II SA/Ol 263/19

Dnia 23 maja 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Anna Piontczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Ostróda z dnia 23 marca 2018 r., nr XXXIX/317/2018 w przedmiocie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości Zwierzewo i cz. Obrębu Lubajny gm. Ostróda stwierdza nieważność § 10 ust.1 zaskarżonej uchwały w części dotyczącej: - pkt 1 lit. a w zakresie wyrazów: "i pensjonatowej"; - pkt 2 lit. a w zakresie wyrazów: " lub pensjonatowego lub mieszkalno-pensjonatowego"; - pkt 4 w zakresie wyrazów: "pensjonatowych lub mieszkalno-pensjonatowych". W dniu "[...]" Rada Gminy "[...]" podjęła uchwałę Nr "[...]" w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miejscowości "[...]" i cz. obrębu "[...]" gm. "[...]". Wojewoda, działając na podstawie art. 93 ust. 1 i 2 w zw. z art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994), dalej jako: u.s.g., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy ‘[...]", w której domagał się stwierdzenia nieważności w/w uchwały w części, tj.: § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a w zakresie sformułowania "i pensjonatowej", § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie sformułowania "lub pensjonatowego lub mieszkalno-pensjonatowego" oraz § 10 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania "pensjonatowych lub mieszkalno-pensjonatowych". Organ nadzoru podniósł, że uchwałą z dnia "[...]" Rada Gminy "[...]" zmieniła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miejscowości ‘[...]" i cz. obrębu "[...]" gm. "[...]". Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia ‘[...]", Wojewoda stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały w części dotyczącej § 10 ust. 1. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ nadzoru wskazał, że na terenach 1 MN, 2 MN, 3 MN, w ramach podstawowego przeznaczenia terenu, poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczono realizację zabudowy pensjonatowej, która zalicza się do terenów zabudowy usługowej, co stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w załączniku graficznym, stanowiącym rysunek planu, zastosowano niezgodną z barwnymi oznaczeniami, wynikającymi z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587, zwanego dalej "rozporządzeniem", kolorystykę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 30 października 2018 r. sygn. akt II SA/Ol 631/18, uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, jednocześnie akceptując stanowisko Wojewody dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 9 ust. 1 rozporządzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ nadzoru niewystarczająco uzasadnił stwierdzenie nieważności całego § 10 ust. 1 uchwały, gdyż mógł ograniczyć się do jego części w zakresie funkcji pensjonatowej, tym bardziej, iż przywróciłoby to kompatybilność z częścią graficzną uchwały, tj. załącznikiem nr 1A, przy czym jednocześnie Sąd zaakceptował zarzut Wojewody błędnego oznaczenia kolorystycznego na rysunku planu. Mając na względzie powyższe, Wojewoda zaskarżył przedmiotową uchwałę w części dotyczącej wyżej wskazanych sformułowań § 10 ust. 1 i zarzucił naruszenie: 1) art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu l zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), dalej jako: u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez określenie w sposób budzący wątpliwości przeznaczenia części terenów objętych planem oraz sprzeczności pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej częścią graficzną, która nie odzwierciedla dopuszczonego przez część tekstową przeznaczenia pensjonatowego; 2) § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez niezgodną z barwnymi oznaczeniami kolorystykę terenów zabudowy usługowej, którym powinna odpowiadać litera U i kolor czerwony. Organ nadzoru wskazał, że w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a i pkt 4 przedmiotowego planu, na terenach 1MN, 2MN i 3MN (oznaczonych na rysunkach planu, zgodnie z rozporządzeniem, jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, co potwierdzono w § 4 ust. 1 uchwały), w ramach podstawowego przeznaczenia terenu, poza zabudową mieszkaniową jednorodzinną, dopuszczono realizację zabudowy pensjonatowej, która zalicza się do zabudowy usługowej. Terenom zabudowy usługowej, zgodnie z ww. rozporządzeniem, powinno odpowiadać oznaczenie literowe U i kolor czerwony. Przedmiotowa uchwała me spełniła więc wymogu § 9 ust. 1 rozporządzenia, ponieważ kolorystyka zastosowana w rysunku planu miejscowego jest niezgodna z podstawowymi barwnymi oznaczeniami określonymi w tym rozporządzeniu. Powyższe ustalenia naruszają dodatkowo art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z jego treścią - w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Wojewoda podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem szczególnym, gdyż zawiera normy planowe, tj. normy zamierzające do osiągnięcia określonego celu. Dodatkowo Wojewoda wskazał, że zestawienie treści § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a, pkt 2 lit. a i pkt 4 uchwały z ustaleniami załącznika nr 1A do uchwały, powoduje istotną i ewidentną sprzeczność pomiędzy częścią tekstową uchwały, a jej częścią graficzną. W rezultacie, rozbieżność między częścią tekstową, a graficzną niniejszego planu oznacza, iż w istocie brak jest jednoznacznego określenia przeznaczenia wyżej wymienionych terenów. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie jako niezasadnej. W ocenie Gminy, w przypadku dopuszczenia możliwości realizacji na danym terenie różnych funkcji, wymóg oznaczenia liniami rozgraniczającymi nie odnosi się do tych funkcji lecz dotyczy całego terenu o mieszanym przeznaczeniu. W związku z powyższym, należy uznać, że zakwestionowane normy uchwały nie naruszają art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. W spornej części planu zawarto regulacje dotyczące różnych, niewykluczających się wzajemnie funkcji w ramach jednego terenu wyznaczonego liniami rozgraniczającymi, co jest dopuszczalne. Ponadto, w ocenie Gminy, regulacje rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 sierpnia 2003 r., nie uzasadniają twierdzenia, że został narzucony organom gminy ściśle określony wzorzec do formułowania ustaleń projektu tekstu planu miejscowego oraz ujmowania na rysunku planu danych, które dotyczą przeznaczenia poszczególnych terenów lub zasad zagospodarowania oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Warunkiem jest, aby na projekcie rysunku planu były zastosowane takie nazewnictwo i takie oznaczenia, które umożliwiają zachowanie spójności projektu rysunku planu miejscowego z treścią ustaleń zawartych w projekcie tekstu planu. W ocenie Gminy, zaskarżona uchwała odpowiada ww. wymaganiom i nie zachodzi sprzeczność pomiędzy częścią tekstową, a załącznikiem graficznym, ponieważ kolorystyka jest spójna z podstawowym przeznaczeniem terenu zawartym w części tekstowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018, poz. 2107.) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie zaś do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a p.p.s.a. (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sprawowana przez sądy administracyjne kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie natomiast do treści art. 147 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., sąd administracyjny stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Sąd jednak podkreśla, że w świetle art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04). Zasadniczym wzorcem kontroli materialnoprawnej w niniejszej sprawie są postanowienia ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 28 u.p.z.p. - istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części (ust. 1). W myśl zaś art. 20 ust. 1 u.p.z.p.: - plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. W tym miejscu trzeba podkreślić, że w chwili obecnej Sąd dokonuje kontroli zaskarżonej uchwały po raz drugi, gdyż po raz pierwszy została ona objęta rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody, które zostało wyrokiem tut. Sądu z dnia 30 października 2018 r. (sygn. akt II SA/Ol 631/18), wyeliminowane z obrotu prawnego. W uzasadnieniu do powyższego wyroku Sąd wskazał, że organ nadzoru niewystarczająco uzasadnił stwierdzenie nieważności całego § 10 ust. 1 uchwały, gdyż mógł ograniczyć się do jego części w zakresie funkcji pensjonatowej, tym bardziej, iż przywróciłoby to kompatybilność z częścią graficzną uchwały, tj. załącznikiem nr 1A, przy czym jednocześnie Sąd zaakceptował zarzut Wojewody, zawarty w rozstrzygnięciu, błędnego oznaczenia kolorystycznego na rysunku planu. Przede wszystkim jednak, we wskazanym wyżej wyroku Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie definiowanie w § 10 ust. 1 lit. a) uchwały podstawowego przeznaczenia, jako teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej, nie jest kompatybilne z załącznikiem nr 1A do tejże uchwały, który wskazuje - pomijając obszary o symbolach 1Zl i 2 Zl - tylko obszary o funkcji, zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami 1MN, 2MN i 3MN. Zatem nie ustala obszarów o funkcji pensjonatowej, które – jak słusznie wskazuje Wojewoda w skarżonym rozstrzygnięciu – jako obszary o funkcji usługowej, zgodnie z w/w rozporządzeniem, winny być oznaczone literą U i kolorem czerwonym na rysunku planu. W tej sytuacji prawnej, w jakiej jest sąd administracyjny orzekający ponownie w danej sprawie, należy zauważyć, że zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a.: - ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Z powyższego przepisu wynika wprost, że ilekroć dana sprawa jest przedmiotem rozpoznania przez sąd lub organ, jest on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (tak NSA w wyroku z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11). Uwzględniając powyższe, Sąd kontrolując zaskarżoną uchwałę, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 30 października 2018 r. Jednocześnie zgodnie z treścią art. 170 p.p.s.a. - orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jak podnosi się w orzecznictwie sądowym, istota mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu, o której mowa w art. 170 p.p.s.a. wyraża się w tym, że nie tylko sąd wydający rozstrzygnięcie, ale także inne sądy i inne organy muszą brać pod uwagę fakt istnienia i treść prawomocnego orzeczenia sądu. Moc wiążąca orzeczenia w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, że dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Ratio legis art. 170 p.p.s.a. polega na tym, że gwarantuje on zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy. Vide: Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 września 2018 