II SA/Ol 266/22

Dnia 26 kwietnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 kwietnia 2022 roku sprawy ze skargi A. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego - oddala skargę. Decyzją z 19 listopada 2021 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania A. R. (dalej jako: "skarżący") świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad osobą niepełnosprawną – matką T. R. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał na niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r. poz. 111; dalej jako: "u.ś.r."), tj. brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy sprawowaniem opieki a rezygnacją z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Jako dodatkowy powód podano niespełnienie przesłanki z art. 17 ust. 1b u.ś.r., wskazującej na moment powstania niepełnosprawności (nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki szkole lub szkole wyższej, nie później niż do ukończenia 25. roku życia). W odwołaniu profesjonalny pełnomocnik skarżącego wniósł o uchylenie powyższej decyzji i przyznanie wnioskowanego świadczenia. Wydanej decyzji zarzucił naruszenie: - art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego zastosowanie bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13; - art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącego w celu sprawowania opieki nie wypełnia przesłanki rezygnacji z zatrudnienia. W uzasadnieniu pełnomocnik podniósł, że matka skarżącego jest osobą niepełnosprawną i wymaga stałej lub długotrwałej opieki innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Oświadczył, że skarżący sprawuje opiekę nad matką. Wskazał, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki wykluczającej podjęcie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Istotą wnioskowanego świadczenia jest rekompensata za rezygnację z pracy z uwagi na konieczność opieki nad osobą bliską, która takiej opieki wymaga. Wbrew twierdzeniu organu, przywołany przepis nie uzależnia otrzymania świadczenia od obowiązku sprawowania opieki nieustannie przez całą dobę. W wyniku rozpatrzenia odwołania, decyzją z 31 stycznia 2022 r., nr SKO.82.1951.2021, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło treść art. 17 ust. 1, 1a, 1b i 5 u.ś.r. Zgodziło się ze skarżącym, że przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić fakt, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie została w tym zakresie zmieniona, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego i rozstrzygnięcia sądu w takiej sprawie na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Kolegium nie zgodziło się natomiast z zarzutem naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. Wskazało, że matka skarżącego legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności do 30 kwietnia 2023 r. Jest po operacji endoprotezy stawu biodrowego prawego oraz kolana lewego i prawego (wymiana stawów), porusza się o kulach łokciowych. T. R. jest wdową. W aktach sprawy znajduje się sporządzone przez skarżącego zestawienie czynności, które wykonuje w związku z opieką nad matką - pismo z 20.10.2021 r. Jest to: pomoc przy kąpieli, prowadzenie do toalety, przygotowanie ubrań, ćwiczenia fizyczne, mierzenie ciśnienia, podawanie leków, organizowanie wizyt lekarskich, opłacanie rachunków, załatwianie spraw urzędowych. W toku postępowania przed organem I instancji sporządzono protokół przesłuchania skarżącego w charakterze strony. Z protokołu wynika, że T. R. ma dziesięcioro dzieci. Skarżący mieszka z matką i bratem A., który jest niepełnosprawny, pobiera rentę. Pozostałe rodzeństwo pracuje zawodowo. Skarżący wyjaśnił, że nie jest zatrudniony, nie jest zarejestrowany w PUP, pracuje dorywczo. Kiedy matka czuje się źle, to z nią przebywa. Odnośnie zakresu sprawowanej opieki wyszczególnił, że: pali w piecu, przygotowuje posiłki, sprząta, zmywa naczynia. Opiekę sprawuje wtedy kiedy jest w mieszkaniu, a nie w pracy dorywczej, którą wykonuje przez kilka godzin dziennie. W związku z powyższym Kolegium uznało, że w zakresie obowiązków skarżącego jest przygotowywanie posiłków, dbanie o mieszkanie, pomoc matce przy czynnościach higienicznych. Z przedstawionego przez skarżącego opisu wynika, iż czynnością wykonywaną przez stronę codziennie jest przygotowanie posiłków. Nie ulega wątpliwości, że pozostałe czynności są wykonywane co kilka dni: wizyty lekarskie, załatwianie spraw urzędowych lub w zależności od sezonu (odśnieżanie). Z opisu sytuacji wynika też, że T. R. jest osobą w miarę samodzielną, nie jest osoba leżącą, czy pampersowaną. Porusza się o kulach. Z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności wynika, że matka wymaga przedmiotów ortopedycznych, korzystania z systemu środowiskowego wsparcia w samodzielnej egzystencji, jak również pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Kolegium zaznaczyło, że nie kwestionuje potrzeby wsparcia T. R. w samodzielnej egzystencji - wynika ona z dokumentów, niemniej jednak rozmiar pomocy nie musi skutkować całkowitą rezygnacją skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Czynności takie jak pranie, sprzątanie, gotowanie są czynnościami wykonywanymi w każdym gospodarstwie domowym i to z reguły przez osoby pracujące w pełnym wymiarze czasu pracy. Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast wspierać osobę, która zdecydowała się zrezygnować z zatrudnienia czy poszukiwania zatrudnienia, aby zaopiekować się osobą wymagającą opieki. Przy czym rozmiar koniecznej opieki jest nie do pogodzenia z pracą. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zatem związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem), a sprawowaną opieką musi być bezpośredni. Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. należy zatem stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. W piśmiennictwie akcentuje się, że świadczenie to nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, która wynika z prawnego i moralnego obowiązku m.in. dziecka względem rodzica, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności osobistego sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia. Nie może być ono traktowane jako zastępcze źródło dochodu. Opieka musi być stała (permanentna) lub długoterminowa. Nie może być to opieka świadczona niecodziennie, a nawet jeżeli codziennie, to tylko przez część doby, zatem sporadycznie. Zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy niezależnie od systemu czasu pracy. W ocenie Kolegium, na podstawie zebranego materiału dowodowego, nie można przyjąć, że skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub jakiejkolwiek pracy zarobkowej ze względu na konieczność całodobowej opieki nad matką, w sytuacji gdy, jak sama stwierdził, podejmuje dorywcze zatrudnienie przez kilka godzin dziennie. Skarżący może podjąć pracę na część etatu. Wyjaśnienia skarżącego dowodzą, że nie przebywa przez cały czas w domu opiekując się matką, ponieważ pracuje dorywczo, a zatem dopuszcza czasową nieobecność. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącego zarzucił naruszenie art. 17 ust. 1 u.ś.r., powtarzając argumenty podniesione w odwołaniu. Podkreślił, przytaczając stanowisko judykatury, że warunku "stałej" opieki nie można rozumieć jako wykonywania opieki nieustannie i przez 24 godziny na dobę, lecz ma to być opieka stała w sensie trwałości, zaś "długotrwała" w sensie rozciągłości w czasie, jako opieka nad niepełnosprawną osobą, której zakres wyznaczony jest niepełnosprawnością osoby wymagającej opieki, a więc koniecznością wykonywania czynności warunkujących egzystowanie tej osoby w warunkach godności człowieka. Pełnomocnik wniósł o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie wniosło o jej oddalenie i rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Podtrzymało stanowisko i argumenty wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej: "p.p.s.a."), na wniosek skarżącego i organu. Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się co do zasady do oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U z 2021 r. poz. 137) i art. 145 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym (art. 133 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na zasadzie tego przepisu Sąd analizuje całokształt sprawy objętej zaskarżonym aktem. Badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowanej wykładni tych przepisów. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, w świetle przytoczonych kryteriów, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W sprawie tej podstawę prawną odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowił art. 17 ust. 1 u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Zacytowany przepis określa przesłanki pozytywne, których wystąpienie warunkuje przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Z jego treści wynika jednoznacznie, co nie jest sporne w sprawie, że ustawodawca powiązał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z obowiązkiem rezygnacji z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Skład orzekający podziela stanowisko Kolegium, że art. 17 ust. 1 u.ś.r. może mieć zastosowanie wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centarlnej Bazie Orzeczeń Sadów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro dana osoba legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy wnioskodawca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym mu podjęcie zatrudnienia. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Żaden przepis nie wyklucza korzystania przez opiekuna z okazjonalnej pomocy. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. Mając powyższe na uwadze oraz zgromadzony w aktach administracyjnych materiał dowodowy, Sąd stwierdza, że zakres świadczonej przez skarżącego pomocy nie uniemożliwia mu podjęcia zatrudnienia, które faktycznie wykonuje. Skarżący zeznał do protokołu, że pracuje dorywczo kilka godzin dziennie. Okoliczność ta wyklucza przyjęcie, że skarżący zrezygnował z zatrudnienia w celu sprawowania opieki. Skarżący podał, że pomaga matce, kiedy jest w mieszkaniu. Według wyjaśnień skarżącego nikt inny nie pomaga w opiece nad matką. Stąd wniosek, że w czasie nieobecności skarżącego matka radzi sobie sama. Poza tym wymienione czynności opiekuńcze nie wymagają ciągłej dyspozycji skarżącego, mogą być zaplanowane i podjęte w każdym dogodnym czasie, tym samym nie wymagają rezygnacji z zatrudnienia. W konsekwencji należy uznać, że organy dokonały prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjęły, że zakres faktycznie świadczonej przez skarżącego pomocy nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako nieuzasadnioną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.