II SA/Ol 275/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 maja 2023 r. sprawy ze skargi I. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Elblągu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 22 listopada 2022 r. Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania I. B. (dalej jako: "skarżąca") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawną matką D. W. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wnioskiem z 31 października 2022 r. (data wpływu do organu) skarżąca zwróciła się o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z koniecznością zapewnienia opieki niepełnosprawnej matce, legitymującej się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wydanym przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w dniu 24 kwietnia 2018 r. Niepełnosprawność istnieje od 42 roku życia, a orzeczenie wydano na stałe. Skarżąca nie pracuje zawodowo i nie jest zarejestrowana w PUP jako bezrobotna. Podczas przeprowadzonego wywiadu środowiskowego ustalono, że 73-letnia matka skarżącej jest wdową, utrzymuje się z emerytury i zasiłku pielęgnacyjnego, zamieszkuje w domu jednorodzinnym stanowiącym współwłasność jej i skarżącej. Matka skarżącej zajmuje parter domu – 2 pokoje, kuchnię, łazienkę i WC, natomiast piętro budynku zajmuje skarżąca z rodziną. Matka skarżącej choruje na schizofrenię, cukrzycę typu II, jest po amputacji piersi (2013 r.) i wycięciu pachowych węzłów chłonnych (2014 r.). Jest pod opieką Ośrodka Zdrowia oraz Poradni Onkologicznej, a także od wielu lat pozostaje pod opieką lekarza psychiatry. Jest osobą poruszającą się samodzielnie, sama wykonuje toaletę, ubiera się i zjada posiłki. Jest spokojna wyciszona i komunikatywna, nie korzysta z przedmiotów ortopedycznych. Skarżąca dwa razy dziennie przygotowuje i podaje matce leki, raz dziennie wykonuje pomiar cukru i mierzy ciśnienie. Przygotowuje posiłki, pomaga matce przy myciu włosów raz w tygodniu, a co drugi dzień w toalecie wieczornej. Załatwia i wykupuje leki, zawozi matkę do lekarzy i pomaga w sprzątaniu mieszkania. W ocenie organu I instancji zakres sprawowanej przez skarżącą opieki odpowiada zwyczajnemu postępowaniu przyjętemu w normalnie funkcjonujących rodzinach, w których zarówno dzieci, jak i inni członkowie rodziny pomagają w czynnościach życia codziennego niepełnosprawnym członkom rodziny. Organ ocenił, że w ustalonym stanie faktycznym nie można uznać, że przyczyną niepodejmowania zatrudnienia przez skarżącą jest wyłącznie konieczność sprawowania opieki nad matką, gdyż skarżąca nigdy nie pracowała zawodowo, a niektóre z wykonywanych przez nią czynności, takie jak robienie zakupów, wyjazdy do lekarza, palenie w piecu, sprzątanie nie są czynnościami wykonywanymi codziennie i nie mają bezpośredniego związku z opieką nad osobą niepełnosprawną. Wykonywanie tych obowiązków wynika z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Ponadto organ wskazał, że przyznanie wnioskowanego świadczenia nie jest możliwe, ponieważ niepełnosprawność matki skarżącej nie powstała w okresie przewidzianym w art. 17 ust.1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 615, dalej jako: "u.ś.r.") W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik skarżącej zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie normy prawnej wyrażonej w art. 17 ust. 1b u.ś.r. bez uwzględnienia okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust.1 Konstytucji RP. Zarzucił także błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez błędne przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki przewidzianej w tym przepisie. Decyzją z 9 stycznia 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", organ II Instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że podziela pogląd organu I instancji, iż nie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem przez skarżącą zatrudnienia a koniecznością sprawowania przez nią opieki nad matką. Zakres wykonywanych czynności obejmuje zwykłe czynności dnia codziennego, które podejmują względem starszych rodziców ich dzieci i czego skutkiem nie jest i nie musi być brak aktywności zawodowej. Większość czynności wykonywanych przez skarżącą wynika z faktu wspólnego zamieszkiwania z matką w domu jednorodzinnym. Skoro skarżąca zapewnia ogrzewanie w domu, czyni to zarówno na potrzeby matki, jak i swojej rodziny, podobnie rzecz się ma z zakupami i przygotowywaniem posiłków. Matka skarżącej nie wymaga wzmożonej opieki, jest co do zasady samodzielna, a podawanie jej leków 2 razy dziennie nie powoduje konieczności rezygnacji z zatrudnienia. Czynności wykonywane przez skarżącą wobec matki nie wymagają jej pełnej dyspozycyjności, a co za tym idzie, nie uniemożliwiają jej podjęcia zatrudnienia, nie została zatem wypełniona przesłanka z art. 17 ust. 1 u.