II SA/Ol 256/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia dobry start 1/ uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2/ przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na rzecz radcy prawnego P. M. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącej z urzędu. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Z akt administracyjnych przekazanych wraz ze skargą wynika, że A. C. (skarżąca) zwróciła się wnioskiem z dnia 2 lipca 2019 roku do Prezydenta O. o ustalenie prawa do świadczenia dobry start na synów B. K. i N. K.. Decyzją z dnia 27 września 2019 roku Prezydent O. (organ I instancji) odmówił ustalenia prawa do wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że "pomimo, iż matka dzieci ma częste kontakty z synami i ponosi częściowo koszty utrzymania dzieci, w ocenie organu nie można mówić o opiece naprzemiennej", wynikającej z § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start". Nadto organ zauważył, że na ojcu dzieci spoczywa główna odpowiedzialność związana z opieką nad dziećmi i zaspokajaniem ich potrzeb, bowiem ponosi on wszelkie koszty wynikające z dodatkowych zajęć synów, takich jak: nauka języka angielskiego, szachy, badminton, a także wyjazdów dzieci w czasie ferii i wakacji. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła skarżąca. Podała, że wywiady środowiskowe potwierdziły zamieszkanie dzieci w tygodniowych okresach zarówno u niej jak i u ojca dzieci, czyli mamy do czynienia w sprawie z opieką naprzemienną. Wskazała także, że od około roku synowie nie uczęszczają na zajęcia szachowe, a od września 2019 roku na zajęcia badmintona. Mając na uwadze przedstawione okoliczności organ dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia niezgodnego z prawem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że organy nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Kluczowe znaczenie ma więc to, że nie zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie sądowe w przedmiocie ustalenia opieki naprzemiennej nad dziećmi T. K. oraz A. C. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby nad dziećmi ich rodzice sprawowali opiekę naprzemienną. Ponadto podkreślono, że rodzice małoletnich prowadzą oddzielne gospodarstwa domowe, w odrębnych miejscach zamieszkania, zatem nie mogą sprawować "równoczesnej opieki" nad synami, o której mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia. W tej sytuacji nie bez znaczenia jest, że prawomocnym orzeczeniem sądu zasądzono od A. C. na rzecz małoletnich synów alimenty w kwocie po 200 zł miesięcznie na rzecz każdego z nich, płatne do rąk T. K. Wobec tego N. K. i B. K. należy zaliczyć w skład rodziny T. K., bowiem z orzeczenia tego wynika, że to na nim spoczywa główny ciężar utrzymania i wychowania dzieci. W tym kontekście wskazano, że to ojciec pokrywa koszty wyjazdów dzieci w czasie ferii i wakacji. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, zarzucając pominięcie faktu sprawowania przez nią opieki naprzemiennej. W piśmie procesowym z dnia 25 maja 2021 r. skarżąca, działając przez swojego pełnomocnika, wskazała m.in., że zgodnie z poczynionymi przez organ ustaleniami, w oparciu o wywiady środowiskowe oraz oświadczenia rodziców dzieci, N. K. oraz B. K. przebywają w równych okresach tygodniowych na zmianę bądź to w miejscu zamieszkania ojca, bądź w miejscu zamieszkania skarżącej i każde z rodziców ponosi wydatki związane z utrzymaniem dzieci podczas pobytu u któregokolwiek z nich, a co za tym idzie należy uznać, iż jest to sprawowanie opieki naprzemiennej. Zaznaczono, że pojęcie "opieka naprzemienna" nie posiada swojej prawnej definicji, a jego znaczenie określić można w oparciu o dotychczasowe orzecznictwo sądowe. Opiekę naprzemienną cechuje sprawowanie jej przez rodziców względem dziecka, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Skarżąca zgodnie z orzeczeniem sądu ma prawo do przebywania z dziećmi od poniedziałku do niedzieli, co drugi tydzień. Niewątpliwie wyrok ten uprawnia ją do sprawowania opieki w porównywalnych i powtarzających się okresach. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumentację zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U z 2021 r., poz. 137). Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy co wynika z treści art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2019 r., poz. 2325 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.). Sąd rozstrzygając sprawę nie jest też związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy wniosek taki został złożony przez pełnomocnika skarżącej w piśmie procesowym z dnia 25 maja 2021 r., a organ temu nie oponował. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia 27 września 2020 r. o odmowie ustalenia wobec skarżącej prawa do świadczenia "Dobry start" na synów. Podstawę materialnoprawną podjętego w sprawie rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 maja 2018 roku w sprawie szczegółowych warunków realizacji rządowego programu "Dobry start" (Dz. U. z 2018r., poz. 1061, dalej jako rozporządzenie), wydanego na podstawie art. 187a ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zgodnie z § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia świadczenie dobry start przysługuje: rodzicom, opiekunom faktycznym, opiekunom prawnym, rodzinom zastępczym, osobom prowadzącym rodzinne domy dziecka, dyrektorom placówek opiekuńczo- wychowawczych, dyrektorom regionalnych placówek opiekuńczo-terapeutycznych - raz w roku na dziecko. Według zaś § 5 ust. 1 i 2 świadczenie dobry start przysługuje osobom, o których mowa w § 4 ust. 1, w wysokości 300 zł (ust. 1). Jednakże w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu, sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia dobry start ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego świadczenia dobry start (ust. 2). Normujący opiekę naprzemienną przepis art. 5 ust. 2a ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407) obowiązuje od 1 sierpnia 2017 r. Ustawodawca nie wprowadził jednak legalnej definicji opieki naprzemiennej. Znaczenie tego pojęcia można natomiast wyprowadzić z