II SA/Ol 227/13

Dnia 6 sierpnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ryszard Maliszewski Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 roku sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Powiatu z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie utworzenia spółki A oddala skargę. Uchwałą z dnia 3 września 2012r. Nr XV/207/2012 Rada Powiatu w Olsztynie, działając na podstawie art. 12 pkt 8 lit. "g" ustawy z dnia 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1592, ze zm.) w zw. z art. 9 ustawy z dnia 20 grudnia 1996r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. Nr 45, poz. 236), wyraziła zgodę na utworzenie spółki z ograniczoną odpowiedzialnością "Fotowoltaika Gryźliny" z siedzibą w Gryźlinach (dalej jako "Spółka") – z udziałem Gminy Stawiguda oraz Powiatu Olsztyńskiego. W § 2 uchwały określona została wysokość kapitału zakładowego Spółki, zasady jego podwyższania oraz ilość i wartość udziałów objętych w równej części przez Powiat Olsztyński i Gminę Stawiguda. Zgodnie z § 3 uchwały celem Spółki jest prowadzenie działalności związanej z wykonywaniem zadań o charakterze użyteczności publicznej w zakresie: 1) edukacji publicznej, 2) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych oraz 3) ochrony środowiska i przyrody. Aktem notarialnym z dnia 5 września 2012r. repertorium A nr 4907/2012 Powiat Olsztyński i Gmina Stawiguda zawarły umowę Spółki. W § 7 pkt 1 określony został cel działalności Spółki, w sposób zbieżny z celem podanym w uchwale. Dodatkowo wskazano jako cel działalności – organizację zaopatrzenia w energię elektryczną. W § 7 pkt 2 umowy sprecyzowano przedmiot działalności Spółki z uwzględnieniem klasyfikacji PKD, jako: budowa elektrowni słonecznej o mocy 1 MWp na terenie lądowiska w Gryźlinach, wytwarzanie, przesyłanie, dystrybucja i handel energią elektryczną; roboty związane z budową linii telekomunikacyjnych i elektroenergetycznych; roboty związane z budową pozostałych obiektów inżynierii lądowej i wodnej, gdzie indziej niesklasyfikowane; wykonywanie instalacji elektrycznych; wykonywanie pozostałych instalacji budowlanych; pozostałe specjalistyczne roboty budowlane, gdzie indziej niesklasyfikowane; pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona w niewyspecjalizowanych sklepach; pozostała sprzedaż detaliczna prowadzona poza siecią sklepową, straganami i targowiskami; pozostałe doradztwo w zakresie prowadzenia działalności gospodarczej i zarządzania; działalność w zakresie inżynierii i związane z nią doradztwo techniczne; pozostałe badania i analizy techniczne; badania naukowe i prace rozwojowe w dziedzinie pozostałych nauk przyrodniczych i technicznych; pozostała działalność profesjonalna, naukowa i techniczna, gdzie indziej niesklasyfikowana; pozostałe pozaszkolne formy edukacji, gdzie indziej niesklasyfikowane; sprzedaż zielonych certyfikatów za produkcję energii ze źródeł odnawialnych. W dniu 7 września 2012 r. Starosta Olsztyński przekazał powyższą uchwałę do weryfikacji Wojewodzie Warmińsko-Mazurskiemu, który w ramach czynności nadzorczych zwrócił się do Rady Powiatu o złożenie wyjaśnień i przesłanie uzasadnienia uchwały. Zobowiązanie to zostało wykonane w dniu 28 września 2012 r. W dniu 15 lutego 2013r. Wojewoda Warmińsko-Mazurski zaskarżył powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności. W ocenie organu nadzoru zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Podniesiono, że możliwość utworzenia lub przystąpienia przez powiat do spółki prawa handlowego należy oceniać przez pryzmat przepisów ustawy o gospodarce komunalnej i ustawy o samorządzie powiatowym. Ich wykładnia pozwala zaś twierdzić, że prowadzenie przez powiat działalności gospodarczej lub jego udział w spółce prawa handlowego ma na celu wyłącznie, bezpośrednio i w sposób niewątpliwy prowadzić do realizacji zadań własnych powiatu (określonych w art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym), w tym zadań użyteczności publicznej. Organ nadzoru podał, że ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, określająca zasady i formy gospodarki komunalnej jednostek samorządu terytorialnego, polegające na wykonywaniu przez te jednostki zadań własnych, w celu zaspokojenia zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej (art. 1 ust. 1 ustawy o gospodarce komunalnej), stanowi w art. 9, że jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjnej, a także przystępować do takich spółek. Wojewoda wywiódł, że ustawodawca, umożliwiając jednostkom samorządu terytorialnego prowadzenie działalności gospodarczej, ograniczył jej zakres do sfery gospodarki komunalnej, obejmującej w szczególności zadania o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej), w stosunku zaś do powiatu zastrzegł, że nie może on prowadzić działalności wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Podkreślono, że jednostki samorządu terytorialnego, w szczególności zaś powiaty, charakteryzują się węższą (specjalną) zdolnością prawną aniżeli inne struktury organizacyjne wyposażone w osobowość prawną. Wojewoda podkreślił, że ustawodawca ograniczył możliwość prowadzenia przez powiat działalności gospodarczej i przystępowania do spółek prawa handlowego wyłącznie do sfery użyteczności publicznej, a więc do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wskazał, że z art. 1 ust. 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że na pojęcie "użyteczności publicznej" składają się następujące elementy: 1) bieżące i nieprzerwane zaspokajanie potrzeb, 2) potrzeby mają przymiot potrzeb zbiorowych, 3) potrzeby zaspokajane są w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dodatkowo zaspokajanie potrzeb zbiorowych musi następować bezpośrednio. Brak któregokolwiek elementu pozbawia prowadzoną dzielność cechy "użyteczności publicznej". Wojewoda zaznaczył, że przy kwalifikowaniu danego rodzaju działalności jako użyteczności publicznej w piśmiennictwie zwraca się uwagę na następujące kryteria: czy działalność mieści się w formule zadaniowej samorządu terytorialnego; czy realizuje bezpośrednio zadania określone w ustawie o samorządzie terytorialnym; czy działalność będzie prowadzona w warunkach monopolu naturalnego oraz czy działalność ta służy bezpośrednio zaspokajaniu potrzeb komunalnych, a więc elementarnych, absolutnych o małej elastyczności popytu, które powinny być zaspokajane na bieżąco i w sposób nieprzerwany. Mając powyższe na uwadze organ nadzoru zauważył, że zadania powiatu wyznacza art. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, który jest w zasadzie przepisem ustrojowym, co oznacza, że badając zadania powiatu trzeba każdorazowo odszukać stosowne normy materialnoprawne, które potwierdzają oraz konkretyzują zadania określone w art. 4 tej ustawy. Brak takiego przepisu prawa materialnego, zdaniem organu nadzoru, eliminuje w zasadzie możliwość działania powiatu. Reasumując, Wojewoda stwierdził, że działalność gospodarcza powiatu o charakterze czysto komercyjnym mogłaby stanowić konkurencję dla podobnej aktywności samorządu gminnego czy samorządu województwa. Podniósł, że zadania w zakresie zaopatrzenia w energie elektryczną należą do zadań własnych gminy. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Olsztyńskiego wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie. Zarzucił, że niniejsza skarga, prócz stwierdzenia, iż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, nie zawiera szczegółowego uzasadnienia przesłanek i podstaw prawnych zastosowania tego środka nadzorczego. Podkreślił, że w uzasadnieniu skargi poza przywołaniem szeregu przepisów prawa, nie ma żadnej konkluzji, z której wynikałoby na czym miałoby polegać owo istotne naruszenie prawa. Taki sposób sporządzenia skargi, zdaniem organu, uniemożliwia merytoryczną polemikę ze stawianym zarzutem i ocenę podniesionych argumentów. Poza tym Starosta zgodził się z Wojewodą, że zasady i dopuszczalne formy prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego określa ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Celem takiej działalności jest realizacja zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ustawy). Podniósł, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej, jednostki samorządu terytorialnego mogą tworzyć spółki z ograniczoną odpowiedzialnością lub spółki akcyjne, a także mogą przystępować do takich spółek. Przepis ten stanowi odpowiednik