II SA/Ol 240/12

Dnia 17 lipca 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Anna Głażewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 roku sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie opłaty legalizacyjnej 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na rzecz adwokata M. G. kwotę 2400 złotych (dwa tysiące czterysta złotych) powiększoną o należny podatek VAT tytułem wynagrodzenia za pomoc prawną udzielona z urzędu; 3. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Postanowieniem z dnia 8 grudnia 2011 r., Nr "[...]", Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 49 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.), nałożył na E. S. opłatę legalizacyjną w kwocie 50000 zł za dokonanie rozbudowy budynku mieszkalnego bez wymaganego pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu organ pierwszej instancji podał, iż w dniu 21 lipca 2011 r. w czasie kontroli budowy na posesji nr "[...]" w Z., dz. nr "[...]", stwierdzono rozbudowę budynku mieszkalnego o wymiarach: ok 6,0m x 6,0m, rozbudowa częściowo podpiwniczona, piętrowa z dachem dwuspadowym drewnianym, stan zaawansowania surowy zamknięty, rozpoczęte ocieplenie elewacji. Inwestor, obecny w czasie kontroli, nie przedstawił pozwolenia na budowę, natomiast w trakcie postępowania administracyjnego zajął w sprawie stanowisko wskazując na brak wiedzy co do potrzeby posiadania pozwolenia i zadeklarował gotowość "dopełnienia wszelkich formalności". Organ wskazał, iż aby doprowadzić przedmiotową rozbudowę do stanu zgodnego z prawem, wdrożono procedurę legalizacyjną, mianowicie postanowieniem z dnia 6 września 2011 r. został nałożony na inwestora obowiązek przedstawienia w terminie 60 dni wymaganych dokumentów: 1. zaświadczenia Burmistrza, o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, 2. czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy budynku mieszkalnego, wraz z zagospodarowaniem działki, 3. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, Inwestora pouczono o wysokości opłaty legalizacyjnej, która zostanie nałożona po dostarczeniu wymaganych dokumentów. Inwestor w dniu 6 grudnia 2011 r. dostarczył wymagane dokumenty, zatem powyższe okoliczności uzasadniały w ocenie organu nadzoru budowlanego nałożenie na niego opłaty legalizacyjnej. W zażaleniu na postanowienie z dnia 8 grudnia 2011 r. E. S. podniósł m.in., iż dobudowa 3,0m x 6,0m istniała już od lat 80 (nie wymagano wówczas żadnych dokumentów) i została zmodernizowana i rozbudowana do wymiarów 6m x 6m celem wykonania schodów wejściowych na poddasze. Zwrócił się również o odstąpienie od nałożenia opłaty legalizacyjnej gdyż w jego ocenie nie jest adekwatna do kwoty włożonej w rozbudowę budynku i do jego sytuacji materialnej. Po rozpatrzeniu zażalenia, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia 20 stycznia 2012 r., Nr "[...]", utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. Argumentował, iż stosownie do ustaleń art. 48 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, właściwy organ jest m.in. zobowiązany do wydania postanowienia (na które nie przysługuje zażalenie), w którym nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie, dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 omawianej ustawy. Po upływie wyznaczonego terminu organ nadzoru budowlanego powinien dokonać sprawdzenia wykonania nałożonych obowiązków a w przypadku wykonania ich, ustalić opłatę legalizacyjną, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Wyjaśniając sposób wyliczenia opłaty legalizacyjnej WINB wskazał, że organ pierwszej instancji zasadnie zastosował procedurę z art. 49 ust. 1 i 2, w związku z art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane i prawidłowo określił kwotę opłaty legalizacyjnej. Podniósł, iż w sprawie rozbudowa budynku mieszkalnego bezsprzecznie nastąpiła w warunkach samowoli budowlanej i zgodnie z aktami sprawy są warunki do jej legalizacji (brak przeszkód prawnych w zatwierdzeniu projektu budowlanego). Odnosząc się do argumentów zażalenia podał, iż wielkość dokonanej przez stronę rozbudowy nie ma wpływu na wysokość opłaty legalizacyjnej, z kolei organ nie ma możliwości miarkowania tej kwoty. Natomiast kwestia odroczenia spłaty lub rozłożenia na raty opłaty legalizacyjnej leży w gestii Wojewody. Skargę na powyższe postanowienie WINB wniósł do Sądu E. S. żądając jego uchylenia. Podniósł, iż organ nie wziął pod uwagę, że rozbudowa istniała już od lat 80-tych, natomiast ustawa Prawo budowlane została wydana w 1994 r. W latach 80-tych nie było konieczne otrzymanie zezwolenia na rozbudowę, czy też modernizację. Aktualnie budynek został zmodernizowany i rozbudowany (dobudowano w czasie modernizacji klatkę schodową i schody do piwnicy) bez wiedzy, iż na taką modernizację potrzebne jest pozwolenie. Podniósł, iż przez 2,5 