II SA/Ol 25/15

Dnia 3 marca 2015 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2015 roku sprawy ze skargi spółki A na decyzję Wojewody z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Skarżoną decyzją Wojewoda "[...]" – dalej jako Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...]" – dalej jako Starosta z dnia "[...]" Nr "[...]" odmawiającą ustalenia na wniosek spółki A. – dalej jako Spółka wypłaty odszkodowania za działkę gruntu nr "[...]" o pow. 0,1477 ha KW "[...]", która w ocenie obu organów nie przeszła na własność Gminy Miejskiej "[...]". Decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego. W dniu 24 kwietni 2012 r. Spółka wystąpiła do Starosty z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za działkę nr "[...]" położoną w "[...]"., dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr "[...]", która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasto "[...]"., dalej jako Gmina, z przeznaczeniem pod drogę. Uzasadniając podała, że na wniosek Spółki Burmistrz Miasta "[...]" – dalej jako Burmistrz, decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" zatwierdził podziału działki nr "[...]" zgodnie z jej przeznaczeniem określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej z dnia "[...]" pod drogę. Skutkiem powyższego własność działki nr "[...]" przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto, co po myśli art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. z 2014r., poz. 518 j.t. – dalej jako u.g.n. ) uzasadnia ustalenie odszkodowania. Po zawiadomieniu o wszczęciu postępowania, pismem z dnia 25 kwietnia 2012r., decyzją z dnia "[...]", z upoważnienia Starosty Geodeta Powiatowy odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki za nieruchomość o pow. 0,1477 ha, położoną w "[...]"., oznaczoną jako "[...]", dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą nr "[...]". Powołując się na powyższą księgę wieczystą uznał, że jako właściciel w/w działki nadal wpisana jest Spółka, wobec czego jej wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Powyższe orzeczenie zostało utrzymane w mocy decyzją Wojewody z dnia "[...]", która z kolei została uchylona wyrokiem WSA w Olsztynie z dnia 15 stycznia 2013r., sygn. akt II SA/OI 1314/12. W przywołanym wyroku Sąd podał, że art. 98 ust. 1 u.g.n. objęte zostały tylko i wyłącznie drogi publiczne i że chodzi o teren przeznaczony pod drogę publiczną, która w dacie zatwierdzenia podziału nie musi być zaliczona w odpowiednim trybie do jednej z kategorii dróg publicznych. Sąd powołując się na wyrok Europejskiego Trybunał Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z dnia 6 listopada 2007r. ( skarga nr 22531/05, wersja skrócona – LEX nr 318591 ) podał, że dla oceny statusu prawnego danej drogi publicznej podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania i dostępności. W konsekwencji drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom domów wybudowanych przez developera, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi, jako, że poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane tylko przez mieszkańców zamkniętych ogrodzeniem. Konkludując Sąd wyraził pogląd, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nie przeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć na dróg publicznych. Jako wskazówkę Sąd podał, że Wojewoda dokona analizy charakteru spornej drogi dojazdowej, ze szczególnym uwzględnieniem funkcji, jaką ona ma spełniać, a zatem, czy ma to być droga ogólnodostępna, połączona z siecią dróg publicznych, przeznaczona dla nieograniczonej liczby osób, czy też droga służąca tylko do wyłącznego użytku określonych podmiotów. W wykonaniu wyroku Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił decyzję Starosty z dnia "[...]" i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Starosta dwukrotnie, tj. decyzjami z dnia "[...]" i z dnia "[...]" odmawiał ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki, lecz rozstrzygnięcia te były uchylane przez Wojewodę decyzjami odpowiednio z dnia "[...]" i z dnia "[...]", a sprawa przekazywana Staroście do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia "[...]" Starosta ponownie odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz Spółki. Podał, że przeprowadzone w dniu 7 lutego 2014r. oględziny działki nr "[...]" ujawniły, że składowane są na niej materiały budowlane, brak jest urządzonego zjazdu na drogę publiczną, tj. ulicę "[...]". Starosta dodał, że na wprost potencjalnego zjazdu na drogę publiczną znajdują się urządzenia techniczne, tj. słup z lampą oświetleniową, zawór gazowy, studnia kanalizacyjna, barierki oraz drzewo. Nadto na przedmiotowej działce ujawniono resztki ogrodzenia oraz pozostałości upraw jednorocznych. Wspomniany protokół potwierdza, że materiały budowlane są składowane za zgodą Spółki. Działka nie ma żadnego dostępu do drogi publicznej a korzystanie z niej przez nieograniczoną liczbę użytkowników jest niemożliwe. Dalej Starosta podał, że Spółka nie kwestionowała decyzji o podziale działki nr "[...]", co w jego mniemaniu stanowiło potwierdzenie i akceptację ze strony Spółki charakteru prawnego działki nr "[...]", jako drogi dojazdowej. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 13 października 2006r. podał, że nieruchomości drogowe nie mogą być obciążone prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby też nie mogą tymi nieruchomościami faktycznie władać ( sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/85 ). W Konsekwencji organ uznał, że konieczność obciążenia działki nr "[...]" prawem rzeczowym, tj. służebnością dojścia i dojazdu do drogi publicznej, dyskwalifikuje tą działkę jako przeznaczoną pod drogę publiczną. Nadmienił, że " Spółka B – poprzednik prawny Spółki A - aktem notarialnym Rep. " A " "[...]" z dnia 5 czerwca 1998r. nabyła m. in. działkę nr "[...]" i działkę nr "[...]" . W § 5 tegoż aktu nabywca zobowiązał się m. in. wybudowania na własny koszt infrastruktury technicznej ( m. in. dróg i chodników ). Ponadto miał zapewnić dojazd do działek położonych od strony ul. K., do których dojazd uniemożliwiała sprzedaż działek nr "[...]" i "[...]", a po wybudowaniu dróg przekazać grunt wraz z budowlami nieodpłatnie na rzecz Gminy. Rzeczony nabywca, ani Spółka nie wywiązali się z przedmiotowego zobowiązania. Uchwalając w dniu 19 czerwca 1998r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego między ulicami D., B., K. i S. uchwałą Nr "[...]" Rady Miejskiej działka nr "[...]" ( przed podziałem ) usytuowana została w jednostce planistycznej o symbolu 04 D 1/1 " Projektowana ulica dojazdowa, zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów ". Brak ustalenia w przywołanym planie szerokości drogi w liniach rozgraniczających nie mniejszej niż 10 m – zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie – niezapewnienie w tymże planie środków finansowych na budowę drogi oraz niewpisanie drogi na działce nr "[...]" ( przed podziałem ) do wykazu dróg gminnych niezbicie dowodzi, że działka nr "[...]" ( po podziale ) nie ma statusu drogi publicznej. Dodał, że dopiero ujawnienie w księdze wieczystej prawa własności podmiotu publicznoprawnego daje podstawy do powoływania się na w obrocie prawnym na zdarzenie przejścia prawa własności działki na rzecz gminy. Decyzją z dnia "[...]" – będącą przedmiotem skargi – Wojewoda podzielając w całości argumentację Starosty utrzymał w całości w mocy jego decyzję z dnia "[...]". W skardze Spółka rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1/ przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 k.p.a. poprzez sprzeczność poczynionych ustaleń z treścią materiału dowodowego w sprawie wskutek uznania, że z decyzji podziałowej z dnia "[...]" wynika, jakoby działka nr "[...]" nie została wydzielona pod drogę publiczną, podczas, gdy wspomniana poświadcza, że rzeczona działka została wydzielona pod ulicę dojazdową. 2/ art. 107 § 1 k.p.a., tj. braku uzasadnienia faktycznego i prawnego. 3/ prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez jego niezastosowanie, mimo spełnienia przesłanek nim przewidzianych i art. 98 ust. 1 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że Spółka jest właścicielem działki nr "[...]", mimo, że z mocy tego przepisu własność tej działki przeszła na własność Gminy w dacie uprawomocnienie się decyzji o zatwierdzeniu projektu podziału. 4/ art. 2 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że ulica dojazdowa nie może być drogą publiczną. 5/ art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez wyrażenie stanowiska odmiennego niż w poprzednich decyzjach, pomimo braku zmiany stanu prawnego lub faktycznego. 