art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym, w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Zdaniem Starosty Powiatu Olsztyńskiego powyższe oznacza, że jednostki samorządu terytorialnego różnych szczebli mogą powołać wspólną spółkę i powierzyć jej realizację określonego zadania. Wskazał, że według doktryny, spółka może być powołana przez kilka jednostek samorządu terytorialnego i będzie realizowała na rzecz każdej z nich określone zadanie, do którego została powołana. W tych przypadkach nie można odmówić jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia do bycia wspólnikiem wraz z innymi jednostkami samorządu terytorialnego. Realizowanie określonego zadania powierzonego przez więcej niż jedną jednostkę samorządu terytorialnego będzie nadal realizacją zadania w imieniu i na rzecz jednostki macierzystej. Spółka realizuje zadanie powierzone przez konkretną jednostkę samorządu terytorialnego na jej terenie. Przyjmując odmienny pogląd, nie byłoby możliwe realizowanie zadań przez związki czy porozumienia międzygminne (por. J. J. Zięty, Komentarz do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej, Legalis). Zatem, kapitałową spółkę komunalną do realizacji zadań z zakresu użyteczności publicznej może powołać jedna jednostka samorządu terytorialnego, kilka jednostek - takich samych oraz różnych szczebli, jednostka samorządu terytorialnego ze związkiem międzygminnym, miasto stołeczne Warszawa z inną jednostką samorządu terytorialnego, a także związek międzygminny. Ustawa o gospodarce komunalnej nie zawiera bowiem w tym zakresie żadnych ograniczeń. (por. W. Gonet, Komentarz do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej LexPolonica). W konsekwencji nie ma przeszkód w tworzeniu spółek mieszanych, tzn. z udziałem kapitału różnych jednostek samorządu terytorialnego (por. C. Banasiński i M. Kulesza, Komentarz do ustawy z dnia 20 grudnia 1996 roku o gospodarce komunalnej LexPrestige). Tym samym nie ma przeszkód, aby Powiat Olsztyński utworzył wspólnie spółkę z Gminą Stawiguda, która będzie realizowała zadania własne zarówno powiatu, jak i gminy. Starosta zgodził się również z tym, że powiat może korzystać z form wymienionych w art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, gdy spółka, do której przystępuje nie prowadzi działalności gospodarczej, a jej zakres działania mieści się w zadaniach powiatu. Wyjaśniono, że na podstawie przytoczonych przepisów oraz w oparciu o opracowaną przez Politechnikę Warszawską Laboratorium Fotowoltaiki ,,Koncepcję systemu fotowoltaicznego o mocy 1MWp na lotnisku w Gryźlinach", mając na uwadze jego innowacyjność, wydajność, brak negatywnego oddziaływania na środowisko oraz niebywale istotny aspekt badawczy, Gmina Stawiguda w porozumieniu z Powiatem Olsztyńskim zdecydowały o wdrożeniu wskazanej koncepcji w życie. W ocenie tych podmiotów najwłaściwszą formą organizacyjną do realizacji tego przedsięwzięcia była spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z równym udziałem Gminy Stawiguda i Powiatu Olsztyńskiego. Na pokrycie udziałów w kapitale zakładowym spółki strony przeznaczyły środki pieniężne w kwocie po 150.000 złotych każda oraz aport w postaci nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem geodezyjnym 652/20, położonej w obrębie 3 Gryźliny, o wartości 1.060.000 złotych, objętej dotychczas księgą wieczystą nr OL10/ 76977/5, której są współwłaścicielami w częściach równych. Następnie strony umowy spółki uzgodniły, iż celem działalności spółki nie będzie maksymalizacja zysku. Jednocześnie strony założyły, iż spółka nie będzie prowadziła działalności poza sferą użyteczności publicznej (akt notarialny rep. A nr 4907/2012 - umowa Spółki).Zdaniem Starosty celem działalności spółki Fotowoltaika Gryźliny jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych, w następującym zakresie: a) organizacji zaopatrzenia w energię elektryczną, jako zadania własnego Gminy Stawiguda. Wyjaśniono, że w ramach organizacji zaopatrzenia w energię elektryczną spółka Fotowoltaika Gryźliny będzie prowadziła działalność polegającą na wytwarzaniu, przesyłaniu oraz dystrybucji energii elektrycznej z ogniw fotowoltaicznych. Działania te będą poprzedzone budową elektrowni fotowoltaicznej oraz linii przesyłowej połączonej z publiczną