ś.r. Organ odwoławczy podkreślił, że przyczyną odmowy przyznania wnioskowanego świadczenia nie mogła być wskazana przez organ I instancji przesłanka negatywna określona w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, tj. powstanie niepełnosprawności po 18., jak również po 25. roku życia. Organ II instancji podniósł, że przy wykładni przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r. należy uwzględnić fakt, iż wyrokiem z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł, że przepis ten w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Mimo że ustawa o świadczeniach rodzinnych nie została w tym zakresie zmieniona, to jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko co do tego, że nie jest dopuszczalne oparcie decyzji odmawiającej przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na tej części przepisu art. 17 ust. 1b u.ś.r., która została uznana za niezgodną z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 1 u.ś.r. przez przyjęcie, że niepodejmowanie pracy zarobkowej przez skarżącą nie wypełnia przesłanki niepodejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. W uzasadnieniu podkreślił, że podstawowym wymogiem uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego jest sprawowanie stałej, ciągłej opieki, wykluczającej podjęcie zatrudnienia, która nie musi być opieką całodobową. Istotą opieki, o której mowa w art. 17 ust.1 u.ś.r. jest nie tylko jej stałość i ciągłość, ale także zapewnienie zaspokojenia normalnych, codziennych potrzeb osoby, nad którą jest sprawowana. Przede wszystkim nie sposób przyjąć, że skoro pomoc (opieka) świadczona przez skarżącą matce nie jest wykonywana przez całą dobę (a jedynie we wskazanych godzinach), to tym samym nie można mówić o opiece stałej i długoterminowej w rozumieniu art. 17 ust.1 u.ś.r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Elblągu wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259., dalej jako: "p.p.s.a.") na zgodny wniosek stron. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2022. poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, art. 17 ust. 1b ustawy u.ś.r. nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zasadnie natomiast jako podstawę tę wskazano art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności – jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo–skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej, bądź też, mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale o ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwa ocena czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny. Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Dana osoba ze względu na swój stan zdrowia może wymagać stałej ("już na zawsze") lub długotrwałej (przez okres powyżej 12 miesięcy – § 29 ust. 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności - Dz. U. z 2021 r. poz. 857) opieki lub pomocy. Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki, to rozważeniu przez organy może podlegać tylko to, czy skarżąca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. W rozpoznawanej sprawie ustalone zostało na podstawie wywiadu środowiskowego (k. 33-43 akt adm.) sporządzonego przez uprawnionego pracownika socjalnego, w wymaganej formie, a więc stanowiącego dokument urzędowy, a tym samym dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), i oświadczenia skarżącej złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej (k. 21 akt adm.), że skarżąca w ramach sprawowanej opieki nad matką podaje jej dwa razy dziennie leki, raz dziennie dokonuje pomiaru ciśnienia i poziomu cukru, pomaga przy ubieraniu się, co drugi dzień pomaga przy kąpieli, a raz w tygodniu przy myciu włosów. Ponadto robi zakupy, pali w piecu do centralnego ogrzewania, realizuje recepty i zawozi matkę do lekarza. Pomaga jej też w sprzątaniu mieszkania. Taki zakres opieki nad matką prawidłowo, w ocenie Sądu, organy zakwalifikowały jako wynikającą z prawnych i przede wszystkim moralnych obowiązków rodzinnych dziecka wobec niepełnosprawnego rodzica. Jak słusznie wskazał organ II instancji, część z tych czynności (np. ogrzewanie) wynika z zamieszkiwania skarżącej i jej matki w jednym budynku. Przygotowywanie posiłków czy robienie zakupów to także obowiązki wykonywane nie wyłącznie na rzecz matki, ale też dla własnej rodziny. Jedynie podawanie leków, mierzenie ciśnienia i poziomu cukru, a także pomoc przy ubieraniu i toalecie oraz realizacja recept i towarzyszenie przy wizytach lekarskich (których częstotliwość jak wynika z akt administracyjnych nie jest duża) to czynności związane wyłącznie z opieką nad matką. Ilość czasu koniecznego na ich wykonanie z całą pewnością nie koliduje z możliwością podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Wskazać należy, że zakres opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny nie może ograniczać się do wykonywania podstawowych czynności domowych, które mogą być w całości wykonywane poza godzinami pracy. Opieka taka musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę w świadczeniu pracy zawodowej, a związek między rezygnacją z zatrudnienia (albo jego niepodejmowaniem) a sprawowaną opieką musi być bezpośredni i ścisły. W realiach niniejszej sprawy słusznie zatem organy uznały, że opieka w takim zakresie, w jakim świadczy ją skarżąca nie uniemożliwia podjęcia przez nią zatrudnienia. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że zakres świadczonej przez skarżącą opieki nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście niemożności podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako niezasadną.