II SA/Ol 257/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Sędzia WSA Tadeusz Lipiński po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie świadczenia wychowawczego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2) przyznaje radcy prawnemu P. M. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) powiększoną o należny podatek VAT, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wnioskiem z dnia 2 lipca 2019 r. A. C. (dalej jako: "Skarżąca", "Strona", "Wnioskodawczyni") zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w O. (dalej jako: "organ I instancji") z wnioskiem o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na dwójkę dzieci – B. K. i N. K. Decyzją z dnia "[...]" r. organ I instancji odmówił Skarżącej ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego na obydwóch synów na okres od 1 lipca 2019 r. do 31 maja 2021 r. z powodu braku ustalonej opieki naprzemiennej w wyroku sądowym. Podstawą rozstrzygnięcia był art. 4 ust. 2, art. 5 ust. 2a, art. 13 ust. 1, art. 20 ust. 1, art. 28 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm.) dalej jako: "u.ś.w.", oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 czerwca 2019 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczenia wychowawczego oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach niezbędnych do ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego (Dz. U. z 2019 r., poz. 1177). W uzasadnieniu wyjaśniono, że Wnioskodawczyni, na mocy wyroku wydanego przez Sąd Okręgowy w O., "[...]" Wydział Cywilny Rodzinny z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]", została zobowiązana do zapłaty alimentów na rzecz małoletnich: N. i B. K., płatnych do rąk ojca dzieci – T. K. Sąd nie wydał natomiast orzeczenia orzekającego o naprzemiennej opiece pomiędzy rodzicami. Powołując się na przepis art. 22 u.ś.w. wskazano, że z przeprowadzonych wywiadów środowiskowych wynika, iż dzieci tydzień zamieszkują u ojca, a tydzień u Wnioskodawczyni. W ocenie organu to jednak na ojcu spoczywa główna odpowiedzialność związana z opieką nad dziećmi i zaspokajaniem ich potrzeb, ponieważ to on ponosi wszelkie koszty związane z dodatkowymi zajęciami synów oraz ich wyjazdów w czasie ferii i wakacji. Wobec tego uznać należy, że dzieci pozostają na utrzymaniu ojca. Organ podał, że pomimo "szerokich" kontaktów z synami i ponoszenia częściowo kosztów ich utrzymania, to w przedmiotowej sprawie nie można mówić o opiece naprzemiennej, wynikającej z art. 5 ust. 2 u.ś.w., bowiem miejsce zamieszkania dzieci i sposób sprawowania nad nimi opieki nie został ustalony w drodze prawomocnego orzeczenia sądowego. Od decyzji tej Skarżąca wniosła odwołanie, zarzucając wydanie decyzji z naruszeniem przepisu art. 4 ust. 1 i ust. 2 u.ś.w., poprzez jego pominięcie i niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że ustalenia organu wzajemnie się wykluczają, bowiem raz organ twierdzi, że to na ojcu spoczywa główna odpowiedzialność, dalej natomiast organ sam wskazuje, że dzieci w równych, tygodniowych okresach przebywając u matki, jak i u ojca. Strona wyjaśniła, że prawdą jest, że opieka sprawowana jest na dziećmi naprzemiennie i dla sprawy nie powinno mieć znaczenia, czy stan ten wynika z orzeczenia sądu czy też z wzajemnych i zgodnych ustaleń obojga rodziców, co ma miejsce w niniejszej sprawie. Podniosła również, że nieprawidłowe jest twierdzenie organu, iż to na ojcu spoczywa główna odpowiedzialność związana z zaspokajaniem potrzeb dzieci, ponieważ Strona płaci alimenty w wysokości 400 zł na konto ojca, wobec tego rodzice ponoszą równe koszty utrzymania synów. Pismem z 15 stycznia 2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy") wezwało Skarżącą do przedłożenia do akt sprawy postanowienia Sądu Okręgowego w O. z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]" wydanego w sprawie z wniosku A. c. o ustalenie pobytu małoletnich. Strona uczyniła zadość ww. wezwaniu w dniu 7 lutego 2020 r. Decyzją z dnia "[...]" r., znak "[...]", Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ I instancji przyznał ojcu dzieci – T. K. – świadczenie "Dobry start" na wnioskowany okres. Podano, że Sąd Rejonowy w G. postanowieniem z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]", ustalił miejsce pobytu małoletnich N. K. i B. K. "naprzemiennie u matki A. C. i ojca T. K., po siedem dni u każdego z rodziców". Wyjaśniono jednak, że jak wynika z art. 5 ust. 2 u.