II SA/Ol 293/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 czerwca 2024 r. sprawy ze skargi Województwa Warmińsko-Mazurskiego na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior O. I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz skarżącego Województwa Warmińsko-Mazurskiego kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. W związku z otrzymaniem przez Radę Gminy w E. (dalej: "Rada Gminy", "organ I instancji"), do uzgodnienia w trybie art. 23 ust. 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 1098 ze zm.) – dalej: "u.o.p.", projektu uchwały Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Jezior O. (dalej: "projekt uchwały Sejmiku"), Rada Gminy w dniu 29 kwietnia 2022 r. wydała uchwałę nr LVII/415/2022, w której zawarła postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku. W uzasadnieniu tego postanowienia Rada Gminy wskazała, że postanowiła odmówić uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku z uwagi na zapisy zawarte w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 tej uchwały, gdyż w ocenie organu doprowadzą one do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków rozwoju zagospodarowania przestrzennego gminy E. Po rozpatrzeniu zażalenia Województwa Warmińsko-Mazurskiego (dalej: "Województwo"), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie postanowieniem z dnia [...] r. utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie o odmowie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku. Po rozpatrzeniu skargi Województwa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 801/22, uchylił zaskarżone postanowienie Kolegium z dnia [...] r. oraz uchwałę Rady Gminy z dnia 29 kwietnia 2022 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że rada gminy może zgodnie z art. 23 ust. 3b u.o.p. odmówić uzgodnienia projektu uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu wyłącznie w przypadku, gdy jej przyjęcie prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie obszar ten ma chronić. Dlatego też w pierwszej kolejności rada gminy powinna przeanalizować ustalenia zawarte w aktach planowania przestrzennego. Sąd stwierdził również, iż odmawiając uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu rada gminy musi w ramach postępowania dowodowego poprzedzić tę odmowę analizą w celu ustalenia, jaki wpływ na rozwój konkretnej gminy może mieć obszar chronionego krajobrazu. Nie wystarczy przy tym samo stwierdzenie ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Ograniczenie to musi bowiem być nieproporcjonalne w stosunku do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. W dalszej części uzasadnienia Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, iż rozpoznające sprawę organy administracji publicznej naruszyły wynikającą z art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm.) – dalej: "k.p.a.", zasadę prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy. Organy te pominęły bowiem zupełnie okoliczność, że przedstawiony do uzgodnienia projekt uchwały w sprawie obszaru chronionego krajobrazu nie dotyczy nowej formy ochrony przyrody ustanawianej na terenie gminy E. Na terenie tej gminy istnieje już bowiem (ustanowiony rozporządzeniem Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 152 z dnia 13 listopada 2008 r. – dalej: "rozporządzenie nr 152") Obszar Chronionego Krajobrazu Jezior O. Na obszarze tym obowiązuje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (§ 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 152), zakaz lokalizacji obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem urządzeń wodnych i obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej (§ 4 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia nr 152). Poza tym zakwestionowany przez Radę Gminy § 5 ust. 1 pkt 2 projektu uchwały Sejmiku w całości powiela zapisy § 4 ust. 1 pkt 2 obecnie obowiązującego rozporządzenia nr 152. Ponadto Sąd zauważył, że orzekające w sprawie organy administracji publicznej podejmując rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie pominęły fakt obowiązywania na terenie gminy E. formy ochrony przyrody, która przewiduje już zakazy ujęte w projekcie uchwały Sejmiku. Okoliczność ta nie została przez organy oceniona pod kątem porównania zapisów dotychczas obowiązujących, jakie zostały zawarte w rozporządzeniu nr 152 z zapisami zawartymi w przedłożonym projekcie uchwały Sejmiku. Wojewódzki Sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę, iż orzekające organy administracji całkowicie pominęły, że w § 5 ust. 7 przedstawionego do uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku przewidziano liczniejsze odstępstwa od zakazu wynikającego z § 5 ust. 1 pkt 8 tego projektu. W ocenie Sądu, zapisy przedstawionej do uzgodnienia uchwały Sejmiku zawierają zapisy w sposób oczywisty umożliwiające poszerzenie możliwości realizowania zabudowy nie tylko do terenów zwartej zabudowy miast i wsi określonych w studium, lecz także do terenów oznaczonych w studium, jako tereny zabudowane. Sąd nie podzielił stanowiska orzekających w sprawie organów administracji publicznej, iż zapis zawarty w § 5 ust. 7 pkt 3 projektu uchwały Sejmiku prowadziłby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie planowana forma ochrony przyrody ma chronić. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, także treść § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku nie wprowadza wskazanych powyżej ograniczeń możliwości rozwojowych gminy. Treść tego przepisu odpowiada bowiem treści aktualnie obowiązującego na tym terenie § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 152. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał także, że organy administracji publicznej orzekające w przedmiocie uzgodnienia uchwały Sejmiku nie powinny dokonywać analizy dotychczas obowiązujących na tym terenie przepisów rozporządzenia wojewody. Przeprowadzona na gruncie prowadzonego przez te organy postępowania analiza winna wykazać, że to nowe zaproponowane w projekcie uchwały Sejmiku zapisy spowodują ograniczenie możliwości rozwojowych gminy wynikających ze studium. Sąd zwrócił również uwagę, że zakwestionowane przez organy administracji rozwiązania co do wyłączenia zakazu określonego w § 5 ust. 1 pkt 8 poprzez treść § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 projektu uchwały Sejmiku zostały znacząco zliberalizowane w stosunku do aktualnie obowiązujących zakazów oraz włączeń od nich. Dlatego też organy orzekające w sprawie uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku winny wykazać, że to proponowane zapisy, a nie te dotychczas obowiązujące, prowadzić będą do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Po ponownym rozpoznaniu sprawy Rada Gminy w dniu 31 sierpnia 2023 r. wydała uchwałę nr LXXIX/610/2023, w której postanowiła odmówić uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku. W uzasadnieniu wskazano, że odmówiono uzgodnienia przedstawionego projektu uchwały Sejmiku z uwagi na zapisy zawarte w § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 oraz § 5 ust. 1 pkt 2 tej uchwały. W ocenie Rady Gminy, przyjęcie tych przepisów projektu uchwały w zaproponowanym przez Sejmik brzmieniu doprowadzi do ograniczenia możliwości rozwojowych Gminy E. Rada Gminy wskazała przy tym, iż według przywołanych przepisów projektu uchwały wprowadzony został zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych. Przy czym zakaz ten nie dotyczy obszarów zwartej zabudowy miast i wsi w granicach określonych w obowiązujących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku obszarów dla których obowiązujące studium nie określono granic zwartej zabudowy miast i wsi, również obszarów wskazanych, jako tereny zabudowane. Rada Gminy podkreśliła, że obowiązujące Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy E. nie zawiera wskazanych w projekcie uchwały Sejmiku oznaczeń określonych ściśle, jako: "zwarta zabudowa wsi" oraz "tereny zabudowane". W konsekwencji tego wskazane wyżej odstępstwo nie będzie miało zastosowania dla terenów znajdujących się w granicach Gminy E., co nie pozostanie bez znaczenia dla jej rozwoju z uwagi na występujące uwarunkowania ekofizjagraficzne (to jest wysoki wskaźnik lesistości i jeziorności). Rada Gminy wskazała także, iż w myśl § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie o szerokości 100 m od linii rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych nie dotyczy uzupełnień zabudowy pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów zgodnie z linią występującą na działkach przyległych. Zdaniem Rady Gminy przyjęcie zapisu dotyczącego "działek przyległych" bez doprecyzowania, że zapis ten dotyczy przyległych działek budowlanych spowoduje ograniczenie możliwości rozwojowych gminy w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie planowany obszar chronionego krajobrazu ma ochronić. Działką przyległą może bowiem być droga, teren kolejowy lub działka, na której zabudowa nie jest możliwa do zrealizowania z uwagi na jej parametry i cechy. Uniemożliwi to sporządzanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w celu uzupełnienia zabudowy. Rada Gminy wskazała ponadto, że w § 5 ust. 1 pkt 2 przedstawionego projektu uchwały Sejmiku zawarto zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1094 ze zm.). Zwrócono przy tym uwagę na związaną