II SA/Ol 346/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2011 r. sprawy ze skargi E. i R.R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego i adaptację poddasza 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. zasądza od Wojewody solidarnie na rzecz skarżących E. R. i R. R. kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku Decyzją z dnia "[...]" Starosta "[...]", po rozpatrzeniu wniosku E. i R. R., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptację poddasza na cele mieszkalne w miejscowości "[...]", gmina "[...]", działka nr geod. "[...]". Po rozpatrzeniu odwołania od wskazanej decyzji, wniesionego przez uczestnika postępowania H. E.–O., Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniósł, że nie wyegzekwowano od inwestora przedłożenia projektu budowlanego opracowanego zgodnie z wymaganiami § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego. Rozpoznając ponownie wniosek Starosta "[...]" decyzją z dnia "[...]" zatwierdził projekt budowlany i udzielił na rzecz inwestorów E. i R. R. pozwolenia na nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz adaptację poddasza na cele mieszkalne i pozwolenia na rozbiórkę istniejącej szopy drewnianej od strony północnej budynku w m. "[...]", działka nr geod. "[...]". Odwołanie od powyższej decyzji wniosła H. E.-O. zarzucając jej naruszenie § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690). Po rozpatrzeniu odwołania Wojewoda decyzją z dnia "[...]" uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Podniósł, że uzupełniony projekt budowlany nadal nie określa w jakiej odległości od granic sąsiadujących nieruchomości usytuowany ma być rozbudowywany budynek. Po rozpatrzeniu skargi E. i R. R. na powyższą decyzję organu odwoławczego, wyrokiem z dnia 12 stycznia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 1029/09, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie uchylił decyzję Wojewody z dnia "[...]". Wojewoda, po ponownym rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia "[...]" uchylił w całości decyzję Starosty z dnia "[...]" oraz odmówił E. i R. R. zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na nadbudowę i adaptację budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr "[...]" w "[...]". Uzasadniając rozstrzygnięcie podniósł, iż z poczynionych w sprawie ustaleń jednoznacznie wynika, że Starosta "[...]" nie dokonał zgodnie z treścią przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) właściwej oceny poprawności złożonego przez inwestora projektu budowlanego pod kątem zgodności inwestycji z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy oraz przepisem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie obowiązującymi na dzień złożenia wniosku przez inwestora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 405/10, oddalił skargę E. i R. R. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" w przedmiocie pozwolenia na nadbudowę budynku i adaptację poddasza. W uzasadnieniu wskazał m.in., że dla planowanej przez E. i R. R. inwestycji została wydana decyzja Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" o warunkach zabudowy. Jednak inwestycja zatwierdzona decyzją Starosty "[...]" z dnia "[...]", nie spełnia warunku określonego w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż przekracza dopuszczoną tą decyzją ilość (zakres) prac budowlanych. Przede wszystkim decyzja o warunkach zabudowy nie przewiduje dodatkowych, poza nadbudową, prac budowlanych. Tymczasem powyższą kwestię odmiennie reguluje zatwierdzony przez Starostę projekt budowlany, który przewiduje rozpoczęcie prac budowlanych od rozbiórki ścian składu opału, a następnie ich ponowne wybudowanie. Nadto, decyzja Starosty w zakresie, w jakim udziela pozwolenia na rozbiórkę istniejącej szopy drewnianej jest sprzeczna z udzielonymi inwestorom warunkami zabudowy. Dlatego też w ocenie Sądu, organ pierwszej instancji wydając decyzję z dnia "[...]" dopuścił się naruszenia art. 34 ust. 1 i art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako: NSA) wyrokiem z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1881/10, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej E. i R. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 405/10, uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody z dnia "[...]" W uzasadnieniu powyższego wyroku NSA wskazał m.in., że Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że Wojewoda nie tylko uchylił decyzję organu administracji architektoniczno-budowlanej pierwszej instancji, lecz również rozstrzygnął sprawę co do istoty. Rozstrzygając istotę sprawy organ odwoławczy nie mógł jednak pominąć faktu, że obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, gdyż w dacie wydawania przez Wojewodę zakwestionowanej decyzji obowiązywała uchwała Rady Gminy "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi "[...]". Dlatego też, w zaistniałej sytuacji w pierwszej kolejności organ odwoławczy winien ustalić, czy ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są inne niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy. Wówczas bowiem, gdy wchodzi w życie plan miejscowy o innych ustaleniach niż przewidziane w decyzji o warunkach zabudowy decyzja ta nie może być już podstawą do prowadzenia prac budowlanych. Natomiast, jeżeli ustalenia planu nie są inne niż w decyzji o warunkach zabudowy, to dopuszczalne jest wnioskowanie o pozwolenie na budowę w oparciu o niniejszą decyzję. Jednakże w sytuacji, kiedy projekt budowlany, w ocenie organu, wykracza poza postanowienia decyzji o warunkach, organ administracji architektoniczno-budowlanej winien mieć na względzie również zgodność projektu z ustaleniami miejscowego planu. Dodatkowo NSA wskazał, że rozbiórka pomieszczenia na opał łącznie z fundamentami i następnie wzniesienie w tym samym miejscu takiego pomieszczenia, posadowionego na nowych fundamentach, nie może zostać zakwalifikowana jako remont. Ze złożonego przez inwestorów projektu budowlanego, jak też z okoliczności sprawy wynika, że zamierzenie inwestycyjne, ze względu na zły stan techniczny, obejmuje rozebranie ścian składu opału i wymurowanie nowych, posadowionych na nowym fundamencie. Wobec tego roboty budowlane mają polegać na faktycznym wykonaniu nowego składu opału stanowiącego część budynku mieszkalnego skarżących, co przemawia za tym, że roboty te należy zakwalifikować jako odbudowę tej części obiektu. Wobec powyższego, wnikliwego rozważenia będzie wymagała kwestia, czy na pewno planowanej odbudowie sprzeciwia się regulacja § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Po ponownym rozpoznaniu sprawy, Wojewoda decyzją z dnia "[...]", Nr "[...]", uchylił w całości decyzję Starosty "[...]" z dnia "[...]" oraz przekazał temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia podał art. 138 § 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej jako: k.p.a.). Podniósł, że zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi "[...]", uchwalonego Uchwałą Rady "[...]" działka nr "[...]" we wsi "[...]", na której zlokalizowany jest budynek podlegający przebudowie, znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "[...]" - zabudowa mieszkaniowa wolnostojąca. Dokonując weryfikacji ustaleń tego planu oraz wydanej wcześniej, tj. dnia "[...]", przez Wójta Gminy "[...]" decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, należy uznać, że ustalenia te nie są sprzeczne. Biorąc powyższe pod uwagę, dopuszczalne jest wnioskowanie przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z dnia "[...]" (z tym, że organ uwzględnia także ustalenia obowiązującego planu miejscowego). Wskazał, że chociaż zakres przebudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego jest dopuszczalny, to zaprojektowana w ramach tej inwestycji odbudowa pomieszczenia składu opału narusza obowiązujące warunki techniczne w zakresie wymaganych minimalnych odległości obiektu od granic nieruchomości. Zarówno bowiem WSA w Olsztynie, jak i NSA w swoich rozstrzygnięciach potwierdziły, że zgodnie z załączonym projektem budowlanym inwestor w rozpatrywanej sprawie przewiduje odbudowę części obiektu (składu opału), którą zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane należy zaliczyć jako budowę, ze wszystkimi tego konsekwencjami. Przepis § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie dopuszcza sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt budowlany uwzględniający odbudowę części budynku (po jego wcześniejszym rozebraniu) przewiduje sytuowanie ściany pomieszczenia składu opału w odległości od ok. 0,20 - 0,90 m. od granicy z działką Nr "[...]". Biorąc pod uwagę powyższe należy stwierdzić, że projekt budowlany uwzględniający m.in. odbudowę części obiektu narusza przepis § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Argumentował również, że usytuowanie budynku ścianą bez otworów w odległości mniejszej niż 1,5 m. od granicy sąsiedniej działki budowlanej jest możliwe jedynie po uzyskaniu, w trybie art. 9 ustawy Prawo budowlane, zgody na odstępstwo od obowiązujących warunków technicznych w tym zakresie. Z akt sprawy nie wynika jednak, że organ pierwszej instancji przeanalizował możliwość zastosowania trybu określonego art. 9 ustawy Prawo budowlane. W sytuacji