siecią energetyczną. Zaznaczono, że organizacja zaopatrzenia w energię elektryczną jest jednym z podstawowych zadań własnych samorządu gminnego. Zadanie to ma jednocześnie charakter działalności w sferze użyteczności publicznej, bowiem prowadzi do bieżącego i nieprzerwanego zaspokajania zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Wskazano, że tożsame stanowisko zajął Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lipca 2011 r., V CZ 49/11, przyjmując, iż zadania wyszczególnione w art. 7 ust. 1 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym zaliczają się bez wątpienia do objętych pojęciem gospodarki komunalnej "zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych". b) utrzymania gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, jako zadania własnego Gminy Stawiguda. Wyjaśniono, że w tym względzie spółka będzie prowadziła działalność polegającą na utrzymaniu elektrowni fotowoltaicznej oraz infrastruktury przesyłowej. Obiekty te mają charakter obiektów użyteczności publicznej, bowiem służą one zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności w zakresie dostarczania energii elektrycznej. c) edukacji publicznej, jako zadania własnego Gminy Stawiguda i Powiatu Olsztyńskiego. W ramach edukacji publicznej spółka Fotowoltaika Gryźliny będzie prowadziła działalność badawczą i edukacyjną w porozumieniu z Politechniką Warszawską. Działalność ta będzie polegała w szczególności na propagowaniu w lokalnych placówkach dydaktycznych idei pozyskiwania energii elektrycznej z odnawialnych źródeł energii ze szczególnym uwzględnieniem ogniw fotowoltaicznych oraz na prezentacji zastosowanych w elektrowni w Gryźlinach rozwiązań technicznych. Działalność badawcza będzie z kolei prowadzona przy udziale i zaangażowaniu lokalnych placówek dydaktycznych pod nadzorem merytorycznym Politechniki Warszawskiej Wydziału Elektroniki i Technik Informacyjnych - Centrum Fotowoltaiki, jako jednego z niewielu akademickich ośrodków badawczych zajmujących się pozyskiwaniem energii z ogniw fotowoltaicznych. d) utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych, jako zadania własnego Powiatu Olsztyńskiego. W tym względzie spółka będzie prowadziła działalność polegającą na utrzymaniu elektrowni fotowoltaicznej oraz infrastruktury przesyłowej. e) ochrony środowiska i przyrody, jako zadania własnego powiatu Olsztyńskiego. Podniesiono, że spółka znacząco przyczyni się do poprawy jakości środowiska naturalnego, poprzez redukcję emisji gazów cieplarnianych do atmosfery w związku z produkcją energii elektrycznej z wykorzystaniem ogniw fotowoltaicznych. Starosta podkreślił, że nieruchomość wniesiona do spółki jako aport stanowi współwłasność obu jednostek samorządu terytorialnego, tj. Powiatu Olsztyńskiego i Gminy Stawiguda. Zarówno lądowisko jak i planowana budowa elektrowni fotowoltaicznej będą posadowione na tej nieruchomości. Wybudowana elektrownia ma zabezpieczyć potrzeby energetyczne lotniska (obecnie trwa postępowanie w Urzędzie Lotnictwa Cywilnego w sprawie zmiany statusu z lądowiska na status lotnisko). Elektrownia fotowoltaiczna po wybudowaniu stanowić będzie obiekt użyteczności publicznej niezbędny do funkcjonowania lotniska, prowadzenia edukacji o źródłach energii odnawialnej, ochronie środowiska, innowacyjności inwestycyjnej oraz obserwacji i badań naukowych. Zaznaczono także, że powiat pozyskuje środki finansowe na realizację zamierzenia inwestycyjnego w zakresie gospodarowania nieruchomościami i ochrony środowiska, a utrzymanie inwestycji następuje zgodnie z obowiązkiem utrzymywania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Reasumując, organ przyjął, że cele i misja spółki wynikające z jej statutu są zbieżne ze wskazanymi zadaniami powiatu, a realizacja tych zadań poprzez spółkę prawa handlowego nie jest prowadzeniem przez powiat działalności gospodarczej wykraczającej poza zadania o charakterze użyteczności publicznej. Utworzona spółka ma wypełniać zarówno zadania własne gminy, jak i powiatu o charakterze użyteczności publicznej. Spółka wypełnia zadania powiatu w postaci propagowania nowoczesnych i optymalnych sposobów wytwarzania i przesyłania energii, wspomagania przedsięwzięć energooszczędnych poprzez