ś.w. pozostawanie dziecka pod opieką naprzemienną rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron bądź organu. Na zasadzie art. 2 § 1 k.p.c. ustanowienie opieki naprzemiennej obojga rodziców należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego, a w przypadku braku takiego orzeczenia sądowego, istnienia tego rodzaju opieki nie można domniemywać. Wobec faktu, że w sprawie nie zostało wydane jakiekolwiek orzeczenie sądowe w przedmiocie ustalenia opieki naprzemiennej nad N. K. i B. K., nie można uznać, że ich rodzice taką opiekę sprawują. Ostatecznie wyjaśniono, że świadczenie wychowawcze jest przyznawane na częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowaniem dziecka, a w świetle prawomocnego orzeczenia sądu, Strona obowiązek ten wypełnia poprzez zapłatę odpowiedniej kwoty na rzecz ojca dzieci. Tym samym synów należy zaliczyć w skład rodziny T. K., bowiem to na nim spoczywa główny ciężar utrzymania i wychowania dzieci. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniosła Skarżąca, nie zgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego. Do skargi załączyła postanowienie Sądu Okręgowego w O. "[...]" Wydziału Cywilnego Rodzinnego, sygn. akt "[...]", oddalające apelację T. K. od postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]". Postanowieniem z dnia 7 kwietnia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie ustanowił dla Skarżącej pełnomocnika z urzędu - r. pr. P. M. Pismem z dnia 25 maja 2021 r. pełnomocnik Skarżącej uzupełnił przedmiotową skargę i wskazał, że z ustaleń organu bezspornie wynika, że dzieci przebywają w równych okresach tygodniowych, na zmianę u matki i u ojca, i każde z rodziców ponosi wydatki związane z utrzymaniem dzieci. Wobec tego należy uznać, że jest to sprawowanie opieki naprzemiennej. Podniesiono, że "opieka naprzemienna" nie posiada definicji legalnej, a jego znaczenie należy określić w oparciu o orzecznictwo. Przywołując wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że opiekę naprzemienną cechuje sprawowanie jej przez rodziców względem dziecka, które zamieszkuje i koncentruje swoje sprawy życiowe na zmianę u obojga rodziców. Podniesiono również, że w dniu 12 maja 2021 r. właściwy organ przyznał Stronie świadczenie wychowawcze w wysokości po 250 zł na każde z dzieci, w okresie od 1 czerwca 2021 r. do 31 maja 2022 r. Ostatecznie powołano wyrok tutejszego Sądu w sprawie o sygn. akt II SA/Ol 690/18, w którym stwierdzono, że dokonując wykładni zwrotu "zgodnie z orzeczeniem sądu" należy mieć na uwadze, że istotne jest to, że opieka naprzemienna nie może zaistnieć wbrew orzeczeniu sądu powszechnego; przy opiece naprzemiennej chodzi bowiem o opiekę sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Stosownie do przepisu art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, przy czym Sąd nie może opierać swojej kontroli na kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej. Decyzja administracyjna jest natomiast zgodna z prawem, jeżeli odpowiada powszechnie obowiązującym przepisom prawa materialnego i przepisom prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - zgodnie z przepisem art. 145 p.p.s.a. Na wstępie wyjaśnić należy, że skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W przedmiotowej sprawie, zarówno organ, jak i Skarżąca, złożyli przedmiotowe wnioski o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W ocenie Sądu, wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, regulujące zasady przyznawania świadczenia wychowawczego (dalej jako: "u.