II SA/Ol 321/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 lutego 2009 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie cofnięcia prawa jazdy oddala skargę Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania K. P., uchyliło decyzję Starosty . z dnia "[...]’ nr "[...]", w przedmiocie cofnięcia wymienionemu prawa jazdy kategorii T i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy: w dniu 15 listopada 2007r. organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie cofnięcia K.P. prawa jazdy kategorii T, Nr "[...]", serii "[...]", wydanego mu w dniu "[...]’ 2003r. przez Starostę. Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte w związku ze skierowaniem w/w przez Komendanta Powiatowego Policji w I. na badania lekarskie z powodu kierowania pojazdem w stanie nietrzeźwości i nie- przedstawienia organowi I instancji wyników tych badań. W zawiadomieniu o wszczęciu postępowania organ wyznaczył stronie siedmiodniowy termin do zapoznania się z aktami sprawy i składania nowych wniosków. Pismem z dnia 20 listopada 2007r. K. P. poinformował organ, że na badaniach nie był z powodu trudnych warunków. Wskazał też, że na złożone w Komendzie Powiatowej Policji pismo nie otrzymał odpowiedzi i prosi organ o wyjaśnienie. W dniu "[...]". Starosta wydał decyzję, którą w oparciu o przepis art. 140 ust. 1 pkt 4b ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2005r. Nr 108, poz. 908 ze zm.), cofnął odwołującemu posiadane przez niego prawo jazdy kat. T. Następnie pismem z dnia 10 grudnia 2007r., doręczonym stronie 12 grudnia, organ udzielił K. P. odpowiedzi na pismo z dnia 20 listopada 2007r. W dniu 14 grudnia 2007r., w ustawowym terminie K. P. wniósł odwołanie wyjaśniając, że nie pojechał na badania lekarskie z powodu trudnych warunków finansowych oraz zwolnienia lekarskiego rolniczego. Podniósł też, że nie zakończyło się jeszcze postępowanie przed sądem. Na podstawie nadesłanych przez organ I instancji akt administracyjnych sprawy, Kolegium ustaliło także, iż w dniu 20 listopada 2007r. do Starostwa Powiatowego wpłynął odpis wyroku Sądu Rejonowego w I. z dnia "[...]" (sygn. akt "[...]"), wydany przeciwko K. P. w sprawie o wykroczenie z art. 86 § 2 kw. Sąd uznając K.P. winnym popełnienia zarzuconego mu czynu, wymierzył mu karę grzywny oraz orzekł wobec niego środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych i rowerowych przez okres 1 roku (pkt 2 wyroku). W piśmie przewodnim Sąd wskazał, iż przekazuje wyrok w celu jego wykonania z dniem 30 października 2007 r. Rozpoznając ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż K. P. został skierowany - na podstawie art. 122 ust. 1 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym, przez organ kontroli ruchu drogowego na badanie lekarskie, których nie wykonał. Powodem skierowania, jak można wywnioskować z akt sprawy, było popełnienie przez odwołującego w dniu 11 lipca 2007r. wykroczenia z art. 86 § 2 Kodeksu wykroczeń. Za ten czyn Sąd Rejonowy w I. orzekł wobec strony środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych i rowerowych przez okres 1 roku. Kolegium zaznaczyło, że wyrok ten został doręczony Staroście Iławskiemu w celu wykonania w dniu "[...]" r., a więc na 6 dni przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Mając na uwadze powyższe okoliczności, organ II instancji potwierdził zasadność cofnięcia K. P. posiadanego przez niego prawa jazdy kat. T, z przyczyn wskazanych w decyzji organu I instancji. Wyjaśniono odwołującemu, że zgodnie z art. 140 ust. 1 pkt 4b ustawy Prawo o ruchu drogowym, w razie niepoddania się badaniu lekarskiemu w trybie określonym w art. 122 ust. 1 pkt 3-5, Starosta wydaje decyzję o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym. Kolegium podniosło, że niepoddanie się badaniu lekarskiemu stawia pod znakiem zapytania kwalifikacje fachowe, jak i warunki zdrowotne kierowcy. Z powodu niepoddania się badaniu nie wiadomo, czy dana osoba może bezpiecznie uczestniczyć w ruchu jako kierujący pojazdem silnikowym. Cofnięcie uprawnień do prowadzenia pojazdów w trybie wynikającym z rzeczonego przepisu ma zatem charakter prewencyjny i zabezpieczający. Kolegium uchyliło jednak zaskarżoną decyzję, gdyż uznało, że w stanie faktycznym sprawy nie można było orzekając o cofnięciu odwołującemu uprawnień do kierowania pojazdami pominąć tak istotnej okoliczności jak wyrok Sądu, który dawał podstawę do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami na okres 1 roku. Organ wyjaśnił, że podstawę wydania decyzji o cofnięciu uprawnień do prowadzenia pojazdów mechanicznych w takim trybie stanowi przepis art. 182 § 2 Kodeksu karnego wykonawczego, zgodnie z którym organ, do którego przesłano orzeczenie zawierające zakaz prowadzenia pojazdów, zobowiązany jest cofnąć uprawnienia do ich