II SA/Ol 312/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostródzie na uchwałę Rady Gminy Ostróda z dnia 4 lutego 2020 r., nr XX/163/2020 w przedmiocie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Wójta Gminy Ostróda na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części § 2 ust. 2 pkt 1, 2, 3 i ust. 3 oraz załącznika Nr 3 do uchwały. W dniu 4 lutego 2020 roku Rada Gminy Ostróda na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2068) podjęła uchwałę nr XX/163/2020 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Wójta Gminy Ostróda na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie na powyższą uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Ostródzie, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie § 2 ustęp 2 pkt 1-3 i ustęp 3 oraz załącznika numer 3 do uchwały i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w tej części. Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1. art. 40 ust. 2 pkt 1-3, 8 ustawy z dnia z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2068 ze zm., dalej: u.d.p.), poprzez: - rozszerzenie w § 2 ust. 2 pkt 1-3 uchwały zakresu przedmiotowego czynności objętych stawkami opłat za zajęcia pasa drogowego dróg gminnych na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg poprzez określenie, iż dotyczą również infrastruktury "ostatniej mili", co stanowi zmodyfikowanie przepisu ustawowego przez akt prawa miejscowego, będący aktem prawnym niższego rzędu, bez upoważnienia ustawowego; - określenie w § 2 ust. 3 uchwały definicji legalnej "infrastruktury ostatniej mili", jako infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 roku - Prawo telekomunikacyjne pomiędzy węzłem telekomunikacyjnym, w którym oferowana jest usługa hurtowego dostępu do Internetu lub węzłem telekomunikacyjnym regionalnej sieci szerokopasmowej a użytkownikiem końcowym w rozumieniu art. 2 pkt 50 tej ustawy, co stanowi przekroczenie zakresu delegacji ustawowej organu gminy do konstruowania definicji legalnych; - określenie w punkcie 1 Załącznika Nr 3 do wymienionej uchwały stawek opłat za jeden dzień zajęcia 1 m² pasa drogowego w celu prowadzenia robót w pasie drogowym dotyczących infrastruktury "ostatniej mili", pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty; - określenie w punkcie 2 Załącznika Nr 3 do wymienionej uchwały rocznych stawek opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim urządzeń infrastruktury "ostatniej mili", niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego za 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia umieszczonego, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty; - określenie w punkcie 3 Załącznika Nr 3 do wymienionej uchwały stawek opłat za jeden dzień zajęcia pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili" za 1 m² powierzchni pasa drogowego zajętego pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty; - określenie w punkcie 4 Załącznika Nr 3 do wymienionej uchwały rocznych stawek opłat za umieszczenie na drogowym obiekcie inżynierskim urządzeń infrastruktury "ostatniej mili", za 1 m kw. powierzchni pasa drogowego zajętego przez rzut poziomy urządzenia umieszczonego, pomimo braku ustawowego upoważnienia do ustanawiania tego typu opłaty. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Ostróda wniosła o umorzenie postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego, względnie o oddalenie skargi. Organ wskazał, że zgodnie ze zmianą ustawy o drogach publicznych z dnia 25.10.2019 r., zostały wprowadzone, obok stawek podstawowych, stawki dla obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, a tym samym, dalsze rozróżnienie stawek w oparciu o kryterium infrastruktury "ostatniej mili", może stanowić przejaw zróżnicowania wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju. W oparciu o powyższe, uchwałą Nr XLV/389/2022 z dnia 31 marca 2022 r. Rada Gminy Ostróda ustaliła nową wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Wójta Gminy Ostróda na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, usuwając zakwestionowane w złożonej skardze zapisy. Jednocześnie w § 4 przedmiotowej uchwały, Rada postanowiła o utracie mocy obowiązującej uchwały Nr XX/163/2020 Rady Gminy Ostróda z dnia 4 lutego 2020 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Wójta Gminy Ostróda na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Podniesiono, że wyeliminowanie uchwały będącej przedmiotem skargi oraz podjęcie nowej uchwały, uwzględniającej w całości zarzuty Prokuratora Rejonowego w Ostródzie, uzasadniają wniosek o umorzenie postępowania sądowego, z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia, względnie o oddalenie skargi, gdyż Rada Gminy Ostróda dokonała korekty zakwestionowanych przepisów w całości we własnym zakresie. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2022 r. skarżący podtrzymał wniosek o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie § 2 ustęp 2 pkt 1-3 i ustęp 3 oraz załącznika numer 3 do uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, zwanej dalej p.p.s.a.), wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), u.s.g., gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). W świetle powyższych kryteriów Sąd rozpoznający niniejszą sprawę uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Należy przede wszystkim wskazać, że w myśl art. 94 Konstytucji RP akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie zaś z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jednoznacznie zatem wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Materialnoprawną podstawę podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 40 ust. 8 u.d.p. Stosownie do tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1m² pasa drogowego, z tym że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Zgodnie zaś z ust. 9 art. 40 u.d.p. przy ustalaniu stawek, o których mowa w ust. 7 i 8, uwzględnia się: 1) kategorię drogi, której pas drogowy zostaje zajęty; 2) rodzaj elementu zajętego pasa drogowego; 3) procentową wielkość zajmowanej szerokości jezdni; 4) rodzaj zajęcia pasa drogowego; 5) rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. W sprawie niniejszej organ zaskarżoną uchwałą ustalił odrębne stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest Wójt Gminy Ostróda na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, dotyczące: prowadzenia w pasie drogowym robót drogowych dotyczących infrastruktury "ostatniej mili", umieszczenia w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego będących infrastrukturą "ostatniej mili" oraz umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, będących infrastrukturą "ostatniej mili". W uchwale zamieszczono również definicję "ostatniej mili". Należy więc odpowiedzieć na pytanie, czy zaskarżona uchwała, różnicując stawki opłat za zajęcie pasa drogowego, narusza obowiązujące prawo. Z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, że nie można wprowadzać różnych wysokości stawek, stosując kryterium podmiotowe, tj. w zależności, kto urządzenie umieszcza lub inne kryteria, odnoszące się do funkcji, rodzaju substancji przemieszczanej danym przewodem, czy też okresu umieszczania urządzenia w pasie drogowym (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II GSK 649/15, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 stycznia 2017r., sygn. akt II SA/Go 956/16, LEX nr 2197183). Przepis art. 40 ust. 9 u.d.p. zawiera zamknięty katalog okoliczności, które mogą być uwzględniane przy ustalaniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat za zajęcie pasa drogi gminnej. W konsekwencji opłaty za umieszczenie w pasie drogowym urządzeń technicznych o podobnym charakterze nie powinny być różne, ponieważ poza podobieństwem konstrukcyjnym (rodzajowym) pełnią one identyczne cele, a mianowicie służą zaspokajaniu potrzeb publicznych (wyrok NSA z dnia 13 września 2016r., sygn. akt II GSK 649/15, CBOSA). O ile bowiem możliwość różnicowania stawek opłat na podstawie art. 40 ust. 8 i 9 u.d.p. nie jest co do zasady kwestionowane w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 7 sierpnia 2008 r., II GSK 151/08, LEX nr 534818; wyrok z 21 stycznia 2011 r., III SA/Wr 818/10, CBOSA), to podkreślenia wymaga, że różnicowanie to może się wyłącznie opierać na kryterium rodzaju urządzenia, które nie zawiera dodatkowych elementów preferujących, dyskryminujących czy naruszających zasadę równości uczestników obrotu gospodarczego. Za nieuprawnione należy uznać przyjęcie zróżnicowanej wysokości stawek w odniesieniu do urządzeń tego samego rodzaju, a tym bardziej w zależności od podmiotu zarządzającego, czy właściciela urządzeń tego samego rodzaju. Art. 40 ust. 9 u.d.p. nie usprawiedliwia podmiotowego różnicowania opłat, co łączy się również z konstytucyjną zasadą równości podmiotów prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) – zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 października 2004r., sygn. akt III SA/Kr 770/04, CBOSA. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela przytoczone wyżej poglądy orzecznictwa. Powyższe oznacza, że niedopuszczalne jest różnicowanie stawek opłat poprzez wprowadzanie dodatkowych kryteriów nieznanych ustawie. Ustawodawca w art. 40 ust. 9 pkt 5 u.d.p. przyjął, że możliwe jest to tylko ze względu na rodzaj urządzenia lub obiektu budowlanego umieszczonego w pasie drogowym. Nie można więc w odniesieniu do tego samego rodzaju urządzenia lub obiektu budowlanego ustalać różnych stawek opłaty. Tymczasem w sprawie w istocie Rada dokonała takiego zróżnicowania. Organ bowiem różnicuje stawkę opłaty względem tego samego obiektu budowlanego lub urządzenia infrastruktury technicznej, tylko w zależności czy dotyczy on infrastruktury "ostatniej mili", czy też nie. Takie rozróżnienie powoduje, że za ten sam rodzajowo obiekt lub urządzenie infrastruktury można ponosić różne stawki opłaty. Tego rodzaju zróżnicowanie opłat jest zaś niedopuszczalne i wychodzi poza delegację ustawową. Nadmienić należy, że pomimo wniosku w odpowiedzi na skargę o umorzenie postępowania w sprawie - ze względu na podjęcie przez Radę Gminy Ostróda uchwały Nr XLV/389/2022 z dnia 31 marca 2022 r. ustalającej wysokość stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych będących w zarządzie Wójta Gminy Ostróda i niwelującej zakwestionowane zapisy zaskarżonej uchwały, która utraciła moc – brak jest przesłanek umorzenia postępowania. Skarżący bowiem nie cofnął skargi. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.