II SA/Ol 254/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 30 lipca 2024 r. sprawy ze skargi I. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że działający z upoważnienia Burmistrza [...] Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...] (dalej jako: "organ I instancji") decyzją z 10 listopada 2023 r. odmówił przyznania I. R. (dalej jako: "strona"; "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawnym w stopniu znacznym mężem – P. R.. W uzasadnieniu decyzji organ przytoczył stan faktyczny sprawy oraz przepisy dotyczące ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, między innymi art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia. Organ odmowę przyznania świadczenia oparł na niespełnieniu przesłanki wynikającej z tego przepisu. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika bowiem, że niepełnosprawność P. R. istnieje od 23-go roku życia. Drugą przesłanką negatywną wskazaną przez organ jest pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca działająca przez pełnomocnika. Zakwestionowanej decyzji organu I instancji zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wydanie przedmiotowej decyzji, poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych z dnia 28 listopada 2003 r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r. o sygn. akt K38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, 2) błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych stanowiącym o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas gdy nie może on mieć zastosowania w sprawach mających za przedmiot przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz współmałżonka. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu ("Kolegium", "organ odwoławczy") decyzją z 18 grudnia 2023 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, jakoby przeszkodę do ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz strony mógł stanowić przepis art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13 orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 Konstytucji. Podobnie Kolegium wskazało, że niezasadna jest także odmowa przyznania świadczenia z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki. Istnieje bowiem ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych w tej materii, które wskazuje, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych nie będzie mógł być stosowany, gdy o świadczenie pielęgnacyjne wystąpi zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności. Kolegium podniosło natomiast, że choć niewątpliwie skarżący jest osobą niepełnosprawną w stopniu znacznym, to zakres i częstotliwość wykonywanych wobec niego przez żonę czynności nie wymagają rezygnacji z aktywności zawodowej. Akta sprawy wskazują, że większość wykonywanych czynności (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, odśnieżanie, czynności ogrodnicze) ma charakter czynności zwykłych, codziennych, wykonywanych na rzecz rodziny. Czynności te łączone są przez osoby je wykonujące z aktywnością zawodową, często wykonywaną na pełen etat. Podkreślenia wymaga według organu odwoławczego, że skarżący i jego żona stanowią rodzinę, wspólnie zamieszkują, czynności te nie są więc wykonywane "dodatkowo", jak np. w sytuacji, gdy osoba sprawująca opiekę nie mieszka wspólnie z osobą niepełnosprawną i to wymusza na niej wykonywanie czynności gospodarczych zarówno w swoim miejscu zamieszkania, jak i w domu osoby niepełnosprawnej. Podkreślono także, że spora część wskazanych czynności jest (jak wiadomo z doświadczenia życiowego) wykonywana niecodziennie, lub nawet sporadycznie – załatwianie wizyt lekarskich, towarzyszenie podczas wizyt w urzędach, opłacanie rachunków. W ocenie Kolegium zatem zakres wykonywanych przez skarżącą wobec męża czynności nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia. Skargę na decyzję organu odwoławczego wywiodła skarżąca działająca przez pełnomocnika. Wniosła o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie wypełnia przesłanki niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymizującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczność stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osobie w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy – art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935; dalej jako: p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności – po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r., poz. 615), u.ś.r., nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Podobnie słusznie wskazało Kolegium, że niezasadna jest także odmowa przyznania świadczenia z uwagi na pozostawanie w związku małżeńskim osoby wymagającej opieki w sytuacji gdy o świadczenie pielęgnacyjne wystąpi zobowiązany do opieki i alimentacji w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego małżonek osoby legitymującej się orzeczeniem o niepełnosprawności, a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Jako podstawę podjętego rozstrzygnięcia wskazano art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 u.