II SA/Ol 268/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Matuszak Sędziowie Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 maja 2022 r. sprawy ze skargi A.H. i A. H. na postanowienie Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wstrzymania budowy budynku rekreacji indywidualnej I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. zasądza od organu na rzecz skarżących solidarnie kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "PINB", "organ pierwszej instancji"), działając na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 i art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, z późn. zm.), dalej: "Pb", wstrzymał budowę budynku rekreacji indywidualnej, położonego na działce nr [...] w R., gmina M. W uzasadnieniu postanowienia podał, że [...] r. na wniosek A. i A. H. (dalej: "skarżący") zostało wszczęte uproszczone postępowanie legalizacyjne w sprawie budowy ww. budynku rekreacji indywidualnej. W toku przeprowadzonych 19 lipca 2021 r. oględzin stwierdzono, że na ww. działce znajduje się parterowy budynek rekreacji indywidualnej o konstrukcji szkieletowej drewnianej z dachem dwuspadowym, o wymiarach zewnętrznych 7,07 m x 5,04 m i wysokości w kalenicy 3,30 m. Obiekt usytuowany jest w odległości 5,40 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...], 0,85 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] oraz 9,50 m od ogrodzenia pomiędzy działkami nr [...] i nr [...]. Obiekt posadowiony został w odległości 24 m od linii brzegowej jeziora. Budynek wyposażony został w instalację elektryczną, wodociągową, kanalizacyjną i gazową. Przy północnej oraz zachodniej ścianie budynku znajduje się kryty taras o konstrukcji drewnianej o szerokości 1,52 m (od strony północnej) i 2,50 m (od strony zachodniej). Podczas oględzin skarżąca oświadczyła, że budynek został wybudowany pod koniec 1999 r. a przed wybudowaniem nie uzyskali pozwolenia na budowę. Na podstawie zdjęć fotogrametrycznych udostępnionych przez Głównego Geodetę Kraju PINB ustalił, że przedmiotowy budynek rekreacji indywidualnej powstał w okresie pomiędzy 5 lipca 2001 r. a 3 czerwca 2004 r. Przed 3 czerwca 2004 r. na działce znajdował się inny obiekt budowlany, zlokalizowany w innej części działki. PINB zaznaczył, że skarżący wyjaśnili, że działkę nabyli w 2000 r. po wcześniej przeprowadzonym podziale działki nr [...], na której był już zlokalizowany przedmiotowy budynek, ustawiony w innym miejscu względem granic działek. Budynek został zbudowany w latach 90., a pod koniec 2001 r. został przez skarżącego przestawiony na obecne miejsce i rozbudowany o wejście i ganek. Skarżący oświadczył, że nastąpiło to pod koniec 2001 r. Uwzględniając powyższe PINB stwierdził, że w momencie wszczęcia postępowania nie upłynęło 20 lat od daty powstania przedmiotowego budynku rekreacyjnego. Wobec powyższego nie została spełniona przesłanka uproszczonej procedury legalizacyjnej, w związku z czym organ nadzoru budowlanego zobligowany był do podjęcia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 Pb. Budowa budynku letniskowego o powierzchni zabudowy powyżej 35,0 mz, którego obszar oddziaływania wychodzi poza granicę działki, na której jest realizowany, nie została wymieniona w katalogu robót budowlanych wymagających jedynie zgłoszenia. W konsekwencji, przedmiotowy budynek został posadowiony bez wymaganego pozwolenia na budowę, w związku z czym w sprawie zastosowanie ma art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb. W złożonym zażaleniu skarżący zarzucili, że postanowienie PINB zostało wydane z naruszeniem: - art. 61 § 1 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", przez błędną wykładnię, która skutkowała wydaniem postanowienia w przedmiocie wstrzymania budowy budynku rekreacji indywidualnej, podczas gdy wniosek strony obejmował żądanie wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego dotyczącego ww. budynku, a tym samym PINB