ś.w."). Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 1 u.ś.w., świadczenie wychowawcze przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2, w wysokości 500,00 zł miesięcznie na dziecko w rodzinie. Z kolei z art. 4 ust. 2 u.ś.w. wynika, że świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka. W przypadku, gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego - zgodnie z przepisem art. 5 ust. 2a u.ś.w. Normujący opiekę naprzemienną przepis art. 5 ust. 2a u.ś.w. został dodany przez art. 15 pkt 2 lit. b ustawy z 7 lipca 2017 r. (Dz. U. z 2017 r., poz. 1428) zmieniającej niniejszą ustawę z dniem 1 sierpnia 2017 r. Jak słusznie wskazał jednak pełnomocnik Skarżącej, ustawodawca nie wprowadził definicji legalnej opieki naprzemiennej. Znaczenie tego pojęcia można natomiast zrekonstruować z orzeczeń sądowoadministracyjnych, które wskazują, że opieka naprzemienna charakteryzuje się mniej więcej równym podziałem obowiązków pomiędzy rodzicami, w zakresie sprawowania opieki nad dzieckiem oraz zamieszkiwaniem dziecka i koncentracją jego spraw życiowych na zmianę u obojga rodziców (por. wyrok NSA z 26 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1016/17, czy wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 623/19 - dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). Należy również zwrócić uwagę, że z dniem 1 lipca 2019 r. został uchylony przepis art. 2 pkt 16 u.ś.w. Przepis ten zawierał legalną definicję "rodziny" i pod tym pojęciem rozumiano odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2017 r. poz. 2092). Do członków rodziny nie zaliczano natomiast dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zaliczane było jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Literalne odczytywanie przepisu art. 2 pkt 16 u.ś.w. prowadziło częstokroć do konkluzji organów o konieczności uwzględniania opieki naprzemiennej tylko wówczas, gdy wynikała ona z orzeczenia sądu. Ponieważ jednak przepis art. 2 pkt 16 u.ś.w. został uchylony z dniem 1 lipca 2019 r., w obowiązującym stanie prawnym, jeżeli sentencja wyroku sądu lub zatwierdzona przez sąd ugoda nie zawiera wprost zwrotu "opieka naprzemienna", to rolą organów administracji jest samodzielne dokonanie oceny, czy regulacje zawarte w orzeczeniu sądu bądź ugodzie spełniają wymogi pojęcia "opieki naprzemiennej" (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2019 r., sygn. akt I OSK 61/18, CBOSA). Przedstawiciele doktryny podkreślają ponadto, że "orzekanie o władzy rodzicielskiej, w tym o opiece naprzemiennej, może odbywać się nie tylko w drodze orzeczeń sądu (wyroki, postanowienia), ale może znaleźć uregulowanie w ugodzie, zawartej przez strony przed sądem i przez sąd zatwierdzonej lub w ugodzie zawartej w postępowaniu mediacyjnym, która po jej zatwierdzeniu ma również moc ugody sądowej. (...) Jeżeli rzeczywista opieka jest sprawowana w taki sposób, że na mocy ugody zawartej przed sądem, w powtarzających się i porównywalnych okresach każdy z rodziców sprawuje wyłączną opiekę nad dzieckiem, to są podstawy do uznania, że w sprawie mamy do czynienia z opieką naprzemienną w rozumieniu art. 5 ust. 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci" (K. Czekaj-Czapla, B. Wartenberg-Kempka [w:] Ustawa o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Komentarz, red. J. Blicharz, J. Glumińska-Pawlic, L. Zacharko, LEX/el. 2019; stanowisko takie jest również zaaprobowane przez judykaturę – por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2423/17, CBOSA). Jak słusznie zwrócił uwagę organ odwoławczy, w niniejszej sprawie Sąd Rejonowy w G., postanowieniem z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]", ustalił miejsce pobytu małoletnich B. K. i N. K. naprzemiennie u matki i ojca, po 7 dni u każdego z rodziców. Orzeczenie to, na skutek oddalenia apelacji ojca dzieci, stało się prawomocne. Również z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego wynika, że dzieci rzeczywiście pozostają pod opieką naprzemienną obojga rodziców. W ocenie tutejszego Sądu nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości okoliczność, że orzekające w tej sprawie organy nie ustaliły w sposób właściwy, czy w sprawie zachodzi sytuacja określona w przepisie art. 5 ust. 2a u.ś.w., a argumenty którymi posłużyły się organy są nieprzekonujące. Jak już wyżej wskazano, dokonując wykładni przepisu art. 5 ust. 2 a u.ś.w., stanowiącego, że gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc, nie można przyjmować, że fakt sprawowania opieki naprzemiennej musi wynikać z sentencji orzeczenia; stanowisko takie jest ugruntowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych. Jak wskazuje judykatura, nie sposób uznać aby tylko wówczas dziecko było pod opieką naprzemienną obojga rodziców, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu (por. wyrok NSA z 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, wyrok WSA w Szczecinie z 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 752/18, czy wyrok WSA w Olsztynie z 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 320/20, dostępne w CBOSA). Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, że Skarżąca sprawuje nad synami B. i N. K. opiekę naprzemienną, o której mowa w art. 5 ust. 2a u.ś.w., a uprawnienie do opieki czerpie z ww. postanowienia sądu powszechnego tj. Sądu Rejonowego w G. z dnia "[...]" r., sygn. akt "[...]" o ustalenie miejsca pobytu małoletnich oraz postanowienia Sądu Okręgowego "[...]" Wydział Cywilny Rodzinny z dnia "[...]" r. sygn. "[...]", którym oddalono apelację T. K., oraz jednoznacznych ustaleń poczynionych przez Sąd Okręgowy w zakresie wykonywanej naprzemiennie opieki nad dziećmi przez matkę i ojca oraz naprzemiennym pobycie małoletnich dzieci u matki i ojca, po 7 dni u każdego z rodziców. Zatem stanowisko organów administracyjnych o braku sprawowania przez Skarżącą opieki naprzemiennej tylko i wyłącznie z faktu niezamieszczenia rzeczonego zwrotu w sentencji orzeczenia, nie znajduje jakiejkolwiek podstawy prawnej. Nie można również zaaprobować stanowiska Kolegium, że skoro Skarżąca wypełnia obowiązek alimentacyjny wobec synów przekazując ojcu ustaloną kwotę pieniężną (po 200 zł na każde dziecko), to na ojcu spoczywa główny ciężar wychowania i utrzymania. W ocenie Sądu świadczy to jedynie o fakcie, że rodzice dzieci w równych częściach partycypują w wydatkach związanych z utrzymaniem i wychowywaniem synów, bowiem jak wynika z akt sprawy – to ojciec dzieci opłacał zajęcia dodatkowe dzieci oraz wyjazdy wakacyjne. Co więcej ustawodawca nie powiązał prawa do świadczenia wychowawczego z ewentualnym obowiązkiem alimentacyjnym, okoliczność ta pozostaje więc bez wpływu na przedmiot sprawy. Oceniając prawo do świadczenia wychowawczego organy nie mogą bowiem brać pod uwagę jakichkolwiek innych przesłanek, niż te wskazane w przepisach ustawy. Nadto pozostaje także wyjaśnić, że o opiece naprzemiennej sprawowanej przez A. C. i T. K. nad synami przesądził już tutejszy Sąd w wyroku z dnia 25 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 229/21. Reasumują ponownie rozpoznając sprawę, organ uwzględni powyższe rozważania i wskazania Sądu, a postępowanie przeprowadzi z zachowaniem zasad ogólnych postępowania administracyjnego, w szczególności z uwzględnieniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Mając to na uwadze, Sąd stwierdził naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O przyznaniu pełnomocnikowi wynagrodzenia orzeczono w parciu o art. 250 § 1 i w zw. z § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. z 2019 r., poz. 68).