6/ art. 2, art. 7, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP i Protokołu nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952r. w Paryżu poprzez zaakceptowanie faktu pozbawienia Spółki prawa do swobodnego dysponowania swoją własnością, bez przyznania jej stosownego odszkodowania. Podnosząc zarzuty wniosła o uchylenie skarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał własne stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako: p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem. Podstawą materialno prawną rozstrzygnięć obu organów stanowił art. 98 u.g.n. Stanowi on, że działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe - z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą, z mocy prawa, odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis ten stosuje się także do nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek użytkownika wieczystego, z tym że prawo użytkowania wieczystego działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne wygasa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Przepis stosuje się odpowiednio przy wydzielaniu działek gruntu pod poszerzenie istniejących dróg publicznych. ( ust. 1 ). Za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. ( ust. 3 ). Dokonując wykładni powołanego przepisu prawa powinno się mieć także na uwadze wyrok Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce z 6 listopada 2007 r. (Application no. 22531/05), w którym Trybunał uznał, że przeznaczenie w decyzji podziałowej prywatnej działki pod drogę (w sytuacji braku odjęcia jej własności) istotnie ogranicza właściciela w korzystaniu z nieruchomości, a zatem oznacza pozbawienie posiadania w rozumieniu art. 1 Pierwszego Protokołu do Konwencji. Orzeczenie to stwarza podstawę do objęcia nim także dróg, którym formalnie nie przyznano statusu drogi publicznej. Trybunał stwierdził bowiem, że drogi połączone z siecią dróg publicznych, które służą zarówno mieszkańcom wybudowanych tam osiedli, jak i ogółowi użytkowników, są drogami publicznymi. Poprzez istnienie otwartego dostępu do nich różnią się od dróg typowo wewnętrznych, które mogą być eksploatowane jedynie przez mieszkańców zamieszkujących dane osiedle mieszkaniowe. Dla oceny statusu prawnego nieruchomości wydzielonej pod drogę podstawowe znaczenie ma nie jej administracyjna kwalifikacja, ale zasady jej użytkowania oraz dostępność. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której władze publiczne mogłyby skutecznie uchylić się od obowiązku budowy i utrzymania odpowiedniego stanu dróg innych niż główne arterie komunikacyjne określone w planie i przerzuciłyby ten obowiązek na jednostki. W takiej sytuacji właścicielowi pozbawionemu swojego władztwa na rzecz podmiotu publicznego przysługuje stosowne odszkodowanie. Zatem, drogi połączone z siecią dróg publicznych, a przede wszystkim nieprzeznaczone do wyłącznego użytku mieszkańców zamkniętego osiedla, lecz ogólnodostępne, służące nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników, którzy mogą korzystać z nich na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny, należy zaliczyć do dróg publicznych. Taka wykładnia pojęcia "drogi publicznej" jest przy tym zgodna z przepisami ustawy zasadniczej, a zwłaszcza z art. 21 ust. 2, art. 31 ust. 3 oraz art. 64 Konstytucji RP, zapobiega bowiem sytuacji faktycznego odjęcia władztwa nad rzeczą bez stosownego odszkodowania. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy dostrzec, że decyzją z dnia "[...]" Burmistrz Miasta "[...]", na wniosek Spółki, zatwierdził projekt podziału nieruchomości w "[...]", o nr geodezyjnym "[...]" i pow. "[...]", dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą Nr "[...]" w ten sposób, że wskutek podziału powstały działki o nr od "[...]" do "[...]", o łącznej powierzchni 1,6483 ha, pod warunkiem ustanowienia służebności dojścia i dojazdu do drogi publicznej nr "[...]", na działce nr "[...]’ na rzecz działek o nr od "[...]" do nr "[...]". W uzasadnieniu Burmistrz potwierdził, że działki o nr od "[...]" do nr "[...]", przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną, wolnostojącą mają zapewniony dostęp do drogi publicznej, gminnej o nr goed. "[...]" poprzez projektowaną działkę nr "[...]" i działkę nr "[...]", stanowiące ulice dojazdowe. W identyczny sposób dostępu do tej samej drogi gminnej ma zapewniony działka nr "[...]", przeznaczona pod stację uzdatniania wody wraz ze studnią głębinową. Z kolei działka nr "[...]", przeznaczona pod ulicę dojazdową, ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, gminnej o nr geod. "[...]", poprzez działkę nr "[...]". Przywołana decyzja została wydana m. in. na podstawie art. 93 ust. 1 i ust. 3 u.g.n. Przywołany art. 93 ust. 1 u.g.n. stanowi, że podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego i że podział nieruchomości nie jest dopuszczalny, jeżeli projektowane do wydzielenia działki