roku modernizacji nikt nie zwrócił mu uwagi ani nie uświadomił go o przepisach, do których powinien się ustosunkować. Dodał, że gdyby miał świadomość wymogów prawnych, to by się do nich wcześniej zastosował. Nadmienił, iż przebudowa i rozbudowa istniejącego już budynku o wymiarach 3,0m x 3,0m została podjęta ze względu na przepisanie gospodarstwa rolnego na jednego syna i adaptacji poddasza dla drugiego syna, celem zapewnienia im bytu mieszkaniowego. Z przebudowy klatki schodowej uzyskał własny pokój mieszkalny. W odpowiedzi na skargę WINB, w całości podtrzymując argumentację zawartą w zakwestionowanym postanowieniu, wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 28 czerwca 2012 r., stanowiącym uzupełnienie skargi, pełnomocnik skarżącego zarzucił zakwestionowanemu postanowieniu naruszenie: 1. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. wraz z art. 73 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie przez organ drugiej instancji o toczącym się postępowaniu P. S. będącego właścicielem działki nr "[...]" i W. S. mającego ustanowione na przedmiotowej nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe w postaci służebności osobistej; 2. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez nie dokonanie przez organy administracji niezbędnych czynności polegających na stwierdzeniu, czy rozbudowa budynku na działce nr "[...]" rozpoczęła się po dniu 7 lipca 1994 r., czy też wcześniej w czasie kiedy obowiązywała bardziej liberalna ustawa z 1974 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz .U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), kompetencje sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej ograniczone zostały do oceny działalności tych organów pod względem zgodności z prawem. Działając zatem w granicach przyznanych kompetencji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku podjętych czynności rozpoznawczych dokonuje oceny prawidłowości zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Dokonując czynności kontrolnych, Sąd zobowiązany jest uwzględnić stan faktyczny i prawny jaki istniał w chwili wydania zaskarżonej decyzji (postanowienia). Z powyższego wynika, że Sąd nie kieruje się kryteriami słuszności czy celowości ani też nie może rozstrzygać co do istoty sprawy. Należy też dodać, iż w myśl przepisu art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.). Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, co oznacza, że ma prawo a nawet obowiązek, uwzględnić wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze. Natomiast przepis art. 135 p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do stosowania przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy której skarga dotyczy, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Rozpatrując stan faktyczny przedmiotowej sprawy Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Korzystając z kompetencji wynikających z art. 135 p.p.s.a. Sąd objął kontrolą zarówno zaskarżone postanowienie, jak też poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji i stwierdzając naruszenie prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" p.p.s.a. - zgodnie z dyspozycją przywołanego przepisu - wyeliminował z obrotu prawnego oba oceniane akty. Stwierdzone w niniejszej sprawie wadliwości poległy na naruszeniu prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. oraz na naruszeniu zasady czynnego udziału strony w postępowaniu - art. 10 k.p.a. Przepis art. 49 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane określa jeden z ustawowych warunków, których spełnienie jest konieczne, dla skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej w sytuacji, gdy będący w budowie, albo wybudowany obiekt budowlany lub jego część, stosownie do art. 48 ust. 2 przywołanej ustawy, spełnia warunki legalizacji, a inwestor dopełnia warunku przedłożenia w wyznaczonym terminie dokumentów o których mowa w art. 48 ust. 3 tej ustawy. Kolejnym warunkiem określonym w przywołanym przepisie jest wniesienie opłaty legalizacyjnej, której wysokość ustala w drodze postanowienia właściwy organ. W myśl art. 49 ust. 2 stawka opłaty ulega pięćdziesięciokrotnemu podwyższeniu. Konstrukcja redakcyjna art. 49 wskazuje, że opłatę legalizacyjną ustala się dopiero w przypadku spełnienia przez inwestora wszystkich pozostałych warunków legalizacji samowoli budowlanej. Zgodnie z art. 49 ust. 1 organ przeprowadza zatem postępowanie sprawdzające, w którym bada zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, kompletność projektu, posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także kontroluje wykonanie projektu przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane. Jeżeli którekolwiek z wymagań warunkujących zalegalizowanie samowoli nie zostanie spełniony, organ nakłada w drodze postanowienia obowiązek