z tym zapisem, zmienną praktykę orzeczniczą Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Olsztynie. Po rozpatrzeniu zażalenia Województwa, Kolegium zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] uchyliło postanowienie Rady Gminy w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że rada gminy może odmówić uzgodnienia projektu uchwały wyłącznie w przypadku, gdy przyjęcie tej uchwały prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń planu ogólnego gminy, studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w stopniu nieproporcjonalnym do wartości jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. W związku z tym rada gminy w pierwszej kolejności powinna przeanalizować ustalenia zawarte w aktach planowania przestrzennego - w tym przypadku w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie bowiem z prezentowanym w doktrynie stanowiskiem rada gminy, odmawiając uzgodnienia projektu uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu, będzie musiała w ramach prowadzonego postępowania dowodowego poprzedzić tę odmowę analizą w celu ustalenia jaki wpływ na rozwój konkretnej gminy może mieć ustanowienie obszaru chronionego krajobrazu. Kolegium wskazało, że stanowiące podstawę odmowy uzgodnienia uchwały w sprawie wyznaczenia obszaru chronionego krajobrazu ograniczenie możliwości rozwojowych gminy musi mieć postać kwalifikowaną, która powinna być oczywista dla wszystkich podmiotów dokonujących oceny. W związku z tym organ odmawiający uzgodnienia będzie musiał precyzyjnie uzasadnić, czym się kierował. W przeciwnym razie jego rozstrzygnięcie będzie mogło być uznane za podjęte z przekroczeniem zasad podejmowania rozstrzygnięć o charakterze ocennym. Kolegium ponadto wskazało, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Z tego względu orzekające w niniejszym postępowaniu organy administracji publicznej związane są oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wydanym przez ten sąd wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/O1 801/22. W tej sytuacji Kolegium uznało, że będące przedmiotem zażalenia rozstrzygnięcie nie odpowiada prawu. Organ I instancji nie dokonał bowiem prawidłowej analizy wpływu zapisów zawartych w przedstawionym do uzgodnienia projekcie uchwały Sejmiku na możliwość rozwoju Gminy E., jak również pominął ocenę prawną wyrażoną na gruncie niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonując analizy wpływu zapisów zawartych w przedstawionym do uzgodnienia projekcie uchwały Sejmiku na możliwość rozwoju Gminy E. nie mógł pominąć faktu, że ta forma ochrony przyrody na terenie gminy E. już istnieje. Jednocześnie zauważono, że przy analizie tej organ I instancji nie jest uprawniony do badania wpływu na możliwości rozwoju gminy dotychczas obowiązujących przepisów rozporządzenia nr 152, czy też ukształtowanego na ich tle orzecznictwa innych organów administracji publicznej. Organ I instancji powinien natomiast zbadać czy zapisy zawarte w przedłożonym do uzgodnienia projekcie uchwały Sejmiku (a w szczególności zawarte w nich zakazy) są bardziej restrykcyjne i dalej idące niż przepisy dotychczas na tym terenie obowiązujące. Dopiero w przypadku ustalenia, iż proponowane w przedstawionym do uzgodnienia projekcie uchwały Sejmiku zakazy i ograniczenia są bardziej restrykcyjne niż zakazy i ograniczenia na tym terenie dotychczas obowiązujące, organ I instancji winien ustalić czy i w jaki sposób zapisy te prowadzić będą do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy wynikających z ustaleń planu ogólnego gminy/studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto organ I instancji powinien w ramach prowadzonej analizy ustalić czy ewentualne ograniczenie możliwości rozwojowych gminy wynikające z zapisów zawartych w projekcie uchwały Sejmiku pozostaje nieproporcjonalne do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. Przy czym muszą być wskazane konkretne wartości chronione przez obszar chronionego krajobrazu oraz organ I instancji powinien podać, z jakich powodów uważa, że wartości te pozostają nieproporcjonalne do ewentualnego ograniczenia możliwości rozwojowych gminy. Kolegium podniosło również, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/O1 801/22, wskazał, iż § 5 ust. 7 pkt 3 i 4 projektu uchwały Sejmiku zostały znacząco zliberalizowane w stosunku do aktualnie obowiązujących na tym terenie zapisów zawartych w rozporządzeniu nr 152. Z kolei zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko organu I instancji stanowi powielenie argumentacji podnoszonej dotychczas przez ten organ i pozostaje w sprzeczności z oceną wyrażoną ww. wyroku. W powołanym wyżej wyroku Sąd wskazał, że nie do przyjęcia pozostaje stanowisko organu I instancji, iż przyjęcie w zaproponowanym brzmieniu § 5 ust. 7 pkt 3 projektu uchwały Sejmiku prowadziłoby do ograniczenia możliwości rozwojowych gminy E. wynikających ze studium w stopniu nieproporcjonalnym do wartości, jakie obszar chronionego krajobrazu ma chronić. W ocenie Sądu, za ograniczający możliwości rozwojowe gminy E. nie sposób uznać także § 5 ust. 7 pkt 4 projektu uchwały Sejmiku. Przepis ten odpowiada bowiem istocie dotychczasowego zapisu aktualnie obowiązującego § 4 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia nr 152. Sąd stwierdził też, że organ właściwy do podjęcia uchwały o powołaniu obszaru chronionego krajobrazu nie został na mocy art. 23 ust. 2 u.o.p. upoważniony do definiowania pojęć, które zostają użyte w tym akcie prawa miejscowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził również, że brak jest podstaw pozwalających na uznanie, aby wynikające ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego możliwości rozwojowe gminy E. zostały ograniczone w związku z treścią § 5 ust. 1 pkt 2 przedłożonego do uzgodnienia projektu uchwały Sejmiku. Przepis bowiem powiela treść aktualnie obowiązującego § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia nr 152. W tej sytuacji Kolegium uznało, że organ I instancji przed zaskarżonego postanowienia nie przeprowadził prawidłowej analizy zapisów przedłożonego mu projektu uchwały Sejmiku. Organ I instancji pominął również zalecenia co do sposobu dalszego prowadzenia postępowania oraz ocenę prawną sformułowane na gruncie niniejszej sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie. Kolegium uznało zaskarżone postanowienie za wydane z naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz art. 153 p.p.s.a., i zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. zaskarżone postanowienie uchyliło w całości oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W ocenie Kolegium, organ I instancji nie rozpoznał istoty sprawy i zakres postępowania dowodowego, jakie w przedmiotowej sprawie należałoby przeprowadzić nie pozwala na przyjęcie, aby miało ono charakter postępowania uzupełniającego. Natomiast ustalenie tak istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy dowodów na obecnym etapie postępowania prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Na powyższe postanowienie Województwo wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie domagając się uchylenia postanowienia w części dotyczącej przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie art. 136 § 1-2 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 106 § 5 i art. 144 k.p.a. oraz art. 23 ust. 3a u.o.p. poprzez uchylenie postanowienia organu I instancji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy Kolegium miało możliwość przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy i wydania postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty. W uzasadnieniu wskazano, ze postanowienie organu I instancji jest wadliwe i prawidłowo zostało uchylone przez Kolegium. Jednak zdaniem Województwa, kasatoryjne rozstrzygnięcie może być wydane, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem w niniejszej sprawie możliwe było przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego przez Kolegium, które polegałoby wyłącznie na przeprowadzeniu analizy Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy E., aktualnie obowiązującego rozporządzenia nr 152 oraz przedstawionego Radzie Gminy projektu uchwały Sejmiku z uwzględnieniem oceny wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Ol 801/22. Zdaniem Województwa, Kolegium było władne uchylić postanowienie organu I instancji i orzec o uzgodnieniu przedstawionego projektu uchwały Sejmiku. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu. Jednocześnie wniosło o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym Sąd nie może opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Na wstępie należy wyjaśnić, że Sąd orzekał w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Skarga w niniejszej sprawie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Kolegium wydane w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. uprawnia organ II instancji do uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, gdy rozstrzygnięcie to zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ II instancji powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że przewidziana w art. 138 § 2 k.p.a. możliwość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Dlatego niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 29 marca 2006 r., II OSK 633/05, dostępny na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej: "CBOSA"). Kontrolując prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. sądy powinny mieć na uwadze, że jego zastosowanie nie może następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury, lecz po wykazaniu przez organ II instancji, że to naruszenie jest na tyle istotne, że powoduje konieczność ponownego jej przeprowadzenia ze względu na ochronę gwarantowanych podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (zob. wyrok NSA z 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17, CBOSA). Zasada dwuinstancyjności wyrażona w art. 15 k.p.a. tworzy bowiem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ administracji drugiej instancji, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli prawidłowości decyzji zaskarżonej w toku instancji (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2022 r., II OSK 1332/19, dostępny w CBOSA). Organ II instancji powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ I instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Z powyższego unormowania wynika, że stwierdzenie przez organ II instancji naruszenia przepisów postępowania musi pozostawać w ścisłym związku z niewyjaśnieniem przez organ I instancji zakresu sprawy o istotnym znaczeniu dla jej rozstrzygnięcia. Organ II instancji może wydać decyzję kasacyjną (postanowienie kasacyjne), gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ II instancji. Co istotne, rozstrzygnięcie kasacyjne może zostać wydana wyłącznie w sytuacji, gdy wątpliwości organu II instancji co do stanu faktycznego nie da się wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. (zob. wyroki NSA z dnia 14 października 2021 r., I OSK 1535/21, z dnia 12 czerwca 2019 r., II OSK 1961/17, z dnia 7 września 2018 r., II OSK 2204/18, z dnia 8 czerwca 2018 r., II OSK 1684/16, CBOSA). W art. 136 § 1 k.p.a. przewidziano bowiem, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stosując art. 138 § 2 k.p.a. organ II instancji ma w konsekwencji obowiązek wykazania, że nie jest wystarczające skorzystanie z możliwości jakie daje art. 136 § 1 k.p.a. Na organie tym ciąży obowiązek wykazania dlaczego dostrzeżonych braków, niejasności lub wątpliwości nie da się wyeliminować w trybie uzupełniającego postępowania dowodowego i tym samym konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania przez organ I instancji. Braki dowodowe mogą być - co do zasady - uzupełnione przez organ II instancji, albowiem ustawodawca nie wprowadził żadnych ograniczeń w odniesieniu do poszczególnych środków dowodowych. Konieczność przeprowadzenia danego dowodu, a w niektórych przypadkach nawet kilku dowodów, w zgodzie z art. 136 § 1 k.p.a. mieści się w kompetencjach organu II instancji i wyłącza dopuszczalność wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego. Organ odwoławczy w trybie art. 136 § 1 k.p.a. jest bowiem uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego celem rozstrzygnięcia nie tylko nieistotnych, ale również doniosłych prawnie wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 20 października 2022 r., II OSK 841/21, dostępny w CBOSA). W niniejszej sprawie kontrola zaskarżonego postanowienia Kolegium – z perspektywy zaistnienia przesłanek do jej wydania, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. – wykazała, że organ II instancji w sposób nieusprawiedliwiony odstąpił od ostatecznego, merytorycznego załatwienia sprawy, poprzez wydanie jednego z rozstrzygnięć, o których stanowi art. 138 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, już zważywszy na sam charakter czynności, jakie mają być w przekonaniu Kolegium dokonane - a które sprowadzają się do przeanalizowania ustaleń zawartych w aktach planowania przestrzennego w celu określenia, jaki wpływ na rozwój gminy może mieć obszar chronionego krajobrazu, zbadania przepisów rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego nr 152 i porównania ich z zapisami zawartymi w przedłożonym projekcie uchwały Sejmiku, uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 29 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/O1 801/22 - nie sposób mówić o tym, by zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i wydania przez organ postanowienia o charakterze kasacyjnym. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy Kolegium powinno było wydać rozstrzygnięcie merytoryczne, a nie kasacyjne. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie, o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U. z 2023 r. poz. 1935). Zasądzona kwota obejmuje zwrot: wynagrodzenia reprezentującego stronę skarżącą pełnomocnika – 480 zł, uiszczonej opłaty od skargi – 100 zł.