bowiem, gdy zachodzi przypadek szczególnie uzasadniony, istnieje możliwość wnioskowania o uzyskanie upoważnienia Ministra Infrastruktury do udzielenia zgody na konkretne odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Biorąc powyższe pod uwagę, organ pierwszej instancji powinien ponownie rozpoznać wniosek inwestorów o udzielenie pozwolenia na budowę, ponieważ rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, biorąc pod uwagę możliwość zastosowania art. 9 ustawy Prawo budowlane lub wyegzekwowania obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi. Skargę na powyższą decyzję Wojewody z dnia "[...]" wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie E. i R. R. żądając jej uchylenia w całości. Zakwestionowanemu rozstrzygnięciu zarzucili naruszenie art. 9 ustawy Prawo budowlane; art.: 7, 8, 12, 35 § 1, 77 i 138 § 2 k.p.a. oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Podnieśli m.in., iż przez dłuższy okres toczącego się postępowania Wojewoda uznawał ich projekt za niezgodny z obowiązującymi warunkami zabudowy oraz przepisem § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Uznawał rozebranie ścian istniejącego pomieszczenia składu opału, a następnie ich "odbudowę" za "rozbudowę". Dopiero po wyroku NSA Wojewoda przyznał, iż projekt jest zgodny z warunkami zabudowy, natomiast pracę przy składzie opału określił za NSA jako "odbudowę". Wskazali, iż pomimo tego, że organy architektoniczno-budowlane, jak również WSA, związane są oceną prawną NSA, to jednak w ich ocenie wykładnia NSA jest nadinterpretacją pojęcia "odbudowa" i jednocześnie ograniczeniem legalnej, ustawowej definicji "remontu". Argumentowali, iż nie zgadzają się ze stwierdzeniem Wojewody zawartym w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że "odbudowa" istniejącej ściany pomieszczenia składu opału w odległości ok.0,20-0,90m od granicy działki narusza § 12 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Chociaż bowiem NSA przyjął, iż wymiana istniejących ścian części obiektu jest "odbudową", to nie przesądził o tym, że jest to nowe sytuowanie budynku (planowane roboty będą przeprowadzane w obrysie istniejącego budynku - wszystkie ściany istniały na etapie projektowania, orzekania i istnieją obecnie - i obrys ten nie zmieni się po ich przeprowadzeniu), a wręcz poddał w wątpliwość "czy aby na pewno taka odbudowa" jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia. Dodatkowo podnieśli, iż Wojewoda, nawet przyjmując, że wystąpiły sprzeczności z § 12 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, nie powinien przekazywać sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, bowiem postępowanie trwa od czerwca "[...]", a Wojewoda mimo nie zmieniającego się stanu faktycznego, wydał w sprawie już cztery decyzje, które za każdym razem zawierały nowe bezpodstawne zarzuty. Nadto wskazali, iż całkowicie niezrozumiałym jest stanowisko Wojewody nakazujące organowi pierwszej instancji rozważenie możliwości zastosowania art. 9 ustawy Prawo budowlane lub wyegzekwowanie narzuconego postanowieniem z dnia "[...]" obowiązku doprowadzenia projektu budowlanego do zgodności z obowiązującymi warunkami technicznymi. Odnosząc się do powyższej kwestii podnieśli, że zgodnie z treścią art. 9 ust. 3 Prawa budowlanego wniosek o odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych może złożyć tylko organ architektoniczno-budowlany przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Zatem kompetencja z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, z racji swej specyfiki, przynależy przede wszystkim organom pierwszej instancji, ale nie można wykluczyć, że to właśnie organ odwoławczy wdroży tryb dopuszczenia odstępstwa - w myśl ogólnych zasad przejmuje on przecież w drodze dewolucji wszelkie kompetencje organu pierwszej instancji. Dodali również, iż wszystkie stwierdzone braki w projekcie budowlanym zostały usunięte i nie dotyczyły one, wbrew twierdzeniom Wojewody, naruszenia § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W odpowiedzi na skargę Wojewoda, w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zakwestionowanej decyzji, wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta, co do zasady, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Oznacza to między innymi, że sąd nie może w ocenie legalności zaskarżonej decyzji ograniczać się jedynie do zarzutów sformułowanych w skardze, ale także powinien wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. Zaskarżona decyzja została wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy po wyroku NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1881/10. Zgodnie