II SA/Ol 286/22

Dnia 14 czerwca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2022 roku sprawy ze skargi K. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Piszu z dnia 22 kwietnia 2009 roku nr XXXVI/420/09 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Pisza, pomiędzy rzeką Pisą a drogą na plażę miejską - oddala skargę. W dniu 22 kwietnia 2009 r., Rada Miejska w Piszu podjęła uchwałę nr XXXVI/420/09 w sprawie uchwalenia "Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Pisza, pomiędzy rzeką Pisą a drogą na plażę miejską". Skargę na wskazaną uchwałę wywiódł K. P. (skarżący, strona), wnosząc o stwierdzenie jej nieważności, w zakresie obejmującym działkę o nr. ew. [...] obręb [...], która jest objęta ustaleniami szczegółowymi oznaczonymi w Planie miejscowym symbolem: [...] (§ 33 Planu miejscowego), jako sprzecznych z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.) i naruszającymi: - zasady zrównoważonego rozwoju oraz ładu przestrzennego ustanowione w art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.; - dekodowane z zawartej w art. 2 Konstytucji klauzuli państwa prawnego zasady zaufania obywateli do państwa, bezpieczeństwa prawnego jednostki, jednoznaczności i określoności prawa; - art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a także art. 1 Protokołu Nr 1 do Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, ustanawiające ochronę własności i konieczność proporcjonalnej ingerencji we własność. W uzasadnieniu skargi podniesiono m.in., że literalna wykładnia przepisów planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...] wskazuje, iż nie został na tym terenie wprowadzony zakaz zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. W ocenie skarżącej za dopuszczalną należy przyjąć możliwość zabudowy tego terenu, a teza ta znajduje potwierdzenie w treści przepisów § 33 planu miejscowego, który to stanowi, iż "w obszarze oznaczonym symbolem [...], jako teren istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych, obowiązują następujące ustalenia: a) Adaptuje się istniejące zagospodarowanie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach". Dopuszczając zatem możliwość zabudowy terenu oznaczonego symbolem [...], plan miejscowy powinien wyznaczać obowiązkowo zasady i wskaźniki określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Według skarżącego skarżony plan miejscowy dopuszczając możliwość zabudowy terenu oznaczonego symbolem [...] nie wskazuje m.in. minimalnego i maksymalnego wskaźnika intensywności zabudowy. Tym samym brak tego wskaźnika w skarżonym planie miejscowym narusza zasadę zrównoważonego rozwoju. Brak jest także w planie wskazanej maksymalnej wysokości zabudowy i gabarytów obiektu, który może na tym terenie powstać. Nie określono również linii zabudowy oraz udziału powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. W ocenie skarżącego nie można uznać, że ustalenie nakładające na właściciela konieczność "adaptowania" (dostosowania) istniejących w dniu wejścia w życie planu miejscowego usług gastronomicznych czy rekreacyjnych ma jakiś walor normatywny - stanowi normę prawną zakazującą jakiegoś działania lub uprawniającą albo stanowi normę dozwalającą na jakieś działanie, bowiem to działanie, także w postaci "wymiany" budynku nie jest obwarowane żadnymi wymogami określonymi w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p. a treść planu wyraźnie nie zakazuje określonych działań na terenie oznaczonym jako [...] (poza zakazem realizacji zabudowy o funkcjach mieszkaniowych). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W piśmie procesowym z dnia 21 kwietnia 2022 r. wskazano i załączono decyzję Starosty z dnia 2 marca 2022 r. odmawiającą zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę 9-ciu budynków letniskowych na wynajem, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie [...] (miasto), pomimo, iż projektowana w tej decyzji zabudowa działki nie jest sprzeczna z ustaleniami uchwały Nr XXXVI/420/09 Rady Miejskiej w Piszu z dnia 22 kwietnia 2009 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego północnej części Pisza, pomiędzy rzeką Pisą a drogą na plażę miejską. W ocenie skarżącego załączona do niniejszego pisma decyzja dodatkowo świadczy o niemożności realizacji interesu prawnego (aktualnego, indywidualnego i konkretnego) w dacie wniesienia skargi, wskutek zapisów Planu miejscowego niezgodnych z zasadami jego sporządzania, a tym samym sporządzonego z przekroczeniem władztwa planistycznego gminy. Zapisy te są podstawą sprzecznej z regułami interpretacji prawa budowlanego wykładni, polegającej na przyjęciu domniemania, iż na działce objętej wnioskiem istnieje zakaz zabudowy kubaturowej, jak utrzymuje Starosta Piski w treści uzasadnienia odmowy pozwolenia na budowę. Taki przepis - zakazujący zabudowy kubaturowej tego terenu nie istnieje w Planie miejscowym, jak to ma np. miejsce w przypadku zapisów w planie miejscowym odnoszących się do terenów oznaczonych symbolami [...], czyli m.in. do działki graniczącej działką o nr ew. [...], gdzie jest zawarty wyraźny zapis zakazujący zabudowy kubaturowej w pkt. b § 31 planu miejscowego. Podkreślono, że zawarty w planie miejscowym zwrot: "adaptuje się istniejące zagospodarowanie" nie ma treści normatywnej. Wskazano, że przedmiotowa działka w momencie sporządzania planu miejscowego zabudowana była budynkiem usługowym, sceną i przyległymi do sceny tarasami trwale związanymi z gruntem, zwiększającymi powierzchnię zabudowy - zabudowanie działki w tamtym okresie obejmowało jej cały teren. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 134 § 1 Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329), p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy postępowania w stopniu wymagającym jego uchylenia. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80 poz. 717 z późn. zm.), u.p.z.p., ustawodawca przyjął, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Z przepisu tego wynika, że ocena legalności miejscowego planu może dotyczyć etapu jego uchwalania albo zawartych w nim merytorycznych treści. Chodzi o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. W doktrynie przyjmuje się, że tryb sporządzania aktu planistycznego odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmują organy w celu doprowadzenia do uchwalenia tych aktów. W przypadku planu miejscowego są to czynności (kolejne etapy) określone w art. 14 - 20 u.p.z.p. Zaniechanie którejś z czynności może stanowić istotne naruszenie trybu, skutkujące nieważnością uchwały w całości lub części. Natomiast co do zasad sporządzania planu, o których wspomina art. 28 ust. 1 u.p.z.p., to nie zostały one w ustawie skatalogowane. Do pojęcia zasad odwołuje się art. 1 pkt 1 ustawy, który stanowi, że ustawa określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej. Zasady sporządzania planu miejscowego, jak podnosi się w orzecznictwie i piśmiennictwie, powinny być interpretowane jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki). O istotności naruszenia zasad lub trybu decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź na prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (zob.: Z. Niewiadomski (red.): Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2004, s. 251-253; por. też wyrok NSA z 12 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 3575/18, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). W doktrynie i w orzecznictwie przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa to uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, powodujące pozostawanie uchwały w sprzeczności z określonym przepisem prawnym (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101, 102; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 1998r., sygn. II SA/Wr 1459/97; z 8 lutego 1996r., sygn. SA/Gd 327/95, publ. w CBOSA). Skarżący zarzucił, że literalna wykładnia przepisów planu miejscowego dla terenu oznaczonego symbolem [...] wskazuje, iż nie został na tym terenie wprowadzony zakaz zabudowy w rozumieniu art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. Za dopuszczalną zatem według skarżącego należy