usunięcia nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Dopiero pozytywny wynik postępowania sprawdzającego upoważnia organ do ustalenia opłaty legalizacyjnej (celem zmian wprowadzonych po dniu 11 lipca 2003 r. do art. 48 ust. 2-5 ustawy Prawo budowlane, było stworzenie podstaw prawnych umożliwiających odstąpienie od nakazu bezwarunkowej rozbiórki samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych, który do tego czasu był jedyną możliwą konsekwencją samowoli budowlanej). Obecnie inwestor ma prawo do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, ale legalizacja taka nie jest jego obowiązkiem. Jeżeli zatem, nie stosuje się do ustawowo określonych wymagań umożliwiających tę legalizację, oznacza to, że z przysługującego mu prawa nie chce skorzystać i wówczas zachodzą przesłanki uzasadniające nakazanie rozbiórki obiektu. Z przedstawionych wyżej regulacji wynika również, że postępowanie, którego przedmiotem jest ustalenie i nałożenie opłaty legalizacyjnej jest jedynie postępowaniem wpadkowym umożliwiającym legalizację samowoli budowlanej. Toczy się ono obok głównego postępowania legalizacyjnego, a więc niejako a priori zakłada się w nim, że w sprawie miała miejsce samowola budowlana. W tej kwestii Sąd podziela stanowisko prezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 stycznia 2005 r., OSK 1602/04 (publ.: www.orzeczenia.nsa.gov.pl), co do charakteru przedmiotowego postępowania. W konsekwencji również w tym postępowaniu wpadkowym, Sąd nie może się wypowiadać co do kwestii samowoli budowlanej, bowiem - jeżeli inwestor nie uiści należnej opłaty - zostanie ona rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu w trybie decyzji o nakazie rozbiórki (art. 49 ust. 3 Prawa budowlanego). W toku tego postępowania można podnosić zarzuty negujące fakt samowoli budowlanej. Natomiast w postępowaniu dotyczącym ustalania opłaty legalizacyjnej - jeżeli nie budzi wątpliwości norma prawna na podstawie której opłata ta jest wymierzana - w pierwszym rzędzie wyjaśnieniu powinno podlegać, czy w istniejącym stanie faktycznym zaistniały formalne przesłanki do jej ustalenia. Istotne jest więc, czy w ogóle toczy się postępowanie w sprawie legalizacji na podstawie art. 48 lub art. 49 b ustawy Prawo budowlane oraz czy spełnione zostały pozostałe omówione wcześniej warunki legalizacji. Pozytywne ustalania w tym zakresie pozwalają na ustalenie opłaty. Trzeba jednak z całą mocą podkreślić, że w postępowaniu o ustalenie opłaty legalizacyjnej organ zobowiązany jest stosować - podobnie jak w postępowaniu głównym - przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Wpadkowość tego postępowania w żaden sposób nie zwalnia organu z tego obowiązku. W rozpoznawanej sprawie odpowiednie przepisy proceduralne zostały zdaniem Sądu naruszone. Ustalając bowiem krąg stron "głównego" postępowania legalizacyjnego organy pominęły właściciela działki nr "[...]" na której znajduje się budynek mieszkalny, który rozbudowano bez wymaganego pozwolenia na budowę P. S., jak również W. S. mającego ustanowioną na dz. nr "[...]" służebność osobistą polegającą na nieodpłatnym i dożywotnim korzystaniu ze wszystkich pomieszczeń usytuowanych na parterze budynku mieszkalnego (rozbudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę), a także polegającą na prawie swobodnego przejścia i przejazdu przez nieruchomość. Osoby te, jako legitymujące się tytułem prawnym do nieruchomości gruntowej (P. S.) oraz ograniczonym prawem rzeczowym (W. S.) - co potwierdza zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy taki jak: oświadczenie P. S. z dnia 1 września 2011 r., skrócony wypis ze skorowidza działek z dnia 13 lipca 2011 r. oraz przede wszystkim wydruk z księgi wieczystej nr "[...]" prowadzonej dla nieruchomości nr "[...]" - niewątpliwie posiadały interes prawny w toczącym się postępowaniu w rozumieniu art. 28 k.p.a. W wyroku z dnia 6 maja 2011 r., sygn. akt II OSK 783/10 (publ.: LEX nr 992633) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że stroną postępowania dotyczącego dokonanej już samowoli budowlanej będzie każdy, czyjego obowiązku prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie - art. 28 k.p.a. Wskazanie tego uchybienia, pomimo, że dotyczyło ono postępowania legalizacyjnego, było konieczne z tego względu, że rzutowało ono bezpośrednio na prawidłowość postępowania w sprawie ustalenia opłaty legalizacyjnej. Niewątpliwie bowiem osoby, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu głównym, zachowują również uprawnienia z tym związane w postępowaniu wpadkowym. Ponadto, jeżeli nieuiszczenie opłaty legalizacyjnej skutkuje wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu, to osoba określona w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ma prawo do obrony swoich interesów prawnych w postępowaniu zmierzającym do