z treścią art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za błędne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia jego wadliwości (zob. A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 345). W orzecznictwie jednoznacznie stwierdza się także, że związanie sądu i organu oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu sądu trwa w danej sprawie dopóty, dopóki nie zostanie ono uchylone lub zmienione lub nie ulegną zmianie przepisy, czyniąc pogląd prawny nieaktualnym. Podobny skutek (tj. ustanie mocy wiążącej wspomnianej oceny), może spowodować zmiana (po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych (wyrok NSA z dnia 22 września 1999 r., sygn. akt I SA 2019/98, ONSA 2000, nr 3, poz. 129). Zatem skutki wyroku sądu administracyjnego dotyczą każdego nowego postępowania prowadzonego w zakresie danej sprawy i obejmują zarówno postępowanie sądowoadministracyjne, w którym orzeczenie to zostało wydane; postępowanie administracyjne, w którym zapadło zaskarżone rozstrzygnięcie administracyjne; przyszłe postępowanie administracyjne, oraz ewentualne przyszłe postępowanie sądowoadministracyjne, w tym także przed NSA w przypadku ewentualnego rozpoznawania skargi kasacyjnej od ponownego wyroku sądu pierwszej instancji (v: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 marca 2009 r., sygn. akt I SA/Łd 1230/08, publ. LEX 493588). Stąd skutkiem wyroku sądu administracyjnego w toku każdego z tych postępowań jest zakaz formułowania nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej przez sąd administracyjny poglądem, a sąd zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania poprzez treść nowego wyroku. Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Artykuł ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (v: wyrok NSA z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, publ. LEX 551652). Twierdzenie powyższe pozostaje również aktualne w zakresie związania oceną prawną organu administracji publicznej, który wydał kwestionowane rozstrzygnięcie. Ocena prawna i wskazania zawarte w wyroku NSA - wydanego w sprawie sygn. akt II OSK 1881/10 - mają zatem pierwszorzędne znaczenie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nie wystąpiła żadna z okoliczności uzasadniających odstąpienie od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku NSA. Stwierdzić zatem należy, że zawarta w nim ocena była i jest nadal wiążąca na gruncie niniejszej sprawy. W konsekwencji nie straciły także na swojej aktualności zalecenia sądu kasacyjnego co do dalszego postępowania. Wobec takiego stanu rzeczy zaskarżoną decyzję należało ocenić przy uwzględnieniu treści powyższego wyroku. Przede wszystkim zauważyć trzeba, że ponownie rozpoznając sprawę organ zrealizował wskazania NSA w zakresie ustalenia, że decyzja o warunkach zabudowy z dnia "[...]" nie pozostaje w sprzeczności z zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi "[...]", co powoduje, że dopuszczalne jest wnioskowanie przez inwestora o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę na podstawie uzyskanej wcześniej decyzji o warunkach zabudowy. Oceniając natomiast stopień realizacji przez organ kolejnego wskazania sądu kasacyjnego przypomnieć należy, że w uzasadnieniu wyroku z dnia "[...]" NSA wskazał, że: "rozbiórka pomieszczenia na opał łącznie z fundamentami i następnie wzniesienie w tym samym miejscu takiego pomieszczenia, posadowionego na nowych fundamentach, nie może zostać zakwalifikowana jako remont. Działania takie należy zakwalifikować jako odbudowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Wskazać bowiem należy, że przy remoncie najczęściej następuje wymiana poszczególnych elementów i zastąpienie ich nowymi, przy czym nie obejmuje to z reguły wszystkich elementów. Odbudowa zaś to z reguły odtworzenie obiektu budowlanego po jego znacznym zniszczeniu, obejmującym często niemal całość, a rezultatem takich robót budowlanych jest nowy obiekt budowlany, zawierający elementy wykorzystane z poprzedniego obiektu. Zatem jeśli roboty budowlane polegają na wykonaniu faktycznie nowego obiektu budowlanego, choć z wykorzystaniem elementów konstrukcyjnych pozostałych po innym obiekcie budowlanym, który uległ zniszczeniu, inwestor nie dokonuje remontu (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego), lecz odbudowy (art. 3 pkt 6 tej ustawy). W sprawie, jak wynika z projektu budowlanego zamierzenie inwestycyjne, ze względu na zły stan techniczny, obejmuje rozebranie ścian składu opału i wymurowanie nowych, posadowionych na nowym fundamencie. Wobec tego roboty budowlane mają polegać na faktycznym wykonaniu