I OSK 61/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 września 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 699/17 w sprawie ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. K. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 września 2017 r., sygn. akt I SA/Wa 699/17, po rozpoznaniu skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego - uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne: Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] lutego 2017 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z [...] stycznia 2017 r., którą odmówiono M. K. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko N. K. Z ustaleń organu wynika, że M. K. we wniosku o ustalenie prawa do świadczenia na dziecko N. K. w składzie rodziny wskazał dwoje dzieci: R. K. i N. K. Syn R. K. jest dzieckiem z poprzedniego związku. Ugoda z 5 maja 2015 r. zawarta w Sądzie Rejonowym W., sygn. akt [...], o sposobie kontaktowania się z synem R. nie wypełnia, według organu, ustawowych znamion art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ponieważ stanowi jedynie o sposobie kontaktów z synem a nie o opiece naprzemiennej nad dzieckiem. Organ jest związany prawomocnym wyrokiem Sądu Okręgowego w W. z [...] marca 2014 r., z którego wynika, iż miejscem zamieszkania dziecka R. K. jest miejsce zamieszkania matki, nie ojca. W związku z tym organ uznał, że nie ma podstaw do ustalenia M. K. prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko – N. K. Nie zgadzając się z decyzją organu odwoławczego M. K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję SKO w W. Sąd I instancji przypomniał, że organy obu instancji uznały, iż nie ma podstaw do zaliczenia syna skarżącego z pierwszego małżeństwa – R., do członków rodziny skarżącego, a zatem córka z aktualnego związku małżeńskiego N. K. jest pierwszym dzieckiem w rodzinie skarżącego i wobec tego nie przysługuje jej świadczenie wychowawcze. WSA uznał zatem, że rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie wymaga problem, czy R. K., który jest dzieckiem M. K. z poprzedniego związku małżeńskiego, może być zaliczony jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. WSA wskazał, że prawomocnym wyrokiem z [...] marca 2014 r., sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w W. orzekł rozwód związku małżeńskiego M. K. i K. P., wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem R. K. pozostawił obojgu rodzicom ustalając, że każdorazowym miejscem zamieszkania syna jest miejsce zamieszkania matki, kosztami utrzymania małoletniego obciążył obydwoje rodziców po połowie. W dniu 5 maja 2015 r. w sprawie sygn. akt [...] przed Sądem Rejonowym w W. M. K. i K. P. zawarli ugodę, w której zostały w sposób szczegółowy uregulowane osobiste kontakty M. K. z synem R. Analiza treści tej ugody wskazuje na to, że rodzice małoletniego R. w równym stopniu sprawują nad nim bezpośrednią opiekę, gdyż M. K. ma prawo do osobistych kontaktów w każde dwa tygodnie każdego miesiąca, w jeden tydzień ferii zimowych i jeden miesiąc wakacji letnich każdego roku, z prawem zabierania dziecka w tych okresach z miejsca jego zamieszkania. Zdaniem Sądu I instancji, należy mieć na uwadze to, że zgodnie z art. 777 § 1 pkt 1 K.p.c. ugoda zawarta przed sądem na równi z orzeczeniem wydanym przez sąd stanowi tytuł egzekucyjny. Zestawiając treść wyroku rozwodowego oraz treść powołanej ugody sądowej WSA uznał, że w rezultacie ustanawiają one opiekę naprzemienną obojga rozwiedzionych rodziców nad małoletnim R. K.. Oboje rodzice w równym stopniu sprawują bezpośrednią, osobistą opiekę nad dzieckiem, które w tym czasie mieszka u tego z rodziców, które sprawuje nad nim opiekę. Sąd I instancji wskazał, że charakterystyczną cechą opieki naprzemiennej jest to, że żadne z rodziców nie jest zobowiązane do płacenia do rąk drugiego tzw. alimentów, czyli określonego kwotowo udziału w kosztach utrzymania i wychowania dziecka, gdyż każde z rodziców ponosi te koszty w czasie sprawowania bezpośredniej opieki nad dzieckiem. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie ma miejsce, na co wskazuje treść wyroku rozwodowego, w którym nie zostały ustalone alimenty, a w pkt 3 wyroku Sąd obciążył obydwoje rodziców kosztami utrzymania małoletniego po połowie. Natomiast prawomocnym wyrokiem z 16 września 2015 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w P. oddalił powództwo wniesione przeciwko M. K. o alimenty na rzecz małoletniego R. K. W świetle powyższych ustaleń Sąd I instancji przyjął, że małoletni R. K. jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, a tym samym należy zaliczyć małoletniego jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Oznacza to, że w skład rodziny M. K. wchodzi dwoje dzieci: R. K. i N. K., a w tym N. K. jest drugim dzieckiem, co oznacza, że przysługuje na nią świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł, o jakim stanowi art. 5 ust. 1 ustawy, a o co wnioskował M. K. we wniosku z 12 października 2016 r., w którym wskazał N. K. jako kolejne dziecko (pkt 3B wniosku). Zdaniem WSA, organ I instancji błędnie uznał, że N. K. jest pierwszym dzieckiem M. K., a to skutkowało odmową prawa do świadczenia wychowawczego na to dziecko. Organ odwoławczy tę wadliwą ocenę podzielił i utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja zapadła więc z naruszeniem art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2016 r., poz. 195), a także art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., gdyż organ powinien był uchylić decyzję organu I instancji i orzec co do istoty sprawy, czyli przyznać M. K. prawo do świadczenia wychowawczego na N. K., a więc wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu orzeczeniu organ zarzucił: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 w związku z art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej może wynikać z treści ugody zawartej przed sądem powszechnym w sprawie ustalenia kontaktów z dzieckiem, podczas gdy, o fakcie tym powinno decydować orzeczenie sądu powszechnego zawierające wyraźne rozstrzygniecie w zakresie sprawowania opieki naprzemiennej przez obojga rodziców, 2) naruszenie przepisów procesowych, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i uchylenie zaskarżonej decyzji, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie, względnie - o odrzucenie skargi kasacyjnej na podstawie art. 177a P.p.s.a., a w każdym przypadku - o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się w okolicznościach niniejszej sprawy chybione. Problemem wymagającym analizy jest rozumienie pojęcia "opieki naprzemiennej", zastosowanego w art. 2 pkt 16 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Jak słusznie stwierdził Sąd I instancji pojęcie to nie zostało zdefiniowane normatywnie. W zaskarżonym wyroku trafnie wskazano, że przed wejściem w życie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ustawodawca nie posługiwał się pojęciem "opieki naprzemiennej". Przy wykładni tego pojęcia należy uwzględnić, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. brak było podstaw prawnych, by sądy powszechne stosowały instytucję "opieki naprzemiennej" czy to w sentencji wyroku rozwodowego (art. 58 § 1 i 1a K.r.o.), czy w sentencji wyroku orzekającego o separacji (art. 61³ § 1 K.r.o.), czy w orzeczeniu bądź ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym (art. 578¹, argumentum ex art. 598¹¹ § 1 i 2 K.p.c.) regulującymi sposób wykonywania władzy rodzicielskiej, czy pieczy, bądź ustalającymi kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znała dotąd ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2015r., poz. 2082 ze zm.), ani ustawa z 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1822), choć sporadycznie dochodziło do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji (zob. J. Pawliczak w: red K. Osajda, Kodeks rodzinny i opiekuńczy. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 743-744, uw. 98, 99.3). Ustawą z dnia 25 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy - Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz ustawy - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2015 r., poz. 1062), dalej nowelizacja czerwcowa, ustawodawca przepisem art. 2 pkt 2) w art. 582¹ K.p.c. dodał § 4 w brzmieniu: "Przepis § 3 stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; przepisem art. 2 pkt 3) w księdze drugiej w tytule II w dziale II w rozdziale 2 w oddziale 6 po art. 598²¹ dodał art. 598²² K.p.c. w brzmieniu: "Przepisy niniejszego oddziału stosuje się odpowiednio do orzeczenia, w którym sąd określił, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach."; a przepisem art. 2 pkt 4) nadał art. 756² § 1 brzmienie: "Uwzględniając wniosek o zabezpieczenie przez uregulowanie: 1) stosunków na czas trwania postępowania, 2) sposobów kontaktów z dzieckiem, 3) sposobu roztoczenia pieczy nad małoletnim dzieckiem w ten sposób, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach (...)". W tej sytuacji konieczne stało się nadanie temu pojęciu właściwej treści przez praktykę. Niewątpliwie, literalne odczytanie tej części art. 2 pkt 16 ustawy, prowadzi do konkluzji o konieczności uwzględnienia opieki naprzemiennej tylko wówczas, gdy wynika ona z orzeczenia sądu. Bezspornie w tej sprawie orzeczenie takie (używające sformułowania "opieka naprzemienna") nie zapadło. Wykazano jednak istnienie zarówno orzeczenia, jak i zatwierdzonej przez sąd ugody, regulującej materię opieki nad dzieckiem. Należało zatem ocenić, czy zawarte tam postanowienia spełniają wymogi pojęcia "opieki naprzemiennej". Nie można bowiem zgodzić się ze stanowiskiem, że tylko wówczas dziecko pozostaje pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, gdy zgodnie z orzeczeniem sądu zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu, czy w ugodzie. Nie powinno budzić wątpliwości, że nie sposób poprzednich orzeczeń i ugód zapadających w odniesieniu do opieki nad dzieckiem oceniać stricte na tle obecnych regulacji w zakresie opieki naprzemiennej i wymagać użycia w nich nie funkcjonującego wówczas w prawodawstwie zwrotu prawnego. Dokonanie oceny w takim aspekcie jest możliwe i może być wymagane tylko w odniesieniu do orzeczeń wydanych czy ugód zawartych po dniu wejścia w życie ustawy. Na gruncie zapadłych wcześniej orzeczeń i zawartych przed sądem ugód kwestię tę trzeba oceniać z uwzględnieniem cech i celów tej instytucji, przy wykorzystaniu odpowiednich metod wykładni. W pierwszej kolejności podkreślić należy, wbrew autorowi skargi kasacyjnej, że orzekanie o zakresie opieki naprzemiennej dopuszczalne jest nie tylko w drodze orzeczenia sądu, ale także na podstawie ugody, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd aprobowanej. Sprawowanie opieki naprzemiennej jest bowiem jednym z przejawów sposobu wykonywania władzy rodzicielskiej. Zawarcie ugody nie jest zaś możliwe w przypadku przyznania władzy rodzicielskiej, powierzenia, wykonywania, ograniczenia, zawieszenia, pozbawienia przywrócenia władzy rodzicielskiej. W tym zakresie orzeka wyłącznie sąd. Do powyższej konstatacji skłania analiza treści m.in. przepisów art. 58 § 1 i 1a, art. 93, art. 97 § 1 i 2, art. 106, art. 107, art. 109- 111 K.r.o. a także regulacja z art. 570² K.p.c. W niniejszej sprawie sąd rozwodowy wyrokiem powierzył wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim synem obojgu rodzicom, ugodą uregulowano wyłącznie sposób wykonywania przez nich władzy rodzicielskiej. Zawarta ugoda znalazła zatem umocowanie w przedstawionych powyżej regulacjach ustawowych. W sytuacji gdy, gdy dziecko zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców w powtarzających się okresach, mamy do czynienia, jak słusznie przyjęto w kontrolowanym uzasadnieniu ze sprawowaniem opieki naprzemiennej. Porozumienie zawarte przed sądem w tym zakresie nie pozostaje w sprzeczności z wyrokiem rozwodowym, który wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnim powierzył obojgu rodzicom. W takim przypadku bowiem każde z nich jest obowiązane i uprawnione do jej wykonywania, tj. sprawowania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka, a także do jego wychowywania. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym nie budzi wątpliwości, że samodzielne ustalanie przez organy charakteru zawartych w wyroku rozwodowym i ugodzie zapisów dla zobrazowania i wyłożenia treści pojęcia "opieka naprzemienna" jest dopuszczalne, o ile nie następuje wbrew orzeczeniu sądu powszechnego bądź zrównanej z nim ugody, a jednocześnie spełniało cele zakładane w ustawie dla tej instytucji (por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 878/17). W tym stanie rzeczy słusznie kontrolowany Sąd wywiódł, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie mogła budzić wątpliwości prawidłowość zaliczenia małoletniego R. K. do członków rodzin obydwojga rozwiedzionych rodziców, a w konsekwencji prawo skarżącego do uzyskania świadczenia na kolejne dziecko. Oparcie zaskarżonego orzeczenia na błędnej wykładni prawa materialnego skutkować musiało przyjęciem braku podstaw do wydania w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W tym stanie rzeczy, wbrew stanowisku kasacji, przyjąć należało, że Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c P.p.s.a. Z tej przyczyny, skarga kasacyjna jako niezasadna podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.