r., II OSK 2225/16. Jednocześnie podnosi się, że istotą mocy wiążącej prawomocnego orzeczenia sądu jest obowiązek wzięcia pod uwagę zarówno faktu istnienia w obrocie prawnym, jak i treści prawomocnego orzeczenia. Związanie to stanowi pozytywny aspekt prawomocności materialnej, dzięki któremu orzeczenie staje się wiążące dla innych sądów i podmiotów. Dlatego też dokonana uprzednio przez sąd administracyjny ocena zgodności z prawem aktu z zakresu administracji publicznej nie może podlegać dalszej weryfikacji prawnej przez inne sądy i organy, lecz winna zostać przyjęta w taki sposób, jak orzekł sąd w prawomocnym orzeczeniu. Vide: Wyrok NSA z dnia 10 maja 2018, sygn. akt II FSK 1365/16. Z przywołanych powyżej przepisów w sposób jasny i oczywisty wynika, że rozpoznający skargę Wojewody, Sąd jest związany treścią art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a., co oznacza, że powinien się stosować do prawnej oceny Sądu, wyrażonej wyroku z dnia 30 października 2018 r. Skoro zatem w prawomocnym wyroku, wydanym w oparciu o identyczny stan faktyczny, Sąd wyraził pogląd, że mieszane przeznaczenie danych terenów musi być tak samo określone w części tekstowej, jak i graficznej planu, a postanowienia planu należy odczytywać łącznie, uwzględniając zarówno część tekstową, jak i graficzną, to pogląd ten należy w pełni podzielić. Wobec tego, stwierdzić należy, że nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu, a rysunkiem. Uchybienie to kwalifikować należy jako istotne naruszenie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem dotyka problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. W konsekwencji, skoro obszary o wskazanych funkcjach nie zostały od siebie oddzielone liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu (zasadach zagospodarowania), to niewątpliwie powyższe stanowi naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., gdyż niedopuszczalne jest – wbrew stanowisku Gminy - objęcie terenów o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, bez rozgraniczenia ich od siebie. Sąd w wyroku z dnia 30 października 2018 r. argumentował, że definiowane w treści § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a) uchwały tereny podstawowego przeznaczenia jako tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i pensjonatowej nie są kompatybilne z załącznikiem nr 1A, który wskazuje, pomijając obszary o symbolach 1 Zl i 2Zl - tylko obszary o funkcji zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oznaczonej symbolami 1MN, 2MN i 3MN. Zatem, załącznik nie ustala obszarów o funkcji pensjonatowej, które – jak słusznie wskazuje Wojewoda – jako obszary o funkcji usługowej, zgodnie z rozporządzeniem, powinny być oznaczone literą U i kolorem czerwonym na rysunku planu. Zatem, mieszane przeznaczenie terenów musi być tak samo określone w części tekstowej, jak i graficznej. Rekapitulując, Sąd w ww. wyroku podniósł, że linie rozgraniczające teren o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania zakreślają przestrzenne granice przedmiotu prawa własności, a przeto współkonstytuują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości w rozumieniu art. 6 ust. 1 u.p.z.p., a w konsekwencji współdefiniują treść społeczno-gospodarczą rzeczonego prawa w rozumieniu art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U.2018, poz. 1025). Oznacza to, że przeznaczenie w postaci zabudowy pensjonatowej możliwe na terenie MN według części tekstowej nie znalazło odzwierciedlenia na rysunku planu. Trudno zatem mówić o jednoznaczności ustaleń zaskarżonej uchwały, skoro rysunek planu nie odpowiada części tekstowej planu i każe interpretować wskazane tam przeznaczenie jako wyłącznie przeznaczenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Biorąc pod uwagę fakt, że nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej planu, będącej jego integralnym elementem (art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.), oznacza to, że powstałe w ten sposób nieścisłości mogą spowodować dysfunkcjonalność w stosowaniu norm planistycznych. Wspomniana część graficzna stanowi bowiem wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej. W tym przypadku, rysunek planu w legendzie nie wyjaśnia i nie wskazuje na dopuszczalność zabudowy pensjonatowej na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Także uznanie, że sprzeczność taka stanowi istotne naruszenie prawa z art. 28 u.p.z.p. uznać należy za prawidłowe. Biorąc pod uwagę powyższe, stwierdzić należy, że Rada Gminy winna uwzględnić – stosownie do art. art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. – pogląd prawny zawarty w tym wyroku (sygn. akt II SA/Ol 631/18), czego nie uczyniła. W tym stanie rzeczy Sąd, nie badając poszczególnych przepisów uchwały pod względem ich merytorycznej treści, oraz konsekwencji ich obowiązywania uznał, iż postanowienia § 10 ust. 1 pkt 1 lit. a w zakresie sformułowania "i pensjonatowej", § 10 ust. 1 pkt 2 lit. a w zakresie sformułowania "lub pensjonatowego lub mieszkalno-pensjonatowego" oraz § 10 ust. 1 pkt 4 w zakresie sformułowania "pensjonatowych lub mieszkalno-pensjonatowych" naruszają prawo. Mając powyższe na uwadze, a w szczególności istotne naruszenie przez organ trybu i zasad uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonego przepisami u.p.z.p., w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części.