gruntu nie mają dostępu do drogi publicznej; za dostęp do drogi publicznej uważa się również wydzielenie drogi wewnętrznej wraz z ustanowieniem na tej drodze odpowiednich służebności dla wydzielonych działek gruntu albo ustanowienie dla tych działek innych służebności drogowych, jeżeli nie ma możliwości wydzielenia drogi wewnętrznej z nieruchomości objętej podziałem. Nie ustanawia się służebności na drodze wewnętrznej w przypadku sprzedaży wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. ( ust. 3 ). Dla pełnego obrazu prawnego należy przywołać również art. 99 u.g.n., pozostający w powiązaniu materialnoprawnym związku z art. 93 ust. 3 u.g.n. i stanowiący jego logiczną konsekwencję. Otóż jeżeli zapewnienie dostępu do drogi publicznej ma polegać na ustanowieniu służebności, o których mowa w art. 93 ust. 3, podziału nieruchomości dokonuje się pod warunkiem, że przy zbywaniu działek wydzielonych w wyniku podziału zostaną one ustanowione. Za spełnienie warunku uważa się także sprzedaż wydzielonych działek gruntu wraz ze sprzedażą udziału w prawie do działki gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną. Omawiana decyzja z dnia "[...]", o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr "[...]", istotnie nie przesądza o charakterze prawnym wydzielonej działki nr "[...]" poprzestając na stwierdzeniu, że stanowi ona ulicę dojazdową, że nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej o nr "[...]" ( za pośrednictwem działki nr "[...]") i że jest obciążona służebnością drogową na rzecz wymienionych w decyzji szeregu działek. Ów brak, acz przydatny przy definiowaniu charakteru prawnego wydzielonej działki, pozostaje jednak bez znaczenia w świetle regulacji art. 98 ust. 1 u.g.n., gdyż przejście prawa własności nie dokonuje się z mocy decyzji w sprawie podziału, ale z mocy prawa ( por. wyrok NSA z 5 stycznia 2006 r., I OSK 276/05, Lex nr 299525; wyrok WSA we Wrocławiu z 4 marca 2010 r., II SA/Wr 707/09, Lex 606740; wyrok WSA w Warszawie z 10 sierpnia 2007 r., I SA/Wa 728/07, Lex nr 355435). Wpis prawa własności ma bowiem w takim przypadku charakter deklaratoryjny, na co zasadnie zwróciły uwagę rozpatrujące sprawę organy administracji. Wyciągnęły jednak błędny wniosek powołując się na wpis w księdze wieczystej dla działki nr "[...]", jako na przesłankę zachowania własności rzeczonej działki przez Spółkę. Zatem organy potwierdzenie ( właściwie jego brak ) skutku ( deklaratoryjny wpis prawa własności ) uczyniły przesłanką wnioskowania. Istotny natomiast jest skutek decyzji podziałowej, którego ustalenie wymaga przeanalizowania jej treści. Celem zadośćuczynienia powyższemu należy poczynić poniższe uwagi. Definicję pojęcia drogi publicznej zawiera art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013, poz. 260 j.t. – dalej jako u.d.p.), zgodnie z którym drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Natomiast droga w myśl art. 4 pkt 2 tej ustawy, to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Od dróg publicznych odróżnia się drogi wewnętrzne. Art. 2 ust. 1 tej ustawy wskazuje, że drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Zgodnie z art. 2a ustawy, drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, a drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Natomiast zgodnie z art. 8 ust. 1 u.d.p. - w brzemieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji z dnia 1 sierpnia 2011r. o zatwierdzeniu projektu podziału działki nr "[...]", nadanym przez art. 5 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2010.152.1018) - drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg są drogami wewnętrznymi. Z art. 2a i art. 4 pkt 2, 5-7 tej ustawy wynika, że drogi gminne stanowią własność gminy, a częścią drogi publicznej jest jezdnia, chodniki, urządzenia, instalacje i pobocza. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przebieg przyszłej drogi, o której mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., winien wynikać z planu miejscowego, a w przypadku jego braku z ostatecznej decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 marca 2009 r., II SA/Gd 413/08, Lex nr 602032; wyrok WSA w Olsztynie z 18 listopada 2008 r., II SA/Ol 781/08, Lex nr 523879). W orzecznictwie sądowym drogi publiczne traktowane są jako rzeczy wyłączone z powszechnego obrotu ( reges extra commercium ), skoro własność tych dróg może być przenoszona tylko pomiędzy podmiotami publicznoprawnymi ( Skarbem Państwa i jednostkami samorządu terytorialnego ). Nieruchomości drogowe nie mogą być więc obciążane prawami rzeczowymi na rzecz osób fizycznych, osoby te nie mogą też tymi nieruchomościami faktycznie władać w sposób prowadzący do zasiedzenia ( por. uchwała SN z dnia 13 października 2006 r., sygn. akt III CZP 72/06, OSNC 2007/6/85 ). Zatem jednym ( głównym ) elementem definiującym drogę publiczną jest warunek możliwości powszechnego korzystania z niej. Tego warunku, tj. możliwości powszechnego korzystania z niej, w ocenie Sądu orzekającego w sprawie, działka nr "[...]" nie spełnia, skoro z decyzji z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt podziału działki nr "[...]" wynika, że podział wspomnianej działki został dokonany pod warunkiem zapewnienia służebności drogowej do drogi publicznej nr "[...]", za pośrednictwem właśnie ocenianej działki nr "[...]", dla wyszczególnionych tam "[...]" działek powstałych wskutek geodezyjnego podziału. Zatem w zakresie treści ustanowionej służebności drogowej ( służebność dojścia i przejazdu ) uprawnionym z tego ograniczonego prawa rzeczowego nie jest " każdy " w rozumieniu przywołanego art. 1 u.d.p., a jedynie każdoczesny właściciel nieruchomości władnących, na rzecz których to nieruchomości został dokonany podział pod warunkiem ( zawieszającym ). Powyższe wynika z treści instytucji art. 285 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. kodeks cywilny ( Dz. U. z 2014r., poz. 121 j.t. – dalej jako kc ). Stosownie do niego nieruchomość można obciążyć na rzecz właściciela innej nieruchomości (nieruchomości władnącej) prawem, którego treść polega bądź na tym, że właściciel nieruchomości władnącej może korzystać w oznaczonym zakresie z nieruchomości obciążonej ( jak w niniejszej sprawie, przypis własny ), bądź na tym, że właściciel nieruchomości obciążonej zostaje ograniczony w możności dokonywania w stosunku do niej określonych działań, bądź też na tym, że właścicielowi nieruchomości obciążonej nie wolno wykonywać określonych uprawnień, które mu względem nieruchomości władnącej przysługują na podstawie przepisów o treści i wykonywaniu własności (służebność gruntowa). Służebność gruntowa może mieć jedynie na celu zwiększenie użyteczności nieruchomości władnącej lub jej oznaczonej części. Zatem w zakresie treści służebności drogowej z działki nr "[...]" mogą korzystać tylko i wyłącznie każdocześni właściciele działek o nr "[...]", pozostali zaś potencjalni " użytkownicy " tej drogi tylko i wyłącznie za każdoczesnym ( co do zasady uprzednio wyrażonym ) przyzwoleniem właściciela działki nr "[...]", to zaś, tj. owe przyzwolenie właścicielskie nie pozwala zaliczyć owej drogi do kategorii publicznej, w tym przypadku gminnej. Godzi się przypomnieć, że służebności pełnią "służebną" funkcję, a w przypadku służebności gruntowych spełniają funkcję "zwiększenia użyteczności nieruchomości władnącej" lub jej części (art. 285 § 2 k.c.). Ustanowienie służebności ma więc przynieść nieruchomości władnącej określoną korzyść. Zakres służebności powinien odpowiadać realnym potrzebom nieruchomości władnącej, ocenianym na dzień ustanowienia służebności (J. Szachułowicz (w:) K. Pietrzykowski, Komentarz, t. I, 2008, s. 833; zob. szerzej A. Wąsiewicz (w:) System prawa cywilnego, t. II, 1977, s. 677-678). Powyższe z kolei oznacza, że każdoczesny właściciel działki nr 393/44, obciążonej służebnością drogową, nie może ustanowić kolejnych służebności drogowych o tej samej ( podobnej ) treści na rzecz innych nieruchomości władnących, jeżeli nie wystąpi po stronie właścicieli owych nieruchomości przesłanka zwiększenia użyteczności ich nieruchomości ( części ). Ale nawet i wówczas liczba owych właścicieli nieruchomości władnących, z uwagi na przywołaną przesłankę ustanowienia służebności, zawsze będzie stanowiła zbiór zamknięty ( z zasady nie dość liczny, z uwagi na uwarunkowania lokalne na gruncie ) i nigdy – z założenia – nie będzie mogła osiągnąć liczby potencjalnie nieograniczonej, niezbędnej do uznania drogi za mającej przymiot publicznej, z której może korzystać każdy, czyli potencjalnie nieograniczona liczba użytkowników. Nadto służebności gruntowe nie mają samoistnego charakteru, są bowiem związane z własnością nieruchomości władnącej tak silnie, iż stanowią jej część składową, o czym stanowi art. 50 kc ( wyrok SN z dnia 6 marca 1984 r., III CRN 29/84, OSNC 1984, nr 10, poz. 180., zob. też A. Wąsiewicz (w:) System Prawa Cywilnego, t. 2, red. J. Ignatowicz, s. 676. ). Innymi słowy służebność, w tym przypadku drogowa, to nic innego, jak inne prawo majątkowe w rozumieniu art. 44 kc przynależne prywatnoprawnemu podmiotowi, czyli każdoczesnemu właścicielowi nieruchomości władnącej. Z kolei właścicielem drogi publicznej – z założenia – może być tylko podmiot o takowym charakterze, tj. Skarb Państwa oraz samorząd województwa, powiatu lub gminy, o czym stanowi – jak wspomniano - art. 2a u.d.p. W tej mierze Sąd, w składzie orzekającym, w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 czerwca 2012 r., w którym stwierdzono, iż: " Z decyzji podziałowej musi wynikać, że wydzielona działka gruntu została wydzielona pod drogę publiczną, a nie jedynie pod drogę, jako ciągu komunikacyjnego, która nie ma charakteru publicznego. O charakterze działek gruntu wydzielonych pod drogi przesądza treść decyzji podziałowej, bowiem to na podstawie decyzji podziałowej określone działki gruntu przechodzą z mocy prawa na własność gminy i to za te działki przysługuje ich dotychczasowym właścicielom odszkodowanie". ( I OSK 986/11, LEX nr 1217382 ). W rezultacie, skoro podział nieruchomości został dokonany z zastrzeżeniem ustanowienia na drodze odpowiednich służebności drogowych, to nie budzi wątpliwości, że tak wydzielona droga będąca nieruchomością obciążoną, z istoty ograniczonego prawa rzeczowego, nie ma charakteru drogi publicznej. Na tym etapie rozważań konieczne jest odniesienie treści decyzji podziałowej do ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W decyzji podziałowej dotyczącej przedmiotowej nieruchomości powołano się na zgodność podziału z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu między ulicami: D., W. P. , K. i K. S. w "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". Plan zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013, poz. 594 j.t. ) i jako przepis prawa podlega interpretacji. W powyższym planie działka nr "[...]" jest usytuowana w jednostce planistycznej oznaczonej symbolem 04 D 1/1 o treści " Projektowana ulica dojazdowa, zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów. Szerokość w liniach rozgraniczających 9,0 m, szerokość jezdni 5,0 m. Linia zabudowy min. 5,0 m od linii rozgraniczającej ulicy. ". Zgodnie z regulacją art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2015r., poz. 199 j.t. – dalej jako u.p.z.p.) w planie miejscowym obowiązkowo określa się zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Ustalenia w tym zakresie powinny stosownie do § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie ( Dz. U. z 1999r., Nr 43, poz. 430 ) zawierać w szczególności określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych. Wspomniane rozporządzenie przypisuje poszczególnym klasom dróg określone parametry, które nie są ścisłe, gdyż mówią one jedynie o minimalnych szerokościach dróg w liniach rozgraniczających. To właśnie rada gminy jest uprawniona i zobowiązana do skonkretyzowania tego parametru poprzez wskazanie w części tekstowej planu szerokości dróg w liniach rozgraniczających. Parametry takiej kategorii dróg winny zostać określone w tekście planu miejscowego ( por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 2013 r., II OSK 2836/12; wyrok WSA we Wrocławiu, II SA/Wr 168/13 ). Niewypełnienie tych wymogów w kwestionowanym planie stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 i 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia. Art. 2 ust. 3 u.d.p. stanowi, że ze względów funkcjonalno-technicznych drogi dzielą się na klasy. Określone warunki techniczne dla poszczególnych klas dróg zostały określone na zasadzie art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409 j.t. – dalej jako pb. ). Drogi zaliczone do jednej z kategorii, w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, powinny mieć parametry techniczne i użytkowe odpowiadające, określonym klasom dróg publicznych, odpowiednio w sposób określony w § 4 ust. 2 powołanego rozporządzenia. Paragraf 7 wskazanego rozporządzenia stanowi, że szerokość ulicy w liniach rozgraniczających nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli. Dla drogi kategorii D szerokość w liniach rozgraniczających ulicy o przekroju jednojezdniowym nie powinna być mniejsza niż 10 m. W przedmiotowej sprawie w ustaleniach przywołanego planu szerokość w liniach rozgraniczających dla jednostki planistycznej 04 D 1/1 wspomnianego powyżej parametru szerokości ulicy nie spełnia. Zgodzić jednak należy się z zarzutem skargi, że charakter prawny działki nr "[...]" nie może być rozpatrywany przez pryzmat uregulowań rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, gdyż weszło ono w życie w dniu 29 maja 1999r., a zatem po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, terenu między ulicami: D., W.P., K. i K. S. w "[...]", przyjętego uchwałą Rady Miejskiej w "[...]" z dnia "[...]". Powyższej analizy ( interpretacji ) przywołanych ustaleń planu, w kontekście charakteru prawnego działki nr "[....]", należy zatem poszukiwać w uregulowaniach obowiązującej na datę uchwalenia w/w planu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139, z późn. zm. – dalej jako u.z.p. ). Jej art. 10 pkt 2 stanowił, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się linie rozgraniczające ulice, place oraz drogi publiczne i nie może być mowy o drodze publicznej nie przewidzianej planem, gdyż zapewnieniu dostępu do wydzielonych działek służy instytucja drogi koniecznej. ( wyrok NSA z dnia 22 lutego 2001r., I SA 1513, LEX nr 55768 ). Za wyrokiem SN z dnia 28 marca 2012r., który Sąd w składzie orzekającym w pełni podziela, jeżeli podział nieruchomości podporządkowany jest wymaganiom gospodarki przestrzennej, a regulacja prawna w tym zakresie uwzględnia jedynie wydzielenie drogi publicznej (por. art. 10 ust. 1 pkt 2 u.z.p.), to tylko do tej kategorii drogi można odnieść skutek w postaci nabycia jej na własność, z mocy prawa, przez gminę. ( V CKS 144/11, LEX nr 1254740 ). Dla rozstrzygnięcia sprawy zasadnicze znaczenie ma wykładnia wspomnianego już art. 98 ust. 1 u.g.n., w brzmieniu obowiązującym na datę wydania decyzji z dnia "[...]" o podziale działki nr "[...]", w szczególności użytego w tym przepisie pojęcia "drogi". Należy podzielić stanowisko wyrażane dotychczas w orzecznictwie Sądu Najwyższego (por. wyroki z dnia 8 grudnia 2005 r., II CK 312/05, OSNC 2006, Nr 9, poz. 156 oraz z dnia 27 czerwca 2007 r., II CSK 127/07, Lex nr 445127), że pojęcie to nie obejmuje wszystkich dróg, lecz jedynie drogi publiczne w rozumieniu przepisów u.o.d.p. Za taką wykładnią, jak wyjaśniono w powołanych wyżej orzeczeniach, przemawia przede wszystkim zmiana treści normatywnej dotyczącej podziału nieruchomości w przepisach u.g.n. w stosunku do regulacji zawartych poprzednio w art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (tekst jedn.: Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127 z późn. zm.) oraz relacja pomiędzy art. 98 ust. 1 u.g.n. a przepisami ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym i o drogach publicznych. W ocenie SN powyższą interpretację potwierdza zmiana art. 98 ust. 1 u.g.n., obowiązująca od dnia 15 lutego 2000 r., dokonana art. 1 pkt 37 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 70), zgodnie z którą art. 98 ust. 1 u.g.n. dotyczy jedynie dróg publicznych: gminnych, powiatowych, wojewódzkich i krajowych. Wyżej dokonana zmiana miała na celu jedynie sprecyzowanie pojęcia "drogi" użytego w art. 98 ust. 1 u.g.n. Działka gruntu, wydzielona pod drogę na podstawie art. 98 ust. 1 zdanie 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. w pierwotnym brzmieniu (Dz. U. Nr 115, poz. 741, tj. przed nowelizacją z dnia 15 lutego 2000 r.), przechodzi na własność gminy, jeżeli przeznaczona została na urządzenie drogi publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086 ze zm.). W konsekwencji wydzielenia w wyniku podziału nieruchomości innych dróg (np. wewnętrznych) przejście ich na własność jednostek samorządowych lub Skarbu Państwa nie mogło nastąpić ex lege, a jedynie na podstawie odpowiednich czynności prawnych. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego w niniejszej sprawie należy dostrzec, że z rysunku do planu zagospodarowania przestrzennego, terenu między ulicami: D., W. P., K. i K. S. w "[...]" wynika, że ulica dojazdowa w jednostce planistycznej 04 D 1/1 nie jest usytuowana w ciągu dróg publicznych, gdyż zakończona jest typowym placykiem nawrotowymi. Nadto projektowana ulica dojazdowa przeznaczona została dla obsługi komunikacyjnej terenu w okalających jednostkach planistycznych o przeznaczeniu: 2 MN – teren istniejącej zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej i bliźniaczej, 6 MN – teren zabudowy jednorodzinnej parterowej, wolnostojącej i 5 MZ – teren projektowanej zabudowy mieszkaniowej zwartej oraz 1 KX – teren projektowanego głównego ciągu pieszego. Jakkolwiek by nie interpretować funkcji jednostki planistycznej 04 D 1/1 nie sposób pominąć jej przeznaczenia zdefiniowanego w zapisie " (...) zapewniająca obsługę pojedynczych obiektów ", a zatem przeznaczona nie dla potencjalnie nieograniczonej liczby użytkowników, co by mogło świadczyć o jej ogólnodostępnym charakterze, lecz tylko do obsługi okalającego go terenu zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ( także projektowanej ). Powyższy stan prawny potwierdza wizja lokalna działki nr "[...]" z dnia 7 lutego 2014r. przeprowadzona z udziałem przedstawiciela Spółki. W jej trackie ujawiono, że przedmiotowa działka nie stanowi urządzonej drogi, znajdują się na niej materiały budowlane, brak jest urządzonego zjazdu na ul. B. P., zalegają na niej pozostałości ogrodzenia i resztki upraw jednorocznych. Postawiono tezę, że " Wejście na jej teren stanowi zagrożenie dla życia i zdrowia mieszkańców. ", zaś przedstawiciel Spółki oświadczył, że " (... ) materiały budowlane zostały złożone za zgodą firmy [...] ", co z kolei dowodzi wykonywania przez Spółkę praw właścicielskich względem działki nr "[...]", a na dodatek w zakresie wykraczającym poza służebność drogową. Reasumując działka nr "[...]" ma na celu obsługę komunikacyjną wyłącznie działek właścicieli nieruchomości władnących powstałych w wyniku dokonywanego podziału działki nr "[...]". Przesądza o tym przyjęty układ komunikacyjny w przywołanych powyżej ustaleniach planu miejscowego. Błędne jest zatem zarzut Spółki, że droga powstała na działce nr "[...]" w jednostce planistycznej 04 D 1/1 tworzy układ komunikacyjny zwarty z drogami publicznymi, który czyni ją ( przedmiotową działkę ) naturalnym z nimi połączeniem, a w związku z tym ma ona również status drogi ogólnodostępnej. Droga ta, na wspomnianej działce, położona jest na terenie istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej i z przywołanych powyżej uregulowań planu miejscowego wyraźnie wynika, że została zaplanowana jako droga dojazdowa do tej zabudowy, jak stwierdza plan do " (...) pojedynczych obiektów (...). ". W konsekwencji rzeczona działka nie jest ogólnodostępną, służącą nieograniczonej licznie potencjalnych użytkowników drogą, z której może korzystać każdy, na podobnych zasadach, jak z dróg wybudowanych i utrzymywanych przez samorząd lub inny podmiot publiczny. Zatem wspomniana działka nie jest drogą publiczną w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych, gdyż nie została, z przyczyn powyżej podanych, wydzielona pod drogę publiczną w decyzji z dnia "[...]" zatwierdzającej projekt podziału działki nr "[...]". Dostrzec wypada, ze skarżąca w zarzutach, jak również w postępowaniu nie podnosiła, aby składała jakiekolwiek uwagi do projektu planu miejscowego na etapie trwającej procedury planistycznej, ale też nie zaskarżyła samego planu w trybie art. 101 u.s.g. ze względu na naruszenie jej interesu prawnego. Zatem, rozpatrujące sprawę organy, zasadnie uzasadniły swoje rozstrzygnięcia, opierając się także na argumentacji wynikającej z wyroku ETS z 6 listopada 2007 r. w sprawie Bugajny i inni przeciwko Polsce. Art. 98 u.g.n. nie znajduje zastosowania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, tj. " pozbawienia " władztwa nad nieruchomością przeznaczoną pod drogę wewnętrzną, która w dalszym ciągu pozostaje własnością jej właściciela ( Spółki ) i pozbawiony on jest swoich uprawnień właścicielskich tylko w takim zakresie, w jakim z nieruchomości korzystają inne osoby, w pozostałym zaś zakresie uprawnienia te wykonuje. Nie można tracić z oczu celu odszkodowania ustalanego na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. Ma ono zrekompensować właścicielowi całkowitą utratę prawa własności nieruchomości wykorzystywanej pod drogę publiczną ze wszystkimi konsekwencjami nadania takiego statusu. W rezultacie żądane odszkodowanie za wyzbycie się prawa własności przedmiotowej działki Spółce nie przysługuje. Zważyć także należy, że celem art. 98 ust. 1 u.g.n. nie jest przejęcie przez gminę na własność każdej działki o charakterze komunikacyjnym. Brak jest bowiem racjonalnych podstaw do uznania, iż gmina winna nabywać nieruchomości, które nie służą celom publicznym i wydatkować środki publiczne na nabycie wszystkich dróg, w tym niemających charakteru dróg gminnych. Wydzielenie działki drogowej zapewniającej komunikację nowopowstałych działek z drogami publicznymi niewątpliwie pozostaje w interesie właściciela nieruchomości dokonującego podziału i przyszłych właścicieli poszczególnych działek. Co istotne, może być ono także warunkiem dokonania podziału - zapewnienie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej na działce gruntu stanowiącej drogę wewnętrzną, co przewidziano w art. 99 u.g.n. i co właśnie ma miejsce w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.