pozyskiwanie krajowych i zagranicznych źródeł finansowania, współpracy z instytutami badawczo-rozwojowymi, w zakresie tworzenia projektów finansowania przedsięwzięć umożliwiających wdrażanie i upowszechnianie nowoczesnych rozwiązań zmierzających do racjonalizacji użytkowania energii i wykorzystania źródeł energii odnawialnej, zarządzania funduszami celowymi zasilanymi ze środków budżetowych oraz innych źródeł, inicjowania i wdrażania prac badawczo-rozwojowych, promocji odnawialnych źródeł energii, działalności szkoleniowej w zakresie poszanowania energii, odnawialnych źródeł energii, efektywności energetycznej i ochrony środowiska, promocji i transferu technologii energetycznych, współpracy z jednostkami naukowymi, oświatowymi oraz szkołami wyższymi w projektach badawczych, promocyjnych, szkoleniowych i edukacyjnych, a w przyszłości również utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej oraz obiektów administracyjnych. Zdaniem Starosty wystarczy, że część, a przynajmniej jeden przedmiot działalności spółki (wynikający z danych rejestrowych i ze statutu) będzie nawiązywał do wykonania przynajmniej jednego z prawem określonych zadań własnych powiatu, a tak jest w tym przypadku. Stwierdzono również, że spółka nie stanowi konkurencji dla podobnej aktywności samorządu województwa czy samorządu gminnego, zwłaszcza, że na terenie województwa działa już spółka energetyczna utworzona przez inne jednostki samorządu terytorialnego. Starosta podniósł, iż organem, który również bada zgodność z prawem przedmiotu działalności zakładanej przez jednostkę samorządu terytorialnego spółki kapitałowej, jest sąd rejestrowy. Zaznaczono, że w niniejszej sprawie sąd rejestrowy postanowił wpisać spółkę Fotowoltaika Gryźliny do rejestru przedsiębiorców KRS bez żadnych zastrzeżeń. Uznać zatem należy, iż sąd rejestrowy nie dopatrzył się żadnych nieprawidłowości w procesie powoływania spółki. Ponadto Starosta wyraził niezrozumienie dla wniesienia skargi po upływie ponad 5 miesięcy od przekazania uchwały do organu nadzoru, gdy przeprowadzone wcześniej czynności nadzorcze nie przyniosły żadnego rozstrzygnięcia. Zauważył, że po złożeniu żądanych przez Wojewodę wyjaśnień organ nadzoru zaniechał dalszych czynności. Gmina Stawiguda i Powiat Olsztyński mogły zatem uważać, iż organ nadzoru nie dopatrzył się żadnych uchybień w uchwałach dotyczących utworzenia spółki Fotowoltaika Gryźliny W związku z powyższym spółka zaczęła funkcjonować. Spółka przeprowadziła m.in. procedurę środowiskową, łącznie z opracowaniem raportu środowiskowego i uzyskaniem pozytywnej decyzji środowiskowej, ponosząc z tego tytułu koszty w wysokości 2.829 złotych. Spółka ponosi również koszty bieżącej działalności, w postaci m.in. wynagrodzeń członków organów, obsługi prawnej i księgowej. Ponadto Gmina Stawiguda poniosła koszty związane z wydzieleniem nieruchomości z terenu lądowiska na potrzeby inwestycyjne, a Powiat Olsztyński poniósł koszty związane z wykonaniem programu funkcjonalno-użytkowego i studium wykonalności inwestycji - dokumentacji niezbędnej do ubiegania się o dofinansowanie ze środków unijnych. Na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał skargę i argumenty w niej zawarte. Podkreślił, że zadania spółki nie są tożsame z zadaniami własnymi powiatu. Pełnomocnik Starosty Olsztyńskiego wniósł o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie. Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi, wyjaśnił, że skarga organu nadzoru powinna być poprzedzona wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Odnosząc się zaś do meritum sprawy pełnomocnik podniósł, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski nie wykazał, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo. W ocenie organu żaden z przedmiotów działalności spółki nie wykracza poza zakres użyteczności publicznej. Podkreślił, że prąd pozyskiwany z elektrowni wybudowanej przez spółkę będzie zaopatrywał bezpośrednio lądowisko w Gryźlinach, które stanowi współwłasność powiatu i gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego, tzn. czy organy administracji publicznej prawidłowo zastosowały przepisy prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego i dokonały prawidłowej