winien wszcząć postępowanie w trybie art. 49f Pb; - art. 7 w zw. art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez chybioną ocenę materiału dowodowego, że nie upłynął wymagany ustawą dwudziestoletni termin od daty powstania przedmiotowego budynku rekreacyjnego, podczas gdy materiał dowodowy sprawy, w szczególności wyjaśnienia strony, przy braku dowodów przeciwnych, pozwalał na ustalenie, że wskazany termin upłynął; - art. 10 § 1 i art. 81 k.p.a. przez niezapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie, w szczególności przez brak możliwości wypowiedzenia się co zebranego materiału dowodowego i okoliczności ustalonych w sprawie; - art. 49 ust. 1 i 2 Pb przez błędną wykładnię, skutkującą wszczęciem postępowania w przedmiocie wstrzymania budowy, zamiast uproszczonego postępowania legalizacyjnego, podczas gdy postępowanie przedmiocie wstrzymania budowy organ mógł wszcząć z urzędu i winien je prowadzić odrębnie od uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Skarżący podnieśli, że przedmiotem złożonego wniosku było wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49f ust. 2 Pb. Zauważyli, że w przypadku postępowania wszczynanego na wniosek strony, zadaniem organu administracji jest wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez organ na podstawie własnej oceny. Tymczasem z zestawienia wniosku skarżących i rozstrzygnięcia PINB wynika, że organ nie orzekł o żądaniu strony w sposób wynikający z przepisów k.p.a. i Pb. Skarżący zakwestionowali ponadto prawidłowość oceny PINB co do upływu 20 lat od daty powstania budynku rekreacyjnego. Zauważyli, że z ich wyjaśnień wynika, że przedmiotowy budynek został wybudowany około 1999 r., następnie zaś doszło do jego przesunięcia. Stwierdzili, że ustalenia organu pierwszej instancji nie przeczą temu, gdyż w uzasadnieniu wskazano, że budynek powstał w okresie między 5 lipca 2001 r. a 3 czerwca 2004 r. Przesłanką niedopuszczalności wszczęcia uproszczonego postępowania legalizacyjnego jest uprzednie wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy. Tymczasem, postanowienie wydano [...] r., zaś już 6 lipca 2021 r. upłynął dwudziestoletni termin pozwalający na wszczęcie postępowania i wydanie decyzji w uproszczonym postępowaniu legalizacyjnym. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej "WINB", "organ odwoławczy") postanowieniem z [...] r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu pierwszej instancji. WINB stwierdził, że przedmiotowe roboty budowlane wykonane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Przeniesienie budynku w inne miejsce i jego rozbudowa powoduje, że powstał zupełnie nowy obiekt, na budowę którego niezbędne było uzyskanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Budynek w obecnym kształcie ma inną kubaturę, parametry i jest inaczej posadowiony na działce niż budynek pierwotny. Zaznaczył, że pierwotny budynek powstał około 1999 r., natomiast jego przesunięcie i rozbudowa nastąpiły pod koniec 2001 r. W tak przedstawionym stanie faktycznym PINB nie miał możliwości przeprowadzania uproszczonego postępowania legalizacyjnego, lecz "zwykłe" postępowanie legalizacyjne, gdyż od dnia zakończenia budowy obiektu nie upłynęło 20 lat (art. 49f ust. 1 Pb). W związku z tym, że inwestorzy nie dysponują decyzją o pozwoleniu na budowę, do której zobowiązani byli na podstawie art. 28 Pb, zasadnym było zastosowanie art. 48 Pb. WINB zaznaczył, że organ pierwszej instancji wstrzymał rozbudowę budynku rekreacji indywidualnej, a w treści uzasadnienia pouczył stronę o możliwości złożenia wniosku o legalizację w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy oraz wysokości opłaty legalizacyjnej. Ocenił, że organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania takiego postanowienia w każdym przypadku, gdy obiekt budowlany lub jego część jest w budowie albo został wybudowany bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę lub bez wymaganego zgłoszenia. Postanowienie o wstrzymaniu budowy otwiera możliwość legalizacji obiektu budowlanego lub jego części budowanego lub wybudowanego samowolnie. Wszczęcie procedury legalizacyjnej wymaga złożenia przez stronę odpowiedniego wniosku w terminie 30 dni od dnia doręczenia postanowienia o wstrzymaniu budowy. W złożonej skardze zostały powróżone zarzuty i argumentacja zawarte w zażaleniu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329, z późn. zm.), dalej: p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonego postanowienia i postanowienia organu pierwszej instancji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 61 § k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Stosownie natomiast do art. 63 § 2 k.p.a. podanie powinno zawierać co najmniej wskazanie osoby, od której pochodzi, jej adres i żądanie oraz czynić zadość wymaganiom ustalonym w przepisach szczególnych. Zawarte w piśmie z [...] r. żądanie skarżących dotyczyło przeprowadzenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w odniesieniu do opisanego wyżej budynku. Skarżący podali, że budynek ten powstał przed 1999 r. i powołali się na art. 49g Pb. przewidujący obowiązek przedłożenia dokumentów legalizacyjnych w ramach uproszczonego postępowania legalizacyjnego Żądanie zawarte w ww. wniosku zostało więc sformułowane w sposób jednoznaczny, a zakres postępowania, jakie powinien przeprowadzić PINB w świetle treści zgłoszonego wniosku nie budzi wątpliwości. Zgodnie bowiem z art. 49f ust. 1 Pb w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę albo bez wymaganego zgłoszenia albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjne. Na mocy ust. 2 w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego. W orzecznictwie ugruntowane jest stanowisko, że organ administracji, do którego wpływa pismo, związany jest treścią wniosku zawartego w piśmie, zgodnie z art. 63 § 2 k.p.a., zwłaszcza gdy treść sformułowanego żądania nie budzi wątpliwości (por. np. wyrok NSA z 18 maja 2020 r., I OSK 358/19; dostępny pod adresem: http://orzeczenia.nsa. gov.pl). Na podstawie bowiem treści żądania organ musi określić, czy jest właściwy w sprawie i ustalić treść przepisów znajdujących zastosowanie w sprawie i podporządkować im sposób prowadzenia stosownego postępowania. Oznacza to, że organ otrzymujący żądanie nie ma możliwości modyfikacji jego treści w drodze interpretacji zamiaru strony (por. wyroki NSA z: 19 marca 2015 r., I OSK 2004/13; 26 września 2017 r., II OSK 1071/16). W sytuacji takiej doszłoby bowiem do rozpoznania wniosku, który nie został przez stronę w ogóle złożony (tak NSA w wyroku z 23.03.2021 r., I OSK 3990/18). W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek strony, zadaniem organu administracji jest zatem wyłącznie zbadanie przesłanek dopuszczalności wszczęcia takiego postępowania. Wszczęcie postępowania na wniosek strony może nastąpić gdy: zawarte we wniosku żądanie dotyczy sprawy indywidualnej załatwianej w drodze decyzji, wniosek został złożony przez osobę będącą stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., wniosek odpowiada warunkom formalnym i materialnym, a organ, do którego wniesiono podanie, jest właściwy w sprawie. Spełnienie powyższych przesłanek jest przedmiotem oceny przez organ administracji publicznej, do którego wniesiono żądanie. Wniosek inicjujący postępowanie wyznacza jednocześnie jego ramy, zakreślając również jego przedmiot. Przy czym wniosek strony wiąże organ co do treści żądania, natomiast podstawy prawne podejmowanej decyzji administracyjnej lub postanowienia ustalane są przez ten organ na podstawie własnej oceny. W konsekwencji, niezgodne z art. 61 § i art. 63 § 2 k.p.a. jest zarówno wyjście organu administracji poza żądanie strony i prowadzenie postępowania z urzędu w innej sprawie, jak również pominięcie żądania strony, gdy wnioskodawca wprost wskazuje, jakiego trybu dotyczy jego