutów odwołania, jednak zaznaczyć trzeba, że zwrot "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" użyty w przepisie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. ma charakter skrótu wyrażającego zasadę, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest identyczne z rozstrzygnięciem decyzji organu pierwszej instancji. W literaturze i judykaturze podkreśla się, że ten skrót myślowy oznacza, iż organ drugiej instancji, w wyniku swojego postępowania w sprawie, doszedł do takiej samej konkluzji jak organ pierwszej instancji. Decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję może zostać wydana tylko w sytuacji, gdy w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – rozstrzygnięcie organu odwoławczego pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji oraz gdy dokonana przez organ odwoławczy ocena sprawy jest taka sama, jak ocena zawarta w decyzji pierwszoinstancyjnej (por. A. Golęba [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, LEX/el. oraz K. Kaszubowski, Decyzja reformatoryjna organu odwoławczego w ogólnym postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2019, LEX/el.). Co więcej, organ odwoławczy jest obowiązany ocenić prawidłowość zaskarżonej decyzji nie tylko w granicach zarzutów przedstawionych w odwołaniu, lecz także pod kątem przepisów prawa materialnego i procesowego, które mają zastosowanie w sprawie (A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2025), wobec czego – w ocenie tutejszego Sądu – nie jest konieczne szczegółowe odnoszenie się do zarzutów odwołania w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego. W ocenie tutejszego Sądu wszystkie zarzuty naruszenia przez organ przepisów prawa procesowego w istocie związane są z kwestiami merytorycznymi decyzji, wobec czego należało je uznać za bezzasadne. Końcowo odnosząc się zaś do wniosku skarżącego o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego tutejszy Sąd wskazuje, że zgodnie z art. 115 § 1 p.p.s.a. na wniosek skarżącego lub organu, złożony przed wyznaczeniem rozprawy, może być przeprowadzone postępowanie mediacyjne, którego celem jest wyjaśnienie i rozważenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy oraz przyjęcie przez strony ustaleń co do sposobu jej załatwienia w granicach obowiązującego prawa. Z przepisu tego wynika, że wniosek o mediację winien być złożony przed wyznaczeniem rozprawy, co w niniejszej sprawie miało miejsce 12 września 2025 r. (k. 172 akt sądowych). Zawiadomienie o terminie rozprawy doręczono skarżącemu 23 września 2025 r., natomiast wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego złożył on 15 października 2025 r. Tym samym, wniosek taki należało uznać za spóźniony. Z tego względu Sąd na rozprawie 21 października 2025 r. oddalił wniosek o przeprowadzenie postępowania mediacyjnego. Reasumując, w ocenie tutejszego Sądu, organy w uzasadnieniu decyzji przedstawiły stan faktyczny sprawy, przywołały obowiązujące przepisy prawa materialnego i dokonały prawidłowej subsumpcji, przedstawiając motywy wydanego rozstrzygnięcia, zgodnie z przepisami procedury administracyjnej. W sprawie zebrano właściwie materiał dowodowy i dokonano jego właściwej oceny. Organy prawidłowo zweryfikowały także spełnienie przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił.