II SA/Ol 328/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Del. Sędzia SO Beata Grzybek (spr.) Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi T. O., Ł. O. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie zmiany w ewidencji gruntów i budynków oddala skargę. Z akt administracyjnych przedstawionych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że pismem z dnia 15 kwietnia 2013 roku pełnomocnik T.O. i Ł.O., poinformował, iż na mocy rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 roku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko - mazurskiego" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2009 roku, Nr 105, poz. 1729) działki o numerach ewidencyjnych "[...]" i "[...]" położone "[...]", stanowiące własność T. i Ł. O., zostały objęte ochroną w ramach użytku ekologicznego. Jednocześnie pełnomocnik skarżących wniósł o podjęcie działań zgodnie z § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2001 r., Nr 38, poz. 454). Decyzją z dnia 15 maja 2013 r. "[...]" Starosta P. odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków wnioskowanej zmiany. Od przedmiotowej decyzji pismem z dnia 03.06.2013 r. odwołali się T. i Ł.O. Decyzją z dnia 8 lipca 2013 r., nr "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko- Mazurskiego uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, w związku z naruszeniem art. 7 k.p.a., gdyż z akt sprawy nie wynikało, że Starosta P. podjął wszelkie czynności do dokładnego i ostatecznego wyjaśnienia sprawy. Po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania administracyjnego, decyzją z dnia 20 grudnia 2013 r. "[...]", Starosta Piski ponownie odmówił wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" w działkach "[...]", stanowiących własność T. i Ł.O., zmiany dotychczasowych użytków gruntowych na użytki ekologiczne. W uzasadnieniu ww. decyzji organ wyjaśnił, że z uwagi na rozbieżności pomiędzy częścią tekstową i graficzną Rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 roku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko- mazurskiego" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2009 roku, Nr 105, poz. 1729) podjęto działania mające na celu ujednolicenie treści ww. aktu normatywnego. Wobec powyższego, pismem z dnia 14 sierpnia 2013 r. "[...]" Starosta P. zwrócił się do Wojewody Warmińsko-Mazurskiego o rozważenie możliwości zmiany ww. rozporządzenia, "w zakresie dotyczącym wyspy "[...]", poprzez sprostowanie omyłki pisarskiej w nazewnictwie tej wyspy lub ustanowienie przedmiotowej wyspy użytkiem ekologicznym, jeśli rzeczywiście są to dwa różne obszary geograficzne". Wojewoda Warmińsko-Mazurski przekazał ww. pismo Burmistrzowi P. wyjaśniając, że kompetencje upoważniające do ustanowienia użytku ekologicznego, w skutek nowelizacji ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U. Nr 92, poz. 753 ze zm.), przeszły na Radę Gminy. W związku z tym, Starosta P. pismem z dnia 13 września 2013 r. "[...]" wystąpił do Burmistrza P. "o zajęcie stanowiska i poddanie pod rozstrzygnięcie Rady Miejskiej w P. sprawy, dotyczącej zmiany użytków gruntowych na ekologiczne" w działkach będących przedmiotem postępowania. Burmistrz P. pismem z dnia 17 września 2013 r., "[...]" oraz Rada Miejska w P. w stanowisku podjętym na XXXVIII/13 sesji Rady Miejskiej w P. w dniu 29 listopada 2013 r. poinformowali Starostę P., że nie są zainteresowani zmianą istniejącego stanu prawnego. Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, iż § 1 ust. 1 Rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego mówi o ustanowieniu użytku ekologicznego o nazwie "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko- mazurskiego" obejmującego między innymi wyspę "[...]", wyspę "[...]" i wyspę "[...]" na Jeziorze "[...]". Brak jest natomiast nazwy wyspy "[...]", która występuje w części graficznej, stanowiącej załącznik nr 1 do w/w rozporządzenia. "Powyższa rozbieżność ( ... ) nie daje możliwości objęcia wyspy "[...]" ochroną prawną w formie użytku ekologicznego. W tym zakresie organ nie ma swobody decyzyjnej, a jego rozstrzygnięcie musi opierać się wprost na przepisie prawa. Zgodnie z 46 ust. 2 pkt 1 § rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych. W powyższym przepisie brak jest upoważnienia dla organu stosującego prawo, aby mógł on wprowadzić zmianę w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie tylko i wyłącznie interpretacji aktu normatywnego, wyrażonej w opinii lub stanowisku, w zakresie intencji tego aktu prawnego. Decyzja organu w tym zakresie nie może mieć charakteru uznaniowego. Zgodnie z § 47 ust. 1 w/w rozporządzenia, aktualizacji operatu ewidencyjnego dokonuje się niezwłocznie po uzyskaniu przez starostę odpowiednich dokumentów określających zmiany danych ewidencyjnych. Strona nie przedstawiła takowych dokumentów, zaś zgromadzone z urzędu przez organ I instancji dodatkowe dowody nie pozwoliły dokonać zmian danych ewidencyjnych (§ 47 ust. 3 w/w rozporządzenia)". Ponadto Starosta P. zauważył również, że "rozstrzygnięcie organu I instancji nie może znajdować swojego oparcia jedynie w opinii innych podmiotów, zważywszy, że nie ma jednolitego stanowiska w przedmiotowej sprawie". Od powyższej decyzji, pismem z dnia 7 stycznia 2014 r., odwołali się T. i Ł.O. Zarzucili naruszenie § 46 ust. 2 pkt 1, § 47 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz art. 6, art. 50 § 1, art. 7 i art. 77 k.p.a. Wnieśli o uchylenie decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy, poprzez wprowadzenie do operatu ewidencji gruntów i budynków zmiany użytków gruntowych w przedmiotowych działkach lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Po rozpoznaniu powyższego odwołania, decyzją z dnia 3 lutego 2014 r. w sprawie "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego na podstawie art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2010 r Nr 193, poz. 1287 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty P. z dnia 20 grudnia 2013r. "[...]", odmawiającą wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" w działkach "[...]", stanowiących własność T. i Ł.O., zmiany dotychczasowych użytków gruntowych- na użytki ekologiczne. Organ II instancji po przeanalizowaniu całości materiału dowodowego, podzielił ustalenia Starosty P. Stwierdził, że wobec rozbieżności pomiędzy § 1 ust. 1 Rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko- Mazurskiego, a częścią graficzną, stanowiącą załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia, do czasu jej usunięcia, nie ma możliwości objęcia wyspy "[...]" ochroną prawną w formie użytku ekologicznego, a tym samym wprowadzenia zmian aktualnych użytków gruntowych na użytki ekologiczne w działkach nr "[...]", położonych na tej wyspie. Zaznaczył, że operat ewidencji gruntów i budynków pełni wyłącznie funkcje informacyjno - techniczne, jest zbiorem informacji będących odzwierciedleniem aktualnego stanu prawnego danej nieruchomości, zaś organy prowadzące ewidencję sprawują wyłącznie funkcje ewidencyjne, dokumentacyjne i nie są uprawnione do rozstrzygania sporów wynikających z niejednolitych zapisów m.in. aktów normatywnych. Aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje bowiem poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Postępowanie mające na celu aktualizację operatu ewidencyjnego ma charakter rejestrowy, czyli wtórny względem zdarzeń prawnych, z których wynikają zmiany danych podlegających ujawnieniu w ewidencji. Od powyższej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnieśli T.O. i Ł.O., którzy na podstawie art. 50 § 1, art. 53 § 1 oraz art. 54 § 1 p.p.s.a. zaskarżyli ją w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. § 46 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 roku w sprawie ewidencji gruntów i budynków w związku z § 1 ust. 1 oraz załącznikiem nr 1 do rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 roku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko-mazurskiego" (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. z 2009 roku, Nr 105, poz. 1729) poprzez jego nie zastosowanie, co skutkowało naruszeniem art. 6 k.p.a. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wnieśli o stwierdzenie nieważności tej decyzji w całości oraz poprzedzającej jej decyzji lub alternatywnie o uchylenie tych decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Wnieśli nadto o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazali m.in. , że każde zastosowanie przepisu wymaga przeprowadzenia jego wykładni w celu rekonstrukcji znaczenia danej normy prawnej. W sytuacji, gdy wynik wykładni literalnej nie daje jednoznacznych rezultatów należy zastosować inne metody wykładni, np. wykładnię systemową lub celowościową. W niniejszej sprawie organ I instancji, zdaniem skarżących nie przyjął za zasadne dokonania wykładni tekstu prawnego za pomocą innej metody interpretacji niż wykładnia literalna. Wykładnia systemowa potwierdza, iż oczywiste jest objęcie ochroną w ramach użytku ekologicznego obiektu "[...]". Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego Województwa Warmińsko-Mazurskiego wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał swoje stanowisko oraz argumentację zawartą w skarżonej decyzji z dnia 3 lutego 2014 r. nr "[...]". Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje : Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Natomiast obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, w czym sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tekst jednolity z dnia 26 stycznia 2012 r. Dz. U . z 2012 r. poz.1270 ze zm. zwanej dalej p.p.s.a), zaś w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 p.p.s.a. uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Sąd poddawszy kontroli zaskarżoną decyzję stwierdza, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Niesporne w sprawie jest to, że pomiędzy § 1 ust. 1 Rozporządzenia Nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 r., a częścią graficzną, stanowiącą załącznik nr 1 do ww. rozporządzenia, występuje rozbieżność dotycząca nazwy tj. wyspy ""[...]"" – zapis w § 1 ust. 1 i wyspy ""[...]" - załącznik – mapa, pozostałe natomiast nazwy wysp "[...]" i "[...]" są zbieżne w części tekstowej i graficznej. Spór w niniejszej sprawie dotyczył zasadności odmowy wprowadzenia zmian do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" w działkach "[...]", stanowiących własność T. i Ł.O., tj. zmiany dotychczasowych użytków gruntowych na użytki ekologiczne. Zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287 ze zm.) ewidencją gruntów i budynków jest jednolity dla kraju i systematycznie aktualizowany zbiór informacji o gruntach, budynkach i lokalach, ich właścicielach oraz o innych osobach fizycznych lub prawnych władających tymi gruntami, budynkami i lokalami. Na podstawie upoważnienia zawartego w art. 26 ust. 2 tej ustawy, Minister Rozwoju Regionalnego i Budownictwa wydał rozporządzenie z 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454), w którym, stosując art. 20 ust. 4 Prawa geodezyjnego i kartograficznego, rozszerzył ustawowy zakres informacji objętych ewidencją, z uwzględnieniem zadań administracji publicznej. W § 11 ust. 1 pkt 1 – 6 rozporządzenia wymieniono szczegółowe dane podlegające ujawnieniu w ewidencji. Zgodnie z § 45 ust. 1 rozporządzenia aktualizacja operatu ewidencyjnego następuje poprzez wprowadzenie udokumentowanych zmian do bazy danych ewidencyjnych. Jak stanowi § 46 ust. 2 pkt 1 – 4, z urzędu wprowadza się zmiany wynikające z prawomocnych orzeczeń sądowych, aktów notarialnych, ostatecznych decyzji administracyjnych, aktów normatywnych, opracowań geodezyjnych i kartograficznych, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, zawierających wykazy zmian ewidencyjnych, dokumentacji architektoniczno - budowlanej czy ewidencji publicznych prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów. Natomiast zgodnie z § 12 ust. 1 rozporządzenia, prawa osób i jednostek organizacyjnych, o których mowa w § 10 ust. 1 pkt 2 oraz w § 11 ust. 1 pkt 1 i 2 uwidacznia się w ewidencji na podstawie: wpisów dokonanych w księgach wieczystych, prawomocnych orzeczeń sądowych, umów zawartych w formie aktu notarialnego, dotyczących ustanowienia lub przeniesienia praw rzeczowych do nieruchomości, z wyłączeniem umów dotyczących użytkowania wieczystego gruntów i własności lokali, ostatecznych decyzji administracyjnych, dyspozycji zawartych w aktach normatywnych, umów dzierżawy, o których mowa w § 11 ust. 1 pkt 2. Powyższe wskazuje, że z uwagi na techniczno – deklaratoryjny charakter ewidencji ustawodawca wskazał expressis verbis dokumenty, z których zmiany danych ewidencyjnych powinny wynikać, by możliwe było ich ujawnienie w ewidencji. Aktualizacja ewidencji jest zatem procedurą sformalizowaną w zakresie określenia dokumentów stanowiących podstawę zmienionego wpisu (vide wyrok WSA w Białymstoku z 8 grudnia 2009 r., II SA/Bk 450/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że organy ewidencyjne rejestrują, stany prawne ustalone w innym trybie lub przez inne organy orzekające. Nie mogą natomiast samodzielnie rozstrzygać kwestii dotyczących gruntu lub budynku. Poprzez żądanie wprowadzenia zmian w ewidencji nie można dochodzić, ani udowadniać swoich praw właścicielskich czy uprawnień do władania nieruchomością. Pochodny charakter informacji znajdujących się w ewidencji w stosunku do źródeł tych informacji wymienionych w § 12 ust. 1 pkt 1 – 6 i § 11 ust. 2 rozporządzenia oznacza, że wszelkie zmiany danych ewidencyjnych muszą mieć charakter bezsporny. Można to osiągnąć wyłącznie przez dokonywanie ich rejestracji w sposób przewidziany w rozporządzeniu. Obowiązek zamieszczenia w ewidencji wyłącznie danych bezspornych, wyklucza samodzielne rozstrzyganie przez organ rejestrujący wszelkich kwestii np. związanych z prawem do nieruchomości. Ewidencja gruntów i budynków ma bowiem charakter wyłącznie techniczno – deklaratoryjny. Organ dokonujący aktualizacji zapisów ewidencyjnych nie posiada kompetencji do rozstrzygania sporów prawnych. Przyjmuje się, że przez zmiany w ewidencji nie można doprowadzić do modyfikacji, czy ustalania spornego stanu prawnego nieruchomości, ale dopiero zmiana lub ustalenie tego stanu w innym przewidzianym przez prawo trybie (np. w postępowaniu cywilnym przed sądem powszechnym) powinna znaleźć swoje odzwierciedlenie w ewidencji gruntów i budynków. Rola organu ewidencji sprowadza się wyłącznie do rejestrowania danych wynikających z ustalonych prawem dokumentów. (vide wyroki: NSA w Warszawie z dnia 29 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1596/10 Lex nr 1068442, z dnia 4 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 389/10 Lex nr 745227, WSA w Warszawie z 12 listopada 2009 r. sygn. akt IV SA. Wa 1252/09, z 22 czerwca 2007r., WSA w Białymstoku z 19 lutego 2008 r., II SA/Bk 636/07, Lex nr 480114, NSA z 4 marca 1999 r., II SA 17/99, Lex nr 46214). Wynika to z tego, że ewidencja gruntów i budynków nie służy ustalaniu stanu prawnego nieruchomości. Lecz jedynie rejestrowaniu tego stanu na podstawie dokumentów źródłowych ( wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r. IV SA/Wa 1395/11). Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego w niniejszej sprawie, zaakceptować należy skarżone rozstrzygnięcie, jako zgodne z prawem. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej, zbieżnej z przedstawioną w niniejszym uzasadnieniu, wykładni wskazanych przepisów, właściwie przyjmując, że aktualizacja danych ewidencyjnych może nastąpić jedynie na podstawie jednoznacznych, bezspornych i niewątpliwych aktów (dokumentów) wskazanych w przepisach powszechnie obowiązujących, bez dokonywania ich interpretacji przez organ ewidencji. Tym samym, wobec istnienia rozbieżności w części tekstowej i graficznej rozporządzenia nr 96 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 30 lipca 2009 roku w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego "Wyspy na jeziorach województwa warmińsko-mazurskiego", organ administracji słusznie odmówił dokonania wprowadzenia do operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu "[...]" w działkach "[...]", stanowiących własność T. i Ł.O,., zmiany dotychczasowych użytków gruntowych na użytki ekologiczne. W ocenie Sądu, skoro nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, które miałyby mieć wpływ na wynik niniejszej sprawy i skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, jak to zarzucają skarżący, to tym bardziej nie doszło do rażącego naruszenia przepisów prawa, mogącego powodować stwierdzenie nieważności skarżonej decyzji. Z powyższych przyczyn, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.