ustalenia tej opłaty. Wskazać zatem należy, że w art. 10 § 1 k.p.a. unormowano zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu. Nakłada ona na organ prowadzący postępowanie obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym jego stadium, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Powyższa zasada należy do zasad ogólnych postępowania administracyjnego, których cechą charakterystyczną jest to, że znajdują zastosowanie w każdej fazie i na każdym etapie postępowania. Postanowienie - jako akt administracyjny - różni się od decyzji przede wszystkim zakresem rozstrzygnięcia i rodzajem wywoływanych skutków prawnych. Co do zasady postanowienie nie rozstrzyga bowiem o istocie sprawy. Jednak pewna kategoria postanowień, ingerujących władczo i jednostronnie w sferę prawną uczestnika postępowania, zrównana została - w kwestii trwałości tych postanowień - z decyzjami administracyjnymi. W myśl art. 126 k.p.a. do postanowień na które przysługuje zażalenie stosuje się bowiem odpowiednio, między innymi, przepisy normujące wznowienie postępowania (art. 145-152 k.p.a.). Powyższe oznacza, że w postępowaniu "zakończonym" postanowieniem na które służy zażalenie (a więc również zaskarżonym postanowieniem), organy zobowiązane są do zapewnienia stronom czynnego udziału w tym postępowaniu. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. przesłanką wznowienia postępowania, jest fakt niebrania przez stronę, bez własnej winy, udziału w postępowaniu. Tę przesłankę należy rozpatrywać przede wszystkim na płaszczyźnie przywołanego wyżej art. 10 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd administracyjny w wyroku z dnia 27 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 151/09 (publ.: LEX nr 486351) "zasadą jest, że sąd administracyjny z urzędu uchyla zaskarżony doń akt administracyjny, gdy stwierdzi wystąpienie przesłanki do wznowienia postępowania administracyjnego. Zatem dla konieczności zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. nie ma znaczenia okoliczność, czy strona, która nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym, złożyła wniosek o jego wznowienie. W każdym bowiem przypadku sąd powinien uwzględnić wystąpienie przesłanki stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania - także tej, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.". Z kolei w wyroku z dnia 2 lutego 2006 r., sygn. akt II OSK 496/05 ((publ.: LEX nr 196700) NSA wskazał, iż naruszenie zasady udziału strony w postępowaniu jest przesłanką wznowienia postępowania uzasadniająca uchylenie decyzji przez sąd administracyjny bez względu na toczy miało ono, czy też nie miało wpływu na wynik sprawy - skład Sądu orzekającego w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższe poglądy prawne. Uwzględniając zatem odrębności pomiędzy decyzją a postanowieniem, można stwierdzić, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy, brak udziału w postępowaniu wyrażać się będzie przede wszystkim w braku udziału w czynnościach kończących to postępowanie, realizowanych przez doręczenie stronie postanowienia. Sytuacja taka powoduje, pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w obronie swojego interesu prawnego w toku instancji. Jeżeli więc - jak wynika z akt sprawy - organ pierwszej, jak i drugiej instancji nie doręczył postanowienia ustalającego opłatę legalizacyjną P. S. i W. S., to tym samym pozbawił ich prawa obrony swoich interesów prawnych, przez ewentualne złożenie zażalenia do organu drugiej instancji i skargi do Sądu. W takim przypadku strona ma prawo żądać wznowienia postępowania. Ze względu na przedstawione wyżej uchybienia Sąd uznał, za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego, nie tylko zaskarżonego postanowienia ale również poprzedzającego go postanowienia organu pierwszej instancji. Orzeczenia te jako naruszające przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również naruszające przepisy dające podstawę do wznowienia postępowania, podlegają uchyleniu w całości w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" i "c" w związku z art. 135 p.p.s.a. Jednocześnie stwierdzenie wskazanego wyżej naruszenia przepisów prawa nie pozwala Sądowi na merytoryczną ocenę pozostałych zarzutów skargi. Związanie bowiem organów oceną prawną wyrażoną przez Sąd (art. 153 p.p.s.a.) nie byłoby uzasadnione wobec braku udziału pozostałych stron w prowadzonym postępowaniu, braku możliwości zajęcia przez nich stanowiska w sprawie, a ich udział może wpłynąć na treść poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń, oraz braku możliwości kwestionowania przez nich niniejszego wyroku. Orzeczenie o wykonalności oparto na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1"a" w zw. z § 6 pkt 5 i § 2 rozporządzenia Ministra sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).