orzeczeń sądowoadministracyjnych, które wskazują, że opieka naprzemienna charakteryzuje się porównywalnym podziałem obowiązków pomiędzy rodzicami, w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem oraz zamieszkiwaniem dziecka i koncentracją jego spraw życiowych na zmianę u obojga rodziców (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1016/17, czy wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 623/19 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 lipca 2019 r. został uchylony przepis art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci zawierający legalną definicję rodziny. Dlatego też sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, że w obowiązującym stanie prawnym, jeżeli sentencja wyroku sądu lub zatwierdzona przez sąd ugoda nie zawiera wprost zwrotu "opieka naprzemienna", to rolą organów administracji jest samodzielne dokonanie oceny, czy regulacje zawarte w orzeczeniu sądu bądź ugodzie spełniają wymogi pojęcia "opieki naprzemiennej" (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 61/18, CBOSA). W doktrynie prezentowane jest również słuszne stanowisko, że "orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym o opiece naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze orzeczeń sądu (wyroki, postanowienia), ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd zatwierdzonej lub w ugodzie zawartej w postępowaniu mediacyjnym, która po jej zatwierdzeniu ma również moc ugody sądowej. (...) Jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że na mocy ugody zawartej przed sądem, w powtarzających się i porównywalnych okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, to są podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną." (K. Czekaj-Czapla, B. Wartenberg-Kempka [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019; stanowisko takie jest również zaaprobowane przez judykaturę – por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2423/17, CBOSA). W przedmiotowej sprawie Sąd Rejonowy w G., postanowieniem z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", ustalił miejsce pobytu małoletnich B. oraz N. K. naprzemiennie u matki i ojca, po 7 dni u każdego z rodziców. Apelacja ojca dzieci została oddalona postanowieniem Sądu Okręgowego z dnia "[...]" w sprawie "[...]" ( K – 13 – 20 akt sądowych ). Tym samym rozstrzygnięcie o miejscu pobytu małoletnich stało się prawomocne. Z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że dzieci pozostają pod opieką obojga rodziców i jest to faktycznie opieka naprzemienna. Rodzice małoletnich w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zgodnie twierdzili, że chociaż nie ma prawomocnego orzeczenia sądu o opiece naprzemiennej to faktycznie w taki sposób opieka nad dziećmi jest sprawowana. Synowie skarżącej przebywają w równych okresach tygodniowych (zazwyczaj od czwartku do czwartku) na zmianę w miejscu zamieszkania skarżącej lub w miejscu zamieszkania ich ojca. W trakcie wywiadu ojciec dzieci oświadczył, że podczas pobytu dzieci zabezpiecza ich wszystkie podstawowe potrzeby, opłaca zajęcia dodatkowe, organizuje czas wolny. A. C. zaś podała, że podczas pobytu synów zabezpiecza im podstawowe potrzeby życiowe, tj. żywność, odzież, niezbędne rzeczy szkolne. Oświadczyła również, że regularnie płaci alimenty po 200 zł. na dziecko. Zbyt daleko idącym wnioskiem zawartym w zaskarżonej decyzji jest to, że z faktu płacenia alimentów przez skarżącą wynika to, że to na ojcu dziecka spoczywa " główny ciężar utrzymania i wychowania dzieci". Wydaje się, że powyższe stwierdzenie w ocenie organu wyklucza fakt sprawowania opieki naprzemiennej, sprawowanej faktycznie, a nie na podstawie orzeczenia sądu. Przedstawione wyżej formy sprawowania opieki nad dziećmi zaprzeczają takiej tezie, gdyż każde z rodziców utrzymuje dzieci przez taki sam czas ( po tygodniu ) zapewniając im właściwe utrzymanie. W takiej sytuacji fakt płacenia alimentów przez skarżącą nie przekonuje o tym, że to na ojcu dzieci spoczywa główny ciężar ich wychowania, lecz raczej o tym, że jest to forma partycypowania w pokrywaniu kosztów zajęć dodatkowych. Zauważyć należy również to, w rozporządzeniu z możliwości otrzymywania świadczenia "Dobry start" nie zostali wykluczeniu rodzice płacący alimenty, pomimo tego, że sytuacje wykluczające w rozporządzeniu zostały przewidziane. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zachodzi zatem sytuacja określona w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia, gdyż nie można przyjmować, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z sentencji orzeczenia. Stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Jak wskazuje judykatura, nie sposób uznać, aby tylko wówczas dziecko było pod opieką naprzemienną obojga rodziców, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, wyrok WSA w Szczecinie z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 752/18, czy wyrok WSA w Olsztynie z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 320/20, dostępne w CBOSA). Przy interpretacji zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu" należy mieć na uwadze przede wszystkim to, że opieka taka nie może być sprawowana wbrew orzeczeniu sądu np. przez rodzica pozbawionego władzy rodzicielskiej. Skarżąca swoje prawo do wykonywania opieki naprzemiennej uzyskała nie tylko na skutek porozumienia z ojcem dzieci, ale przede wszystkim z postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia "[...]", sygn. akt "[...]", ustalającego miejsce pobytu małoletnich dzieci naprzemiennie u matki i ojca, po 7 dni u każdego z rodziców. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca faktycznie sprawuje nad synami opiekę naprzemienną (wraz z ojcem dzieci), tym samym jej również przysługuje wnioskowane świadczenie na zasadzie określonej w przepisie § 5 ust. 2 rozporządzenia. Mając powyższe na względzie Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w pkt 1 wyroku uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O wynagrodzeniu pełnomocnika orzeczono w pkt 2 wyroku w oparciu o art. 250 § 1 i w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68).