żądanie. Jak wynika natomiast z sentencji postanowienia PINB z [...] r., organ ten wydał to postanowienie na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb, zgodnie z którym organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślić należy, że z uzasadnienia tego postanowienia i akt administracyjnych nie wynika, aby PINB wszczął postępowanie w sprawie samowoli budowlanej, do której odnosi się ww. przepis. Z treści uzasadnienia nie wynika również, czy i w jaki sposób rozstrzygnięto sprawę wszczętą przedmiotowym wnioskiem skarżących. Nie wskazano też, czy wydano odrębne rozstrzygnięcie w tym przedmiocie, a z akt sprawy nie wynika, aby w tym zakresie organ procedował odrębnie. Natomiast nie może budzić wątpliwości, że ustawodawca traktuje jako odrębne tryby legalizacyjne: z art. 48 ust. 1 Pb - "zwykły" i art. 49f ust. 5 Pb - "uproszczony". Jak bowiem stanowi art. 49f ust. 5 Pb, nie można wszcząć uproszczonego postępowania legalizacyjnego, o którym mowa w ust. 1, jeżeli termin, o którym mowa w ust. 1, upłynął po dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1. Rolą art. 49f i nast. nie jest zmodyfikowanie reguł, wedle których prowadzone są procedury legalizacyjne "zwykłe". Przepisem tym dodano nowe postępowanie, wszczynane w odrębnym i szczególnym trybie - które, jeżeli zostanie zainicjowane i są ku niemu przesłanki, tworzy nową konkurencyjną sprawę administracyjną. Analiza art. 49f ust. 5 Pb wskazuje, że zainicjowanie trybu "zwykłego" przed upływem 20 lat od zakończenia budowy (wydanie postanowienia o wstrzymaniu budowy, o którym mowa w art. 48 ust. 1 Pb) jest przesłanką negatywną wszczęcia trybu uproszczonego. Zaznaczyć przy tym należy, że uchylenie przez Sąd postanowienia PINB z [...] r., oznacza, że nie wywołuje ono skutku, o którym mowa w art. 49f ust. 5 Pb, jako wyeliminowane z obrotu prawnego. Ponadto, jak już zaznaczono, PINB nie wszczął z urzędu żadnego postępowania w sprawie samowoli budowlanej, w szczególności w trybie art. 48 i nast. Pb. Zgodnie natomiast z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. PINB nie wystosował do skarżących zawiadomienia, w którym informowałby ich o zainicjowaniu trybu likwidacji samowoli budowlanej na podstawie art. 48 i nast. Pb. Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, że zaskarżone postanowienie i utrzymanie nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem art. 48 ust. 1 pkt 1 oraz art. 49f i nast. Pb, a także z art. 61 § i art. 63 § 2 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 81 k.p.a., należy zauważyć, że postanowienie wydawane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Pb nie jest postanowieniem kończącym postępowanie i nie rozstrzyga o istocie sprawy. W tej sytuacji nieinformowanie skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem tego aktu nie narusza ww. przepisów. Ponadto, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie stron o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków, może odnieść skutek, tylko gdy stawiające go strony wykażą, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych. Do strony stawiającej ten zarzut należy więc wykazanie istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Skarżący nie wykazali, aby zarzucane uchybienie uniemożliwiło im dokonanie konkretnych czynności procesowych, które by miały wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy zainicjowanej przedmiotowym wnioskiem skarżących z [...] r., organ weźmie pod uwagę powyższe rozważania Sądu. Jednocześnie, przeprowadzi postępowanie w tej sprawie zgodnie z regułami postępowania administracyjnego, w szczególności w art. 7, art. 10 § 1, art. 81 k.p.a. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., Sąd uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymanie nim w mocy postanowienie organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 3 p.p.s.a, zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.