prowadzenia w orzeczonym zakresie oraz nie może wydać tych uprawnień w okresie obowiązywania zakazu. Cofnięcie zatem uprawnień do prowadzenia pojazdów w omawianym wyżej trybie jest konsekwencją wykonania wyroku Sądu w sprawie karnej i skutkiem postępowania karnego wykonawczego, do prowadzenia którego zgodnie z art. 2 ust. 9 kkw w związku z art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592 ze zm.) uprawniony jest Starosta. Starosta jest więc w takim przypadku organem wykonawczym w postępowaniu karnym wykonawczym zobligowanym do cofnięcia uprawnień. Kolegium ponadto zwróciło uwagę na nieprawidłowe sformułowanie przez organ I instancji punktu drugiego sentencji decyzji, z którego można by wnioskować, że to organ ma dokonać zwrotu prawa jazdy, a nie strona. Kolegium zauważyło przy tym, że w sprawie z naruszeniem art. 7, 77 i 107 kpa, nie poczyniono ustaleń co dol niezatrzymania przez Policję prawa jazdy. Dodatkowo Kolegium zarzuciło organowi I instancji, że najpierw wyznaczył stronie termin do składania wniosków, a następnie pominął okoliczności powołane przez stronę, nie odnosząc się do nich w wydanej decyzji i udzielił stronie odpowiedzi odrębnym pismem. W skardze wniesionej na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie K. P. wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z powołanych przez stronę argumentów wnioskować można, że kwestionuje on ustalenia poczynione w postępowaniu o wykroczenie. Podał, że zaskarżył do Sądu Najwyższego wyrok z dnia 28 lutego 2008r. i po rozpatrzeniu sprawy jest w stanie udać się na badania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Organ wskazał, że istotą wydanej decyzji kasacyjnej było to, czego żąda skarżący - ponowne rozpatrzenie sprawy. Zauważono, że w aktach sprawy znajduje się prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w I. VI Wydział Grodzki z dnia "[...]" r., w którym orzeczono wobec K. P. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych przez okres jednego roku. Wyrok ten - jak wynika z zamieszczonej na nim klauzuli - stał się prawomocny i wykonalny z dniem 30 października 2007 r. Kolegium zaznaczyło, że wyrok ten ma istotne znaczenie w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami - jak wskazano w uzasadnieniu skarżonej decyzji i z tego m.in. względu nastąpiło uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia (organ pierwszej instancji wydając decyzję nie wziął w ogóle pod uwagę tego faktu). Zdaniem Kolegium, skarżący powołując się na okoliczność zaskarżenia wyroku z dnia 28 lutego 2008 r., to albo pomylił datę wyroku, albo też mówi o wyroku w innej (być może podobnej) sprawie. Niemniej kwestia ta nie ma większego znaczenia w świetle zaskarżonego orzeczenia Kolegium. Organ odwoławczy zauważył też, że w dniu "[...]". organ pierwszej instancji wydał (wskutek ponownego rozpatrzenia sprawy) nową decyzję. Decyzja ta została doręczona stronie w dniu 14 kwietnia 2008 r. W takiej sytuacji podczas wstępnej analizy skargi Kolegium powzięło wątpliwość co do charakteru prawnego pisma z dnia 19 kwietnia 2008 r. zatytułowanego jako skarga. Ostatecznie organ uznał, ze intencją strony było wniesienie skargi. K. P. wyraźnie bowiem zatytułował pismo jako skarga, zaadresował je do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie oraz wyraźnie wskazał jako przedmiot zaskarżenia decyzję Kolegium z dnia "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie zaś do art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., -dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy niż ta, w której wniesiono skargę. Przy czym przez pojęcie "sprawa" należy rozumieć przedmiot zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3 poz. 104). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Tym samym sąd administracyjny nie ocenia decyzji organu pod kątem jej słuszności, czy też celowości, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego, ale w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Badając legalność zaskarżonej decyzji w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to odpowiada prawu, wobec czego skarga nie mogła zostać uwzględniona. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którą organ odwoławczy, wobec stwierdzonych podczas kontroli instancyjnej uchybień, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), wyeliminował z obrotu prawnego decyzję organu pierwszej instancji. Zatem w niniejszej sprawie ocenie Sądu podlega prezentowany przez organ II instancji pogląd, iż zaistniały przesłanki warunkujące przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W tym zakresie wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie, według stanu prawnego i faktycznego aktualnego na datę orzekania przez ten organ. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091). Uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji powinno być wyjątkiem i następować wyłącznie z przyczyn wskazanych w art. 138 § 2. Decyzję taką można wydać tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Zastosowanie tego unormowania uzasadnione jest zatem brakiem przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania dowodowego przez organ I instancji bądź przeprowadzenie go w sposób wadliwy w całości lub znacznej części. W takiej sytuacji organ odwoławczy nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. W rozpoznawanej sprawie wydanie przez Kolegium rozstrzygnięcia w oparciu o cytowany art. 138 § 2 kpa było uzasadnione przede wszystkim przeprowadzeniem w sposób wadliwy przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego, z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, w zakresie mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zasadnym jest zauważyć, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest zawarta w art. 7 kpa zasada prawdy obiektywnej, obligująca organy administracji publicznej do strzeżenia praworządności i wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Konkretyzację powyższej zasady stanowi art. 77 § 1 kpa, zobowiązujący organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Z przepisów tych wynika, iż postępowanie dowodowe oparte jest na zasadzie oficjalności, co oznacza, że organ administracyjny jest obowiązany z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy. Organy administracji mają zatem obowiązek zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, a następnie powinny dokonać wszechstronnej oceny okoliczności faktycznych i prawnych konkretnej sprawy, na podstawie analizy całego materiału dowodowego, w tym zgłoszonych przez stronę postępowania zarzutów. Podkreślić należy, iż organy administracji obowiązane są rozstrzygać w oparciu o poczynione ustalenia faktyczne i prawne, a swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji - zgodnie z art. 107 § 3 kpa- co ma umożliwić jego zweryfikowanie. Wbrew wskazanym wymogom organ I instancji, prowadząc postępowanie z urzędu i mając wiedzę o prawomocnym wyroku Sądu Rejonowego w I., który orzekł wobec K. P. środek karny w postaci zakazu prowadzenia wszelkich pojazdów mechanicznych i rowerowych przez okres 1 roku – nie rozważył w ogóle konsekwencji prawnych związanych z tym wyrokiem. Kolegium prawidłowo wskazało, że orzeczenie środka karnego w postaci zakazu prowadzenia pojazdów obligowało organ, na zasadzie art. 182 § 2 kkw, do cofnięcia skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami w takim zakresie, w jakim orzekł o tym sąd. Zatem w stanie faktycznym i prawnym sprawy organ I instancji nie mógł pominąć tej okoliczności i rozstrzygnąć o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami kat. T jedynie w oparciu o przesłane przez Komendę Powiatową Policji w I. zawiadomienie o skierowaniu K.P. na badania lekarskie, nie wyjaśniając przy tym w ogóle dlaczego nie stawił się on na badania. Mimo że skarżący powiadomił organ przed wydaniem decyzji o przyczynach niepoddania się badaniom, organ nie rozważył i nie wyjaśnił stronie czy okoliczności te mogły stanowić usprawiedliwienie bezczynności i tym samym wpłynąć na rozstrzygnięcie sprawy. Zgodzić też należy się z Kolegium, iż organ I instancji powinien był ustalić, czy Policja zatrzymała K. P. prawo jazdy w związku z popełnieniem przez niego wykroczenia. Te zatem okoliczności uzasadniały wydanie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji kasacyjnej. Odnosząc się do argumentów powołanych w skardze, w której skarżący podniósł jedynie okoliczności dotyczące prawidłowości ustaleń poczynionych w postępowaniu o wykroczenie i wskazał, że zaskarżył wyrok z dnia 28 lutego 2008r. do Sądu Najwyższego, wyjaśnić należy, że znajdujący się w aktach administracyjnych odpis wyroku Sądu Rejonowego w I. z dnia "[...]", uznającego K.P. winnym popełnienia wykroczenia z art. 86 § 2 kw, jest prawomocny, co wynika z widniejącej na tym dokumencie pieczęci, i tym samym wykonalny. Podkreślić należy, że organ administracji publicznej, działając w trybie art. 182 § 2 kkw, jest organem wykonawczym i będąc związany prawomocnym wyrokiem nie może dokonywać samodzielnych ustaleń co do okoliczności popełnienia wykroczenia. Z tego też względu również sąd administracyjny nie jest władny weryfikować ustalenia poczynione w sprawie o wykroczenie. Jak już wskazano powyżej w postępowaniu sądowoadministracyjnym kontroli podlega legalność zaskarżonej decyzji, a więc sąd administracyjny ocenia, czy organy administracyjne prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem i jej wzruszenia na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a. W tym stanie rzeczy skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.