nowego składu opału stanowiącego część budynku mieszkalnego skarżących, co przemawia za tym, że roboty te należy zakwalifikować jako odbudowę tej części obiektu". NSA wskazał, iż w związku z powyższym wnikliwego rozważenia będzie wymagała kwestia, czy aby na pewno przedmiotowej odbudowie sprzeciwia się regulacja § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie Wojewoda błędnie przyjął, że projektowana odbudowa składu opału nastąpi bez zachowania wymagań z § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji celem dostosowania projektu do wymogów wskazanych w tym przepisie. Podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia "[...]" organ odwoławczy wskazał, że projektowana odbudowa pomieszczenia składu opału narusza obowiązujące warunki techniczne w zakresie wymaganych minimalnych odległości obiektu od granic nieruchomości. Przepis § 12 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych dopuszcza bowiem sytuowanie budynku w odległości nie mniejszej niż 1,5 m. lub bezpośrednio przy granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z kolei projekt budowlany uwzględniający odbudowę części budynku (po jego wcześniejszym rozebraniu) przewiduje sytuowanie ściany pomieszczenia składu opału w odległości od ok. 0,20 - 0,90 m. od granicy z działką Nr "[...]". W związku z powyższym stanowiskiem Wojewody zauważyć należy, że powołane przez ten organ ustępy 1, 2 i 3 § 12 przedmiotowego rozporządzenia regulują przede wszystkim kwestie dotyczące zachowania dopuszczalnych odległości na etapie sytuowania budynku. Zdaniem Sądu § 12 rozporządzenia odnosi się do budynków "sytuowanych", a więc jego zakres zastosowania dotyczy projektowania i budowy nowych budynków lub też niektórych innych działań określonych w § 2 rozporządzenia – m.in. rozbudowy istniejącego budynku poza obrysem gabarytu istniejącego budynku (tak też NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1333/05, publ. LEX 289107). W niniejszej sprawie zamierzenie inwestycyjne polegać ma na odbudowie (odtworzeniu) części budynku mieszkalnego w jego dotychczasowym obrysie (usytuowanie ścian nie zmieni się co do stanu sprzed odbudowy), co przemawia za tym, że nie jest to nowe usytuowanie budynku w terenie, o którym mowa w rozporządzeniu. W uzasadnieniu wyroku z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1146/05 (publ. LEX 321489) NSA wskazał, że nawet: "nadbudowa dokonywana w obrysie gabarytu istniejącego budynku nie jest nowym usytuowaniem obiektu w terenie i w związku z tym jej dopuszczalność nie wymagała zachowania wymagań § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie zachowania odległości od granicy z działką sąsiednią". W pełni akceptując i przyjmując jako własne powyższe poglądy NSA wyrażone we wskazanych wyżej wyrokach, Sąd stwierdza, że kwestionowana przez Wojewodę odbudowa części budynku (składu opału) nie wymaga zatem zachowania wymogów z § 12 rozporządzenia w zakresie odległości od granicy z działką sąsiednią. Z tych wszystkich względów brak było też podstaw do zastosowania przez Wojewodę art. 138 § 2 k.p.a. tj. do uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, co słusznie zarzucają skarżący. Bowiem jak wskazano już wyżej przyczyną zastosowania tej regulacji była według Wojewody konieczność dostosowania projektu budowlanego do wymagań wskazanego § 12 rozporządzenia. Wyżej wykazano, że taka potrzeba nie zachodzi. Jeżeli w postępowaniu drugoinstacyjnym nie stwierdzona zostanie potrzeba przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego w celu uzupełnienia materiału dowodowego sprawy a organ nie wskaże wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, winien podjąć orzeczenie merytoryczne, a nie uchylać decyzję i przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Reasumując Wojewoda winien podjąć rozstrzygnięcie określone normą art. 138 § 1 k.p.a. Uwzględniając powyższe, zbędnym jest wypowiadanie się przez Sąd co do możliwości zastosowania przez organ pierwszej bądź drugiej instancji trybu określonego przepisem art. 9 ustawy Prawo budowlane. W tym stanie rzeczy Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Wobec uwzględnienia skargi Sąd na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądził od organu na rzecz skarżących zwrot kosztów postępowania sprowadzających się do uiszczonego wpisu od skargi. Rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności oparto o art. 152 p.p.s.a. Rozpoznając ponownie sprawę organ powinien dokonać jej merytorycznej oceny, uwzględniając wskazania wynikające z treści uzasadnienia niniejszego wyroku, w szczególności wyrażoną w nim ocenę prawną.