wykładni tych przepisów oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest jednak w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W tym zakresie za nieuzasadniony należy uznać zarzut organu dotyczący zaniechania przez Wojewodę Warmińsko-Mazurskiego, przed wniesieniem skargi, wezwania organu uchwałodawczego do usunięcia naruszenia prawa. Warunkiem dopuszczalności skargi wojewody na uchwałę rady powiatu jest jedynie bezskuteczny upływ terminu 30 dni na stwierdzenie nieważności przez organ nadzoru (zob. wyrok NSA z 26.06.2007r., I OSK 273/07, niepublikowany). Wojewoda wnosząc skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego nie musi uzasadniać dlaczego nie skorzystał z uprawnień do samodzielnego stwierdzenia jej nieważności, a brak takiego uzasadnienia nie wpływa na dopuszczalność skargi w tym przedmiocie. Przedłożenie uchwały organowi nadzoru - w trybie art. 78 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - nie jest bowiem powiązane z obowiązkiem podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego i nie prowadzi automatycznie do wszczęcia z mocy prawa postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały. Oznacza to, że organ nadzoru zawsze dysponuje uprawnieniem do samodzielnej oceny zasadności prowadzenia postępowania nadzorczego w konkretnej sprawie. W świetle tej argumentacji, przyjąć należy, że oprócz upływu terminu 30 dni przewidzianego na stwierdzenie nieważności uchwały we własnym zakresie, warunkiem wniesienia skargi przez organ nadzoru - na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - jest pozostawanie uchwały organu powiatu w obrocie (a w niektórych przypadkach, jedynie wywoływanie przez nią skutków prawnych) oraz trwająca stale - w przekonaniu organu nadzoru - jej sprzeczność z prawem. Podkreślić przy tym należy, że kompetencja organu nadzoru polegająca na czuwaniu nad zachowaniem praworządności i wyrażająca się w przyznaniu temu organowi uprawnienia do stwierdzenia nieważności uchwały, jak i skierowania skargi do sądu administracyjnego - na podstawie art. 81 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym - ma charakter związany. Wojewoda stwierdzając niezgodność uchwały z prawem nie ma możliwości wyboru, ponieważ jest zobowiązany do podjęcia wszystkich - określonych ustawą o samorządzie powiatowym - działań mających na celu przywrócenie stanu zgodnego z prawem. W kontekście zapewnienia tej właśnie funkcji nadzorczej oraz zagwarantowania jej realnego wymiaru postrzegany musi być zakres korzystania przez organ nadzoru z instytucji skargi do sądu (por. postanowienie NSA z 22.10.2008r., II OSK 839/08, niepublikowane). Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi, w pierwszej kolejności podnieść należy, że stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 79 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. z 2013r. poz. 595, zwanej dalej u.s.p.), który przewiduje, że uchwała organu powiatu sprzeczna z prawem jest nieważna (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ powiatu – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Na uwadze należy mieć bowiem zawsze konstytucyjną zasadę legalizmu, nakazującą organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP- Dz. U. z 1997r. Nr 78, poz. 483 ze zm.). Każdy organ władzy publicznej ma obowiązek w związku z tym przestrzegać swojej właściwości. W rozpatrywanym przypadku nie budzi wątpliwości, że powołany w podstawie prawnej art. 12 pkt 8 lit.g u.s.p upoważnia radę powiatu do podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych powiatu, dotyczących tworzenia i przystępowania do spółek, ich rozwiązywania i występowania z nich oraz określania zasad wnoszenia wkładów oraz obejmowania, nabywania i zbywania udziałów i akcji. Unormowanie to koresponduje z przepisami ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (Dz. U. z 2011r. Nr 45, poz. 236 ze zm.), określającymi zasady i dopuszczalne formy prowadzenia działalności gospodarczej przez jednostki samorządu terytorialnego. Głównym celem takiej działalności jest realizacja zadań własnych polegających na zaspokajaniu zbiorowych potrzeb ludności, w szczególności zadań o charakterze użyteczności publicznej, których celem jest bieżące i nieprzerwane zaspokajanie zbiorowych potrzeb ludności w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych (art. 1 ustawy o gospodarce komunalnej). Ustawa przyznaje jednostkom samorządu terytorialnego uprawnienie do tworzenia spółek z ograniczoną odpowiedzialnością oraz spółek akcyjnych, a także przystępowania do takich spółek (art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej). Możliwość zawierania umów z innymi podmiotami i tworzenia jednostek organizacyjnych przez powiat wynika także wprost z art. 6 ust. 1 u.s.p. W przypadku jednostki samorządu terytorialnego szczebla powiatowego udział w spółkach prawa handlowego ograniczony został do działalności nie wykraczającej poza sferę użyteczności publicznej (art. 6 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym). Konsekwentnie, przepisy ustawy o gospodarce komunalnej przewidują możliwość tworzenia spółek prawa handlowego lub przystępowania do takich spółek w celu realizacji zadań wykraczających poza sferę użyteczności publicznej wyłącznie dla jednostek samorządu terytorialnego szczebla gminnego i wojewódzkiego (art. 10 ustawy o gospodarce komunalnej). W rozpoznawanej sprawie spór pomiędzy organem nadzoru a stroną przeciwną powstał w związku z odmiennym rozumieniem tego, jakie działania wypełniają pojęcie "użyteczności publicznej". Wojewoda Warmińsko-Mazurski, przeciwnie niż organ stanowiący powiatu, stał na stanowisku, że działalność spółki, do której przystąpił Powiat Olsztyński wykracza poza granice użyteczności publicznej. Pojęcie "użyteczności publicznej" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę w sposób precyzyjny. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyrażenia tego nie można odczytywać w sposób krępujący aktywność samorządu, podejmowaną dla dobra lokalnej społeczności i środowiska naturalnego. Z treści art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce komunalnej wynika, że zadania o charakterze użyteczności publicznej obejmują zadania własne jednostek samorządu terytorialnego różnego szczebla. W przypadku powiatu działalność gospodarcza w zakresie użyteczności publicznej oznacza wykonywanie przez powiat tych zadań własnych wymienionych w art. 4 ust. 1 u.s.p., które bezpośrednio powiązane są z bieżącym i nieprzerwanym zaspokajaniem potrzeb wspólnoty w drodze świadczenia usług powszechnie dostępnych. Dodatkowo pomocnym dla ustalenia zakresu pojęcia "użyteczności publicznej" może być także analiza pojęcia "inwestycji celu publicznego", zdefiniowanego w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm., por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 8 listopada 2006r., sygn. akt. III SA/Wr 379/06 publ. w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych, na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W myśl art. 2 pkt 5 powołanej ustawy, inwestycję celu publicznego stanowią działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadgminnym (powiatowym, wojewódzkim, krajowym) realizujące cele, o których mowa w art. 6 ustawy. W tym zaś przepisie ustawodawca ustalił zamknięty katalog celów publicznych w tym sensie, że wzmiankowane w pkt 10 tego artykułu " inne cele" to cele określone konkretnie w odrębnych ustawach (wyrok NSA z dnia 10.10.2000 r., OSNA nr 4/2001, poz.186). W konsekwencji przyjmowane jest, że nie każde zamierzenie, które dałoby się zakwalifikować jako "dotyczące ogółu, służące ogółowi, powszechne, społeczne" może być uznane za cel publiczny (por. artykuł T.Grossmanna "Pojęcie inwestycja celu publicznego w dziedzinie łączności" PIP 9/2005). W myśl art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami celami publicznymi są: budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (pkt 2); budowa oraz utrzymywanie obiektów i urządzeń służących ochronie środowiska (pkt 4). Uwzględniając powyższe nie sposób pominąć, że działalność zakwestionowanej przez Wojewodę spółki obejmuje właśnie te cele, służące realizacji zadań powiatu w zakresie ochrony środowiska (art. 4 ust. 1 pkt 13 u.s.p) oraz utrzymania powiatowych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (pkt 19 art. 4 ust. 1 u.s.p.). Należy mieć na uwadze, że planowana elektrownia słoneczna ma powstać na nieruchomości stanowiącej