przyjąć możliwość zabudowy tego terenu, a teza ta znajduje potwierdzenie w treści przepisów § 33 planu miejscowego. Jednocześnie zdaniem skarżącego zapisy planu są niejasne i nie określają wskaźników wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Przede wszystkim należy wskazać, że skarżący jest właścicielem działki o nr [...], obręb [...], która to działka jako jedyna położona jest w obszarze planu oznaczonym jako [...] (teren istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych). Dla obszaru oznaczonego jako [...] w § 33 planu miejscowego przyjęto następujące ustalenia: a) adaptuje się istniejące zagospodarowanie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach, b) zakazuje się lokalizacji wjazdów od strony obszaru o symbolu [...], dostęp realizować na drogę o symbolu [...], c) zakres rzędnych projektowanego terenu: 116,0 – 116,5 m, przy czym odstępstwa dopuszcza się w obrębie zjazdów a także schodów i ramp dla niepełnosprawnych, komunikujących obszar z drogą publiczna i/lub z obszarem o symbolu [...], d) adaptuje się istniejący udział powierzchni biologicznie czynnej w powierzchni obszaru, e) trwałe ogrodzenia wolno lokalizować jedynie na granicy z obszarem o symbolu [...], f) od strony obszaru o symbolu [...] dopuszcza się stawianie łatwo rozbieralnych symbolicznych ogrodzeń drewnianych wyznaczających powierzchnię ogródka przed lokalem gastronomicznym, g) zakazuje się funkcji mieszkalnej, h) w budynku dopuszcza się prowadzenie wyłącznie miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich. Kluczowy jest zapis § 33 lit. a planu miejscowego, w którym stwierdzono, że adaptuje się istniejące zagospodarowanie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach. Adaptacja istniejącego zagospodarowania oznacza akceptację stanu zastanego. Innymi słowy zapis ten pozwala na dalsze funkcjonowanie istniejącego na terenie [...] budynku z podaniem możliwego sposobu zagospodarowania określonego w § 33 lit g i h planu lub wymianę budynku w istniejących gabarytach z podaniem możliwego sposobu zagospodarowania określonego w § 33 lit g i h planu . Nie sposób zatem podzielić zarzutu skarżącego, że wspomniane ustalenia planu miejscowego są niezgodne z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., według którego w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Dodatkowo w ocenie skarżącego dopuszczając możliwość zabudowy terenu oznaczonego symbolem [...], plan miejscowy powinien wyznaczać obowiązkowo zasady i wskaźniki określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. a więc parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy. Przepis ten należy jednak rozumieć w ten sposób, że określenie w planie miejscowym danych z tego przepisu jest obowiązkowe wówczas, gdy zachodzi taka potrzeba i konieczność. Przy ocenie, czy taka potrzeba oraz konieczność w określonym przypadku zachodzą, należy brać pod uwagę charakterystykę terenu, funkcję i sposób zagospodarowania terenu oraz charakter zabudowy. Jeżeli zatem stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustaleń, o których mowa w art. 15 ust. 2, ich brak nie może stanowić o jego niezgodności z prawem (por. A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany", LEX/el 2019, pkt 9 do art. 15 oraz orzecznictwo tam powołane: wyrok NSA z dnia 6 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 424/10; wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12). Art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy należy zatem interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 704/17; wyrok WSA w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19). W zaskarżonej zaś części planu, jak już wskazano, przewiduje się adaptację istniejącego zagospodarowania jedynie z możliwością wymiany budynku w istniejących gabarytach. Plan miejscowy w zaskarżonym zakresie obejmującym działkę nr [...] leżącą na obszarze [...] nie przewiduje terenów przeznaczonych pod zabudowę. Nie było zatem w tym przypadku obowiązku określania parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy, gabarytów obiektów i wskaźników intensywności zabudowy. Przywołane zaś przez skarżącego w skardze w tym kontekście orzeczenia sądów zostały wydane w innych stanach faktycznych. Skarżący załączył do swojego pisma procesowego z dnia 21 kwietnia 2022 r. decyzję z dnia 2 marca 2022 r. o odmowie zatwierdzenia projektu zagospodarowania działki i architektoniczno-budowlanego oraz wydania pozwolenia na budowę 9-ciu budynków letniskowych na wynajem, zlokalizowanych na działce nr [...] położonej w obrębie [...]