II SA/Ol 348/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w gminie i szczegółowych warunków jego funkcjonowania oddala skargę. Z akt sprawy przekazanych wraz ze skargą Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie wynika, że Wojewoda Warmińsko-Mazurski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 24 marca 2011 r. stwierdził nieważność uchwały Nr III/41/2011 Rady Miejskiej w Elblągu z dnia 25 lutego 2011 r. w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Miasto Elbląg oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego organ wskazał, że Rada Miejska w Elblągu, na podstawie art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie ( Dz.U. Nr 180, póz. 1493 z późn. zm.) ustaliła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Miasto Elbląg oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Powyższa uchwała w § 3 przewiduje, iż wchodzi ona w życie z dniem podjęcia. Zapis ten – w ocenie organu nadzoru - rażąco narusza art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. z 2010r. Nr 17, póz. 95 z późn. zm.). Wojewoda wyjaśnił, że pierwszy z wymienionych przepisów przewiduje, że akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Drugi przepis stanowi, że ogłaszanie aktów prawa miejscowego następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Zdaniem Wojewody uchwałę w sprawie określenia trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego z uwagi na to, że ma ona charakter aktu ogólnego, kierowanego do nieokreślonego kręgu adresatów. Akt ten posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które pozwalają uznać dany akt za normatywny i powszechnie obowiązujący, jest więc aktem prawa miejscowego. Tym samym będą miały do niego zastosowanie w/w przepisy o wejściu w życie i ogłaszaniu aktów normatywnych. Błędne określenie przez Radę Miejską daty wejścia w życie przedmiotowej uchwały powoduje konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości. Skargę na wymienione rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Miejska w Elblągu. Rada wskazała na naruszenie przez organ nadzoru art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie poprzez przyjęcie, że stanowi on delegację do uchwalania przepisów prawa miejscowego oraz art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) poprzez przyjęcie, że przedmiotowa uchwała Rady Miejskiej jest sprzeczna z prawem. Wskazując na powyższe uchybienia Rada wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. W uzasadnieniu skargi Rada podniosła, że bezspornym jest, iż przepisy o charakterze ogólnym, abstrakcyjne, a przede wszystkim skierowane do nieokreślonego kręgu adresatów, jako akty obowiązujące są aktami prawa miejscowego i wymagają zastosowana określonych procedur publikacyjnych. Kwestionowana przez Wojewodę uchwała podjęta została w oparciu o delegację ustawową wynikającą z art. 9a ust.15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W ocenie Rady dla analizy, czy uchwała tej treści nosi znamiona przepisu prawa miejscowego zasadnym jest odniesienie się do treści art. 9a ust. 3, 4 i 5 ustawy, który określa podmiotowy skład zespołu interdyscyplinarnego poprzez jego wyliczenie i tym samym zawężenie kręgu podmiotów, których przedstawiciele wchodzą w skład zespołu interdyscyplinarnego obligatoryjnie, jak również fakultatywnie. Argumentowano w skardze, że bezspornym jest, iż wskazana norma prawna adresowana jest do określonego kręgu podmiotów, wyraźnie i precyzyjne zdefiniowanych. Tym samym nie można uznać, iż sporna uchwała nosi cechy abstrakcyjności i ogólności i stanowi przepis prawa miejscowego. Wobec czego nie jest trafnym zarzut niezgodności z prawem, a ustalenie wskazanej w uchwale daty wejścia w życie jest prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda Warmińsko-Mazurski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcie nadzorczego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. in. na akty nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 2 pkt 7 ustawy). Treść art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. 142, poz. 1591 ze zm.) wskazuje, iż rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Przyjąć należy, iż "podstawą uchylenia przez sąd aktu nadzoru powinno być każde naruszenie prawa przez organ nadzorczy, bez względu na materialnoprawny lub procesowy charakter naruszonego przepisu" (por. T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2005, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis str. 466). W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie zaistniały przesłanki skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda Warmińsko-Mazurski stwierdził nieważność uchwały dotyczącej trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego w Gminie Miasto Elbląg oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania wskazując, że sporna uchwała posiada cechy ogólności i abstrakcyjności, które nakazują uznać ją za akt normatywny powszechnie obowiązujący, w związku z czym akt ten winien wejść w życie po upływie 14 dni od ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Rada Miejska w Elblągu kwestionuje natomiast to stanowisko organu nadzoru argumentując, że uchwała nie nosi cech abstrakcyjności i ogólności, nie stanowi zatem aktu prawa miejscowego, wobec czego nie było konieczne publikowanie jej w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Spór pomiędzy stronami w niniejszej sprawie sprowadza się więc do oceny charakteru przepisów, jakie zawiera sporna uchwała, co z kolei determinuje tryb wejścia w życie uchwały. Stosownie do treści art. 9a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.) gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zespół interdyscyplinarny powołuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie. Z mocy art. 9a ust. 15 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie rada gminy określi w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Przyjąć należy, że uchwała podjęta przez radę gminy będzie aktem prawa miejscowego, jeżeli będzie to akt normatywny, zawierający normy abstrakcyjne i generalne. Charakter normatywny aktu oznacza, że akt taki musi wyznaczać adresatom pewien sposób zachowania się, np. mogą to być zakazy, nakazy lub uprawnienia. Z kolei generalny charakter mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś poprzez wymienienie z imienia (nazwy). Generalny charakter może też dotyczyć odniesienia do nazw instytucji, władz publicznych, a więc do nazw generalnych szczególnego rodzaju. Abstrakcyjność normy wyraża się natomiast w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Ponadto akty prawa miejscowego mają charakter powszechny. Adresatami tych aktów mogą być zarówno wszystkie podmioty, jak też niektóre ich kategorie (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Oficyna a Wolters Kluwer business, str. 72, 74, 75). W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż aktem prawa miejscowego jest akt, którego adresatem jest szeroki krąg podmiotów (którzy mogą być jednak w jakiś sposób określeni) oraz został wydany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2002 r. Sygn. akt I SA 2160/2001 LEX 81765, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dn. 3 października 2006 r. Sygn. akt I OSK 908/06, niepublik., wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 2005 r. Sygn. akt I OSK 971/2005, LEX nr 196727). Przy czym wskazać należy, iż istnienie upoważnienia ustawowego do wydania aktu nie oznacza konieczności jednoznacznego stwierdzenia w przepisie rangi ustawowej, że uchwała rady gminy stanowi akt prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 21 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Ol 29/08, LEX 505415). Przyjąć także należy, że akty ustrojowe dzielą się na akty o charakterze wewnętrznym oraz powszechnie obowiązującym. Tylko te ostatnie mogą być aktami prawa miejscowego. Przepisy adresowane wyłącznie do kręgu podmiotów organizacyjnie podporządkowanych, określające wyłącznie organizację urzędów i instytucji gminnych oraz ustalające zasady zarządu mieniem gminnym, należy zaliczyć do kategorii aktów prawa wewnętrznie obowiązującego. Podzielić trzeba także stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2006 r. (sygn. akt I OSK 669/06, LEX 275445), że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. W przypadku bowiem uznania, że uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym jest ona aktem prawa miejscowego, który zgodnie z art. 42 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów pranych podlega obowiązkowej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy należy więc rozważyć, czy sporna uchwała ma w swej treści choć jedną normę o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, gdyż pozytywna odpowiedź na to pytanie pozwoli na przyjęcie, że uchwała może zostać uznana za akt prawa miejscowego. W ocenie Sądu, chociaż niewątpliwie większość przepisów uchwały Rady Miejskiej w Elblągu zawiera normy o charakterze wewnętrznym, określającym wyłącznie organizację i pracę komisji, to jednak w treści uchwały można też znaleźć normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. W § 1 ust. 2 Rozdziału II załącznika do uchwały Rada Miejska postanowiła, że członków zespołu powołuje i odwołuje w formie zarządzenia Prezydent Miasta Elbląg. Ponadto w § 1 ust. 8 Rozdziału III załącznika do uchwały Rada Miejska wskazała, że Członkowie Zespołu wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, korzystają ze zwolnień w pracy, w celu uczestniczenia w posiedzeniach Zespołu. Przywołane zapisy załącznika do uchwały niewątpliwie są skierowane do podmiotów, które przynajmniej w części nie są podporządkowane Radzie Miasta, czy też Prezydentowi Miasta. I tak na przykład powołanie na członka zespołu przedstawiciela ochrony zdrowia lub organizacji pozarządowej oznacza, że w skład Zespołu wejdzie osoba, która w żaden sposób nie jest powiązana z organami gminy, nie funkcjonuje w jej strukturach. Podobnie przepis dotyczący korzystania ze zwolnień w pracy, by mógł odnieść skutek wobec podmiotów zewnętrznych względem gminy musi mieć charakter powszechnie obowiązujący. Wymienione normy są normami o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Wyznaczają ich adresatom pewien sposób zachowania się np. obowiązek zwolnienia pracownika z pracy. Generalny charakter wymienionych przepisów wyraża się poprzez określenie adresata przez wskazanie jego cech, a abstrakcyjność normy oznacza, że postanowienia uchwały mają zastosowanie w pewnych powtarzających się okolicznościach. Mając powyższe rozważania na uwadze rację należy przyznać organowi nadzoru, że uchwała Rady Miejskiej w Elblągu powołująca Zespół Interdyscyplinarny winna być opublikowana w wojewódzkim dzienniku urzędowym i wejść w życie po upływie czternastu dni od dnia ogłoszenia, chyba że w uchwale określono by dłuży termin wejścia jej w życie. Stosownie bowiem do treści art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ( Dz.U. z 2010r. Nr 17, póz. 95 z późn. zm.) akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba, że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. stanowi zaś, że ogłaszanie aktów prawa miejscowego następuje w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Z uwagi na powyższe Sąd przyjął, że zasadnie Wojewoda stwierdził konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego całej zaskarżonej uchwały. Należało zatem na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalić.