II SA/Ol 250/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2013 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Wojewody z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości – uchybienia terminu do wniesienia odwołania I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. orzeka, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu. Starosta M. decyzją z dnia 4 grudnia 2012 r., działając na podstawie art. 124 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651, z późn. zm.), ograniczył sposób korzystania z nieruchomości gruntowej położonej "[...]", stanowiącej własność J.P., poprzez udzielenie zezwolenia "[...]" Spółce "[...]" na przeprowadzenie na tej nieruchomości gazociągu wysokiego ciśnienia "[...]". zgodnie z decyzją Wójta Gminy S. z dnia 10 maja 2010 r., ustalającą lokalizację powyższej inwestycji celu publicznego, zgodnie z załączonym projektem. Starosta zobowiązał ponadto Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po przeprowadzeniu gazociągu oraz zobowiązał właściciela przedmiotowej nieruchomości do udostępniania jej w celu wykonania czynności związanych z konserwacją i usuwaniem awarii gazociągu. W złożonym od powyższej decyzji odwołaniu, błędnie nazwanym zażaleniem, J.P. zarzucił, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów procesowych. Wskazał, że w dniu 17 stycznia 2013 r. doręczono mu powyższą decyzję z informacją, że na skutek niewniesienia odwołania, w dniu 28 grudnia 2012 r. stała się ona ostateczna. Odwołujący się podał, że w dniach 10 - 15 grudnia 2012 r. przebywał na szkoleniu w "[...]" w S., wobec czego nie mógł odebrać awizowanej przesyłki. Wskazał ponadto, że na wniosek Spółki od 15 stycznia 2010 r. toczy się w Sądzie Rejonowym w M. postępowanie w sprawie ustanowienia służebności przesyłu dla istniejącego gazociągu "[...]" i dla projektowanego gazociągu "[...]", przebiegających przez nieruchomość odwołującego się. Skoro w świetle obowiązujących przepisów uzyskanie możliwości korzystania z gruntu dla celów przesyłowych może nastąpić w drodze postanowienia o ustanowienie służebności przesyłu, umów cywilnoprawnych lub decyzji wydanej w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a wnioskodawca postanowił uzyskać postanowienie sądu o ustanowienie służebności przesyłu dla przedmiotowej nieruchomości, to zdaniem odwołującego się, Starosta M. powinien umorzyć postępowanie administracyjne w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Odwołujący się zarzucił ponadto, że w decyzji nie uwzględniono kwestii odszkodowawczych, czym naruszono art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż decyzja wydana na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest tzw. "decyzją wywłaszczeniową", a ponadto organ prowadząc postępowanie naruszył art. 10 i art. 36 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. nr 267) dalej powoływanej jako K.p.a. Postanowieniem z dnia 5 lutego 2013 r. Wojewoda W., działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania.W uzasadnieniu organ odwoławczy podniósł, że decyzja administracyjna nie została doręczona stronie bezpośrednio, lecz w trybie art. 44 K.p.a., przewidującego domniemanie doręczenia decyzji. Zgodnie z § 1 i § 4 tego przepisu, w razie niemożności doręczenia pisma, poczta przechowuje je przez okres czternastu dni w swojej placówce pocztowej, a doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia tego okresu. Od tej daty stronie przysługuje czternastodniowy termin na wniesienie odwołania. Organ zakwestionował brak możliwości odebrania przesyłki w podanym w odwołaniu okresie. Wojewoda stwierdził, że pierwsza próba doręczenia decyzji miała miejsce dnia 5 grudnia 2012 r., a kolejna - 12 grudnia 2012 r. Z akt sprawy wynika, że zwrot przesyłki nastąpił w dniu 20 grudnia 2012 r. Wobec tego, termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 3 stycznia 2013 r. Tymczasem odwołanie opatrzone jest datą 21 stycznia 2013 r., a do Starostwa Powiatowego w M. wpłynęło w dniu 22 stycznia 2012 r. Wojewoda wyjaśnił, że w sytuacji gdy strona wniosła odwołanie po terminie, organ jest zobowiązany stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania na podstawie art. 134 K.p.a. W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skardze J.P. podał, że decyzja organu pierwszej instancji była doręczana mu dwukrotnie: w grudniu 2012 r. i 17 stycznia 2013 r. Skoro odwołanie wniósł 21 stycznia 2013 r., to niesłusznie organ odwoławczy uznał je za spóźnione. W ocenie skarżącego nie może on ponosić negatywnych skutków powtórnego doręczenia decyzji przez organ pierwszej instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda W. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest skuteczność doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji z dnia 4 grudnia 2012 r., a w konsekwencji zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania od tej decyzji. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie - od dnia jej ogłoszenia stronie. Organ odwoławczy jest zobowiązany uwzględnić z urzędu upływ terminu do wniesienia odwołania, gdyż w razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, lecz - co do zasady - ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Zasadnie więc Wojewoda podniósł, że organ odwoławczy winien zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w ustawowym terminie. Powyższe wiąże się z koniecznością uprzedniego zbadania skuteczności i daty doręczenia decyzji stronie. Nie może budzić wątpliwości, że doręczenie można uznać za skuteczne tylko, gdy nastąpiło w sposób przewidziany w K.p.a. Jeśli nie zachowano wymogów przewidzianych w art. 39 - art. 49 K.p.a. należy uznać, że doręczenie nie zostało dokonane. Zasadą określoną w art. 42 § 1 K.p.a. jest, że osobom fizycznym doręcza się pisma w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. W razie nieobecności adresata w mieszkaniu ustawodawca przewidział w art. 43 K.p.a. tzw. doręczenie zastępcze. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania. W razie natomiast niemożności doręczenia pisma we wskazany wyżej sposób, zgodnie z art. 44 § 1 K.p.a., operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego lub pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Stosownie zaś do § 4 tego artykułu, doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. Z uregulowania art. 44 K.p.a. wynika, że skuteczność tego sposobu doręczania pism uzależniona została od bezwzględnego zachowania wymogów określonych w tym przepisie. Dlatego też zasady i procedury odnoszące się do stosowania instytucji doręczenia zastępczego powinny być przestrzegane ściśle. Uchybienie któremukolwiek z elementów procedury doręczenia przewidzianego w tym przepisie powoduje, iż nie można skutecznie powołać się na domniemanie doręczenia. Aby organ administracji mógł przyjąć zaistnienie materialnoprawnego skutku doręczenia pisma stronie w trybie art. 44 § 4 K.p.a. zwrotne potwierdzenie odbioru nie może budzić wątpliwości, co do prawidłowości wypełnienia wszystkich warunków tej formy doręczenia (zob. postanowienie NSA z dnia 4 kwietnia 2012 r., sygn. akt II OSK 695/12 i wyrok WSA w Gliwicach z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 894/11). Ze znajdującej się w aktach administracyjnych koperty, w której nadana była przesyłka zawierająca przedmiotową decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 grudnia 2012 r., wynika, że przesyłkę tę awizowano dnia 5 grudnia 2012 r., a następnie – 12 grudnia 2012 r. Zwrot do nadawcy z uwagi na niepodjęcie przesyłki w terminie nastąpił w dniu 20 grudnia 2012 r. Na kopercie i załączonym do niej zwrotnym potwierdzeniu odbioru brak jest jednak informacji, że doręczyciel poinformował adresata pisma o przesyłce w sposób określony w art. 44 § 1 K.p.a. Podkreślenia natomiast wymaga, że samo umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę lub na dowodzie potwierdzającym doręczenie pisma pieczęci urzędu pocztowego i daty czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może być wystarczające do przyjęcia, że spełnione zostały przesłanki doręczenia pisma ustanowione w powyższym przepisie. Bezwarunkowo konieczna jest wyraźna adnotacja, że doręczyciel zawiadomił adresata o przesyłce i możliwości jej odbioru w sposób określony w art. 44 K.p.a. (zob. m.in. postanowienie NSA z dnia 14 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 935/11). Skoro w stanie faktycznym sprawy brak jest adnotacji doręczyciela czy i w jaki sposób powiadomił adresata o przesyłce, to nie było podstaw do przyjęcia fikcji doręczenia zastępczego w omawianym wyżej trybie. Doręczenia nie można bowiem uznać za dokonane, w sytuacji gdy nie wiadomo czy doręczyciel uczynił zadość wymaganiom określonym w art. 44 K.p.a. W tej sytuacji brak było podstaw do przyjęcia, że decyzję organu pierwszej instancji z dnia 4 grudnia 2012 r. doręczono skarżącemu dnia 20 grudnia 2012 r., a w konsekwencji, że odwołanie z dnia 21 stycznia 2013 r. było spóźnione. Wobec powyższego należy stwierdzić, że stwierdzając uchybienie terminu do wniesienia odwołania organ odwoławczy naruszył art. 134 K.p.a., a uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni powyższe wywody Sądu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) należało orzec, jak w sentencji. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 wskazanej ustawy.