II SA/Ol 227/13

Dnia 7 maja 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 maja 2013 roku wniosku Spółki A o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie utworzenia spółki A postanawia oddalić wniosek. Pismem z dnia 10 kwietnia 2013r. spółka A, z powołaniem się na art. 33 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012r. poz. 270, ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), wniosła o dopuszczenie jej do udziału w charakterze uczestnika postępowania w sprawie ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia 3 września 2012r. w przedmiocie utworzenia tejże spółki. Wnioskodawca argumentował, że wynik postępowania sądowego dotyczy interesu prawnego spółki, jako osoby prawnej utworzonej na mocy zaskarżonej uchwały. Podkreślono, że dalsze istnienie spółki zależy od funkcjonowania w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały. Pełnomocnik Spółki przyznał, że co do zasady stronami postępowań nadzorczych, uregulowanych w ustawach samorządowych, są organy nadzoru i organy jednostek samorządu terytorialnego podległe temu nadzorowi. W ocenie pełnomocnika nie dotyczy to jednak sytuacji, gdy zaskarżony akt dotyczy sfery uprawnień danego podmiotu. Na potwierdzenie tej tezy wnioskodawca powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2010r, sygn. akt I OSK 1266/09 (Lex nr 58014), w którym uznano, że dyrektor, który został wyłoniony w ramach konkursu następnie unieważnionego zarządzeniem, jest uczestnikiem postępowania w sprawie ze skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, na prawach strony. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Złożony wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z generalną zasadą, wyrażoną w art. 32 p.p.s.a., w postępowaniu w sprawie sądowoadministracyjnej stronami są skarżący oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. W myśl przepisu art. 33 § 1 p.p.s.a, osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem postępowania na prawach strony. Stosownie zaś do art. 33 § 2 p.p.s.a. udział w charakterze uczestnika może zgłosić również osoba, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, jeżeli wynik tego postępowania dotyczy jej interesu prawnego, a także organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Na postanowienie o odmowie dopuszczenia do udziału w sprawie służy zażalenie. Wskazać należy, iż w doktrynie i orzecznictwie rozbieżnie rozumiane jest określenie "postępowanie administracyjne" użyte w zacytowanych przepisach. Jak wskazują komentatorzy do ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Jan P. Tarno, Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2010, str. 104, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Komentarz, Wolters Kluwer business, Warszawa 2009, str. 110) sformułowanie to należy rozumieć szeroko, w znaczeniu "postępowanie przed organem administracji publicznej". W orzecznictwie sądowym prezentowany jest także pogląd, zgodnie z którym dopuszczenie danego podmiotu w charakterze uczestnika postępowania, może mieć miejsce wyłącznie w tym postępowaniu sądowym, które w wyniku złożenia skargi staje się niejako "następstwem" postępowania administracyjnego. Zwolennicy tego stanowiska argumentują, że nieprzypadkowo ustawodawca posłużył się pojęciem "postępowanie administracyjne", które jest pojęciem prawnym i nawiązuje do regulacji zawartej w art. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2010 r. sygn. akt II OZ 623/10, wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 142/06, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie podziela pogląd, wyrażony między innymi w postanowieniu NSA z dnia 12 lipca 2012 sygn. akt II OZ 596/12, że w sprawie ze skargi wojewody na uchwałę organu uchwałodawczego jednostki samorządu terytorialnego stronami tegoż postępowania są tylko organ nadzoru i organ uchwałodawczy, którego działanie jest przedmiotem skargi. Podkreślić należy, że w § 1 art. 33 p.p.s.a. ustawodawca powiązał przesłanki uzyskania statusu uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego z mocy prawa ze statusem, jaki konkretny podmiot miał w uprzednio prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Przepis ten zatem nie znajdzie zastosowania w takich sytuacjach, gdy przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest akt bądź czynność podjęta poza postępowaniem administracyjnym, a przede wszystkim przepis prawa miejscowego lub uchwała organu jednostki samorządu terytorialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 kwietnia 2006r., sygn. akt II OSK 142/06, Lex nr 209187, Komentarz Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi pod redakcja T. Wosia, wyd. 2 Lexis Nexis, Warszawa 2008, str.203). Interes prawny osoby, która zgłasza swój udział w postępowaniu na prawach strony, na zasadzie art. 33 § 2 p.p.s.a., musi się odnosić również do postępowania administracyjnego (por. postanowienie NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OZ 301/09). Postępowanie w niniejszej sprawie toczy się na skutek skargi Wojewody wniesionej w trybie art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (DZ. U z 2001r. Nr 142, poz. 1592 ze zm. Zgodnie z tym przepisem po upływie terminu do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego, o którym mowa w art. 79 ust. 1 powołanej ustawy, organ nadzoru może wnieść skargę do sądu administracyjnego. Postępowanie z takiej skargi jest więc formą nadzoru nad działalnością organów gminy sprawowanego przez organy nadzoru pod względem zgodności z prawem. Postępowanie takie toczy się wyłącznie z udziałem organu nadzoru oraz gminy i jej organu, którego rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczy. Nie mogą brać w nim udziału inne podmioty, nawet wtedy, gdy wynik tego postępowania dotyczy ich interesu prawnego. Jedynie w przypadku przewidzianym w art. 85a ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, przewidziano możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego przez osobę, której interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy zarządzenie zastępcze (tak: NSA w powołanym postanowieniu sygn. akt II OZ 596/12). Wskazać należy także na wyrok z 10 maja 2006r. sygn. I OSK 298/06 (ONSAiWSA 2007, nr 2, poz. 34), w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przystępowanie osoby trzeciej do postępowania sądowego wszczętego przez wojewodę w ramach przysługujących mu środków nadzorczych tylko dlatego, że osoba ta uważa, że zaskarżona przez wojewodę uchwała jest dla niej korzystna (...) nie ma podstawy prawnej w art. 33 § 2 p.p.s.a. Nadto wskazać należy także na okoliczność, iż wniesienie przez wojewodę skargi na uchwałę nie jest poprzedzone żadnym wcześniejszych postępowaniem. Nie jest nawet uzależnione od wcześniejszego wezwania do usunięcia naruszenia prawa, jak też ograniczone terminem. W tym stanie rzeczy wnioskująca o dopuszczenie do udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowoadministracyjnym Spółka, która powołuje się na swój interes prawny wskazując, iż dalsze jej istnienie zależy od funkcjonowania w obrocie prawnym zaskarżonej uchwały, nie może zostać na płaszczyźnie samorządowych przepisów ustrojowych - ustawy o samorządzie powiatowym ani na gruncie przepisów Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - uczestnikiem postępowania w tej sprawie. Ewentualne wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego może spowodować negatywne konsekwencje dla spółki. Wyjaśnić pozostaje jednakże, iż w omawianej sytuacji brak jest podstaw do przystąpienia wnioskującej do postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż spółka zainteresowana jest utrzymaniem w mocy skarżonej przez Wojewodę uchwały, natomiast w sądownictwie administracyjnym nie jest znane pojęcie interwenienta ubocznego. Brak jest podstawy prawnej dla działania osób fizycznych czy prawnych, które mogłyby przystąpić do postępowania sądowego uruchamianego przez wojewodę na skutek wniesionej skargi, tylko z tego powodu, iż kwestionowana uchwała jest dla takiej osoby korzystna i jest ona zainteresowana w jej utrzymaniu w mocy. Powyższe stanowi, iż w sprawie uruchomionej skargą Wojewody na uchwałę Rady Powiatu tworzącą spółkę A, status uczestnika postępowania na prawach strony nie przysługuje tej spółce. W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie orzekł jak w sentencji postanowienia na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.