. Z załączonej decyzji wynika jednoznacznie, że skarżący planował na spornym terenie budowę 9-ciu domków letniskowych. Warto w tym miejscu wskazać, co organ w odpowiedzi na skargę słusznie podniósł, iż przedmiotowy plan miejscowy o powierzchni 49 ha przeznacza jedynie 8,8 ha gruntów pod zabudowę (z możliwością realizacji budynków), przy czym jest to powierzchnia uwzględniająca budynki z zagospodarowaniem terenu, place utwardzone, zieleń, miejsca postojowe, tereny wypoczynku przy zabudowie itp., a nie jedynie powierzchnia przeznaczona pod budynki. Natomiast pozostała część, czyli 40,2 ha terenów w planie, są to tereny przeznaczone pod komunikację i tereny rekreacyjne, bez możliwości realizowania zabudowy kubaturowej. Zwrócić należy również uwagę, że w załączonej przez skarżącego decyzji wskazano, że po dokładnej analizie zapisów Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego północnej części miasta A brak jest podstaw, aby na tym obszarze planu realizować nową zabudowę kubaturową, co jest sprzeczne z ustaleniami tego planu. Jedynie istniejący budynek gastronomiczny może podlegać wymianie, ale tylko o tych samych gabarytach. Skarżący do pisma procesowego z dnia 21 kwietnia 2022 r. załączył również interpretację Burmistrza, z której wynika, że w chwili opracowywania planu miejscowego, poprzez adaptację rozumiano prace budowlane mające na celu dostosowanie budynków lub budowli do nowych funkcji, bez zmiany ich parametrów. W chwili opracowywania planu działka zabudowana była budynkiem usługowym i sceną drewnianą. Plan miejscowy określa, że adaptuje się istniejące zagospodarowanie terenu usług gastronomicznych i rekreacyjnych, co oznacza, że można dostosować obiekty znajdujące się na działce do funkcji określonej w planie, z zachowaniem powierzchni biologicznie czynnej, takiej jaka jest obecnie na działce. Powierzchnia biologicznie czynna również może podlegać adaptacji, co oznacza, że można ja dostosować do funkcji rekreacyjnej. Istnieje też możliwość wymiany budynku w istniejących gabarytach, czyli budowy nowego obiektu. Zarówno w istniejącym budynku lub w budynku wymienionym dopuszcza się prowadzenie miastotwórczej działalności gospodarczej, z wyłączeniem usług hotelarskich. Powyższa decyzja i przywołana interpretacja Burmistrza wskazują, że plan jest czytelny i jednolicie interpretowany przez różne organy. Nawet jeśliby przyjąć, jak wskazuje skarżący, że w § 33 planu miejscowego nie wyrażono wprost zakazu zabudowy to niewątpliwie jednoznacznie wprowadzono jedynie możliwość adaptacji istniejącej zabudowy. Bezsprzecznie z zapisów planu można wyinterpretować możliwość adaptacji wyłącznie istniejących zabudowań w ich dotychczasowych gabarytach. Gminy zaś, dysponującej władztwem planistycznym, nie można zmusić do zezwolenia na budowę na spornym terenie domów letniskowych, zwłaszcza biorąc pod uwagę, że teren [...] to obszar istniejących usług gastronomicznych i rekreacyjnych. Wobec poczynionych rozważań nie można uznać zakwestionowanych zapisów planu jako sprzecznych z art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i naruszającymi wskazane w skardze przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zasady konstytucyjne. Nie można też podzielić zarzutów odnoszących się do niespełnienia wymogów poprawnej legislacji co do uregulowania i określenia rodzaju ogrodzeń wokół terenu spornej działki. W ocenie Sądu zawarte uregulowania poddają się interpretacji, tak że ich rozumienie nie powinno powodować trudności. Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.