współwłasność Powiatu Olsztyńskiego, a więc będzie stanowiła współwłasność powiatu. Przekonywująco także Starosta Olsztyński argumentował, że przedsięwzięcie dla jakiego zawiązano przedmiotową spółkę ma na celu prowadzenie badań i rozpowszechnianie wiedzy na temat tego rodzaju odnawialnego źródła energii, tj. pozyskiwanego ze światła słonecznego, co odpowiada zadaniu własnemu powiatu określonemu w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.p, czyli edukacji publicznej. Reasumując, należy przyjąć, że przedmiotem działalności spółki jest świadczenie usług publicznych powszechnie dostępnych, mieszczących się w wymienionych zadaniach własnych powiatu, które będą realizowane na bieżąco i w sposób ciągły. Podkreślić trzeba, że zadania wymienione w statucie spółki mają na celu zaspokajanie potrzeb wspólnoty samorządowej, a jest to nadrzędny cel działania powiatu. W okolicznościach niniejszej sprawy, przyjmując zapisy zawarte w akcie założycielskim spółki i wyjaśnienia Starosty Olsztyńskiego dotyczące znaczenia planowanej inwestycji dla ochrony środowiska i przyrody, rozpowszechniania wiedzy na ten temat, a przede wszystkim wynikająca zeń idea elektrowni słonecznej przyjaznej dla środowiska i stanowiącej w perspektywie źródło taniej energii, nie sposób skutecznie przyjąć, że działalność spółki ma mieć jedynie charakter komercyjny. Poza tym w literaturze przedmiotu akceptowana jest możliwość prowadzenia przez powiat działalności wytwórczej, budowlanej czy nawet handlowej, o ile mieści się ona w zadaniach powiatu (por. Komentarz do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją Bogdana Dolnickiego, wyd. 2, ABC, str. 77). W rozpatrywanym przypadku tak właśnie jest, każdy z wymienionych punktów przedmiotu działalności spółki ma na celu realizację głównego jej celu, jakim jest powstanie i funkcjonowanie elektrowni słonecznej, która będzie realizowała zadania własne współwłaścicieli nieruchomości, na której ma być ona posadowiona, zarówno Powiatu Olsztyńskiego we wskazanych dziedzinach oraz zadania własne Gminy Stawiguda. Wskazać należy, że w doktrynie zarysowały się rozbieżne stanowiska co do możliwości utworzenia przez powiat spółki z inną jednostką samorządu terytorialnego. Na przykład w komentarzu do art. 9 ustawy o gospodarce komunalnej, znajdującego się w bazie LEX, autor Marek Szydło przekonuje, ze jest to niedopuszczalne, gdyż powiat może realizować tylko zadania własne i powinna to być jedyna działalność założonej spółki, która nie może służyć innym celom. W ocenie składu orzekającego interpretacja taka jest błędna i wykracza poza treść omówionych powyżej przepisów, zawężając nadmiernie uprawnienia powiatu. Ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń co do podmiotów, z którymi powiat może zawrzeć umowę spółki. Zastrzegł jedynie, że działalność gospodarcza prowadzona przez powiat nie może wykraczać poza zadania o charakterze użyteczności publicznej, czyli gospodarkę komunalną, obejmującą wykonywanie zadań własnych przez jednostki samorządu terytorialnego różnego szczebla. Tym samym Sąd podziela stanowisko Starosty Olsztyńskiego, że nie można odmówić jednostce samorządu terytorialnego uprawnienia do bycia wspólnikiem wraz z innymi jednostkami samorządu terytorialnego, które także będą realizować zadania własne w ramach założonej spółki. Taką możliwość przyjmują autorzy powołanego już Komentarza do ustawy o samorządzie powiatowym pod redakcją Bogdana Dolnickiego, str. 68-77). Ewentualność taka nie jest również negowana w orzecznictwie sadów administracyjnych (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 września 2009r. sygn. akt. IV SA/Gl 895/09, publ w CBOSA). W przypadku powstania spółki z udziałem jednostek samorządu terytorialnego różnych szczebli nie dochodzi do konkurowania ze sobą tych jednostek, czy wkraczania w cudze zadania, ale wspierania się w dążeniu do jak najlepszego i skutecznego wypełnienia zadań własnych każdej ze stron umowy. Taki też pogląd prezentuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że twierdzenie skarżącego Wojewody, iż zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza prawo, jest bezzasadne i dlatego skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a. .