ś.r. zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo-skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale o ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwą oceną analizowanie, czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny. Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można nawet wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga ona wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na podejmowaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Rozważeniu przez organy musi zatem podlegać tylko czy dana osoba tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało, że podopieczny skarżącej – jej mąż P. R. ma 39 lat. Zgodnie z orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w [...] z dnia 23 września 2014 r. został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności ze wskazaniem, że ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 2 lutego 2009 r., zaś niepełnosprawność istnieje od 23-go roku życia. Orzeczenie to wydano na stałe. Z akt sprawy wynika, że osoba wymagająca opieki zamieszkuje z żoną oraz czworgiem dzieci, jest po amputacji prawej ręki. Jak wskazano w wywiadzie środowiskowym opieka sprawowana przez skarżącą nad mężem polega na pomocy w ubieraniu się, higienie osobistej, przygotowywaniu posiłków, podawaniu posiłków, jeżdżeniu do lekarzy, załatwianiu wizyt lekarskich, podawaniu leków, smarowaniu maściami, robieniu zakupów, sprzątaniu, praniu, przy pogorszeniu stanu zdrowia prowadzeniu do toalety, towarzyszeniu podczas wizyt w urzędach (pomaga trzymać kartkę). Jednakże w ocenie Kolegium większość wykonywanych czynności (przygotowywanie posiłków, sprzątanie, pranie, robienie zakupów, odśnieżanie, czynności ogrodnicze) ma charakter czynności zwykłych, codziennych, wykonywanych na rzecz rodziny. Czynności te często łączone są przez osoby je wykonujące z aktywnością zawodową, często wykonywaną na pełen etat. Podkreślono, że spora część wskazanych czynności jest (jak wiadomo z doświadczenia życiowego) wykonywana niecodziennie, lub nawet sporadycznie – takie jak załatwianie wizyt lekarskich, towarzyszenie podczas wizy w urzędach, opłacanie rachunków. Należy podkreślić, że w myśl art. 17 ust. 1 u.ś.r. przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego związane jest z niepodejmowaniem lub rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest zatem sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Świadczenie to bowiem ma być rekompensatą za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która jej wymaga. Jednocześnie, jak już nadmieniono, przepis ten nie uzależnia otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego od obowiązku zamieszkiwania opiekuna z osobą, nad którą jest sprawowana opieka, ani też od sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę (por. wyrok NSA z 7 maja 2019 r., sygn. akt I OSK 3946/18, CBOSA). W ocenie sądu opieka skarżącej nie ma charakteru ciągłego i stałego. Czynności podejmowane przez skarżącą mają charakter podstawowy. Ich zakres oraz natężenie nie stanowią intensywnych czynności opiekuńczych, które determinowałyby cały porządek dnia. Tymczasem jedną z generalnych przesłanek uprawniających do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest stała i osobista opieka ubiegającego się o przyznanie świadczenia nad osobą niepełnosprawną, która pozostaje ściśle związana z zakresem sprawowania rzeczywistej i koniecznej opieki nad osobą niepełnosprawną. Opieka, o której mowa w przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. związana musi być wyłącznie z osobą chorego, a nie polegać na czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego, bowiem w określonych stanach faktycznych prowadzenie gospodarstwa domowego nie wyklucza podjęcia zatrudnienia, na przykład w niepełnym wymiarze czasu pracy. W ocenie sądu taka zaś sytuacja ma miejsce w przypadku skarżącej. Dlatego też niezasadny jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych. Reasumując, należy stwierdzić, że skarżona decyzja organu odwoławczego została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami i nie zachodzi przesłanka uzasadniająca jej uchylenie, zaś zgromadzony w sprawie materiał dowodowy należy uznać za kompletny i wyczerpujący, pozwalający na wydanie decyzji zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponadto w decyzji tej wskazano okoliczności i fakty, które zostały udowodnione, na których oparł się organ wydając swoje rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji jest wystarczające i wskazuje motywy podjętego rozstrzygnięcia, a organ dokonał kompleksowej i prawidłowej oceny zebranego materiału dowodowego. W związku z powyższym, skargę jako niezasadną, należało oddalić na podstawie art. 151 p.p.s.a.