II SA/Ol 349/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi Spółki A na zarządzenie pokontrolne Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska I. uchyla zaskarżone zarządzenie pokontrolne; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska na rzecz skarżącej spółki kwotę 697 zł. (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zarządzeniem pokontrolnym z "[...]" r. nr "[...]"Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "organ"), działając na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. j. Dz. U z 2020 r. poz.995 ze zm., dalej jako "ustawa IOŚ"), nakazał Prezesowi Zarządu spółki A zaprzestania przepompowywania zawartości studni bezodpływowych (odcieków) na pryzmy zmagazynowanych odpadów na terenie działki "[...]",obręb Z., gmina P. Termin realizacji określono jako natychmiast po otrzymaniu zarządzenia, a termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń wyznaczono na dzień 9 marca 2021 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że w wyniku kontroli przeprowadzonej u skarżącej w dniach 16 września 2020 r. i 8 stycznia 2021 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Na działce nr "[...]" zlokalizowane są trzy zbiorniki ziemne zbierające odcieki ze zmagazynowanych dwóch hałd odpadów. W każdym ze zbiorników zanurzona była pompa, oględziny wykazały, że odcieki z dwóch zbiorników bezodpływowych są przepompowywane z powrotem na zmagazynowane odpady. Przedstawiciel zakładu wyjaśnił, że odcieki są zawracane na pryzmy celem ich nawodnienia. Ustalono w trakcie kontroli, że odcieki nie są wywożone z terenu zakładu i spółka nie posiada dokumentów potwierdzających ich wywóz, a także umów na ich zagospodarowanie. W ocenie organu takie gospodarowanie odpadami nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska z uwagi na emisję substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe, co jest niezgodne z art. 16 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz. U. z 2020 r.poz.797 ze zm.). W skardze na powyższe zarządzenie wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie spółka A ( dalej jako: "skarżąca", "spółka") zarzuciła: 1. błąd w ustaleniach faktycznych polegający na: a) błędnym przyjęciu, że spółka magazynuje na terenie zakładu odpady w pryzmach w sytuacji, gdy organ nie podjął się jakiegokolwiek ustalenia czy pryzmy rzeczywiście składają się z odpadów, w szczególności: – nie zbadał składu chemicznego pryzm - nie przeprowadzono jakichkolwiek badań i nie pobrał jakichkolwiek próbek substancji zgromadzonych w pryzmach, arbitralnie przyjmując, że są to odpady; – nie określił kodu (rzekomego) odpadu, tj. nie podjął się jakiejkolwiek oceny substancji zgromadzonych w pryzmach pod kątem przepisów rozporządzenia Ministra Klimatu z 2 stycznia 2020 r. w sprawie katalogu odpadów; – w zupełności pominął treść zastrzeżeń spółki do protokołu kontroli objętych pismem z 20 stycznia 2021 r., z których wynikało m.in., że organ wielokrotnie dokonywał w toku przeszłych kontroli oględzin pryzm i nie dostrzegał co do nich żadnych naruszeń ze strony spółki; b) błędnym przyjęciu przez organ, że na terenie zakładu dochodzi do przepompowywania zawartości studni bezodpływowych (odcieków) na pryzmy zmagazynowanych odpadów, w sposób, który nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska, w sytuacji, gdy organ: – zaniechał zebrania jakichkolwiek dowodów przemawiających za uznaniem, że zagrożenia tego rodzaju są realne, a nie czysto hipotetyczne; – ograniczył się w istocie do sprecyzowania, że powyższe zagrożenia manifestują się w postaci emisji substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe, tj. ani nie wskazał z czego takie wnioski wywodzi, ani nawet nie twierdzi jednoznacznie, że uciążliwości zapachowe rzeczywiście występują; 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: – przepisu art. 12. Ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ poprzez jego bezpodstawne zastosowanie i w konsekwencji wydanie wobec spółki zarządzenia pokontrolnego, w sytuacji, gdy nie jest możliwe zastosowanie się do zarządzenia jako dotyczącego pryzm odpadów, które w rzeczywistości na terenie zakładu nie występują. Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazała, że do pryzm odpadów wprowadzono szczepy bakterii, które rozpoczęły proces ich przetwarzania, w związku z tym nie są to już odpady a półprodukty i nie dochodzi do magazynowania odpadów w pryzmach. W zbiorniku znajdującym się w północno-wschodniej części zakładu gromadzone są wody opadowe i roztopowe, i to one są w razie konieczności zawracane na kwaterę składowiska , nie jest natomiast możliwe, aby do tego zbiornika dostawały się odcieki z pryzm, gdyż pryzmy te znajdują się poniżej poziomu zbiornika. Wskazała, że organ odstąpił od poboru próbek z pryzm i zbadania ich składu chemicznego i nie wykazał czy znajdowały się tam związki w takim stężeniu, iż mogłyby zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, a jednocześnie twierdzi, że materiał tam się znajdujący jest odpadem. Nie pobrano także próbek ze studni bezodpływowych. Organ pominął wniesione przez skarżącą zastrzeżenia do protokołu kontroli, nie przedstawił także żadnych konkretnych dowodów potwierdzających, że do jakiegokolwiek realnego zagrożenia środowiska dochodzi na skutek funkcjonowania zakładu, w szczególności w zakresie emisji substancji odorotwórczych. Zgodnie z decyzją Starosty z "[...]" r., udzielającej skarżącej zezwolenia na przetwarzanie odpadów poprzez odzysk, spółka jest zobowiązana do prowadzenia odzysku odpadów w sposób wykluczający zanieczyszczenie środowiska, w szczególności gruntu i wody, pominięto w niej oddziaływanie zapachowe, uznając, że na terenie zakładu mogą występować przejściowe i nieuciążliwe zmiany zapachowe z uwagi na rodzaj przetwarzanych odpadów (m.in. ustabilizowane komunalne osady ściekowe). Wobec błędnych ustaleń stanu faktycznego, organ naruszył art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy IOŚ wydając zarządzenie pokontrolne w sytuacji , gdy nie zaistniały ku temu żadne przesłanki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu przytoczył treść art. 16 ustawy o odpadach i wskazał, że zawracanie odcieków z dwóch zbiorników bezodpływowych i przepompowywanie ich na zgromadzone odpady powoduje zwiększenie ich stopnia uwilgotnienia, a zwiększona wilgotność powoduje przyspieszenie procesów rozkładu, co w konsekwencji skutkuje intensyfikacją emisji substancji odorotwórczych. Odcieki powinny być zagospodarowane w sposób bezpieczny dla środowiska, a spółka nie okazała żadnych dokumentów potwierdzających przekazywanie tych substancji podmiotom posiadającym stosowne zezwolenia. Organ nie podzielił także stanowiska skarżącej, że w pryzmach nie znajdują się odpady a półprodukty i wskazał, że spółka nie przedstawiła na tę okoliczność żadnych dowodów w postaci dokumentacji, badań czy jakichkolwiek wyjaśnień, które pozwoliłyby na weryfikację zachowania procesu opisanego w patencie. Organ podkreślił, że zaskarżonym zarządzeniem spółka została zobowiązana do zaprzestania przepompowywania zawartości dwóch studni bezodpływowych na pryzmy zmagazynowanych odpadów, nie zaś na kwaterę składowiska, a studnia bezodpływowa, do której skarżący ma zastrzeżenia (w północno-wschodniej części zakładu) nie jest przedmiotem tego zarządzenia. Odstąpienie od poboru próbek związane było z prośbą skarżącej o przesunięcie terminu tej czynności, a następnie zagrożeniem epidemiologicznym SARS-CoV-2 i podyktowane stanem wyższej konieczności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie przepisu art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku (leżącym po stronie pełnomocnika skarżącej) oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny kontroluje legalność zaskarżonego rozstrzygnięcia administracyjnego, czyli jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, obowiązującymi w dacie jego wydania. W myśl art. 146. § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a."), sąd, uwzględniając skargę na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, uchyla ten akt, interpretację, opinię zabezpieczającą lub odmowę wydania opinii zabezpieczającej albo stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 stosuje się odpowiednio. Z kolei zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga fakt, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.), nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że skarga jest dopuszczalna, gdyż została wniesiona na akt, o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, jeżeli przepisy ustawy OIŚ uprawniają organy do wydawania zarządzeń pokontrolnych w oparciu o wyniki dokonywanych kontroli, a jednocześnie nie przewidują środka zaskarżania takich zarządzeń do organu wyższego stopnia, to zarządzenie pokontrolne, stwierdzające istnienie po stronie adresata jakiegoś obowiązku, a więc będące działaniem władczym, podlega zaskarżeniu do sądu na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., i powołane tam orzecznictwo, dostępny pod adresem https://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Sąd rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy IOŚ bada czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie do ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyroki NSA: z 15 lutego 2011 r., II OSK 181/10; z 21 czerwca 2012 r., II OSK 723/12, CBOSA). Sąd badając zgodność z prawem zarządzenia pokontrolnego może na mocy art. 146 § 1 p.p.s.a. uchylić ten akt, jeśli jego wydanie nie znajdowało oparcia w ustaleniach poczynionych w trakcie kontroli, bądź kontrola ta odbyła się z naruszeniem obowiązującej procedury. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego (zarówno rozstrzygnięcia, jak i uzasadnienia), wbrew twierdzeniom organu zawartym w odpowiedzi na skargę, nie jest oczywista i jednoznaczna. Nie wynika z niej bowiem wcale, że dotyczy dwóch studni bezodpływowych gromadzących odcieki z pryzm odpadów, pomijając zbiornik znajdujący się w północno-wschodniej części zakładu. Nie ma także pełnej spójności między protokołem kontroli a zarządzeniem. W protokole stwierdzono, że na kontrolowanym terenie zlokalizowane są trzy betonowe zbiorniki ziemne, zbierające odcieki ze zmagazynowanych na terenie dwóch hałd odpadów. Pompa zlokalizowana w zbiorniku w północno-wschodniej części kwatery składowiska nie była podłączona do węża wyprowadzonego na skarpę kwatery składowiska, natomiast pompy z pozostałych dwóch zbiorników tłoczyły odcieki z powrotem w masę złożonych odpadów. Z kolei końcowa część protokołu kontroli poświęcona jest opisowi zapisu monitoringu dotyczącego podłączania i odłączania pompy ze zbiornika północno-wschodniego i kończy się stwierdzeniem, że w trakcie kontroli nie ustalono, czy w tej studni znajdują się jedynie wody opadowe i roztopowe, jak wskazywała spółka. Natomiast w uzasadnieniu zarządzenia powtórzono zapis o zlokalizowaniu na terenie działki trzech betonowych zbiorników ziemnych zbierających odcieki ze zmagazynowanych na terenie dwóch hałd odpadów. W każdym ze zbiorników zanurzona była pompa. Powołano się na oględziny, które wykazały, że odcieki z dwóch zbiorników przepompowywane są z powrotem na zmagazynowane odpady, celem ich nawodnienia. Nie wskazano jednak, których zbiorników stwierdzenie to dotyczy, mimo wcześniejszego wskazania, że wszystkie trzy zbiorniki zbierają odcieki ze zmagazynowanych dwóch hałd odpadów i mimo zapisu w protokole kontroli, że nie ustalono, co znajduje się w trzecim zbiorniku. Zarzuty dotyczące zbiornika umiejscowionego w północno-wschodniej części zakładu podnoszone były przez skarżącą już w zastrzeżeniach do protokołu kontroli, jednakże zaskarżone zarządzenie w ogóle nie odnosi się do tej kwestii. Przytoczyć zatem należy stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, które sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w całości podziela, zaprezentowane w wyrokach z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18 i z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 3441/18 (dostępne w CBOSA), zgodnie z którym zarządzenie pokontrolne jako akt władczy nakładający na dany podmiot określone obowiązki powinno być precyzyjnie i jednoznacznie określone. Do zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego rozstrzygnięcia i uzasadnienia należy przykładać podobną miarę jak do innych władczych aktów organów administracji publicznej wydawanych w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej. Tym samym należy oczekiwać nadania mu takiej treści, która pozwoli adresatowi jasno odczytać, jakie naruszenie jest mu zarzucane oraz z jakiego powodu, tzn. w oparciu o które konkretne ustalenia i które konkretne przepisy prawa doszło do naruszenia ustawowego obowiązku. Te dwa wymogi powinny być spełnione w zarządzeniu pokontrolnym jednocześnie. Nie do zaakceptowania jest sytuacja, w której nakładany jest obowiązek bez wyjaśnienia na jakiej podstawie faktycznej i prawnej w danym konkretnym przypadku aktualność tego obowiązku organ ustalił. Z bardzo lakonicznego uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia nie można jednoznacznie wywnioskować, które dokładnie ustalenia kontroli legły u podstaw jego wydania, a także jakie konkretnie działania (dotyczące których zbiorników) ma podjąć skarżąca. Znacznie szersze rozważania na ten temat zawarte są w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, ale pismo procesowe przesłane do sądu w żadnej mierze nie może stanowić uzupełnienia zaskarżonego aktu. Jak wywiódł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 15 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Bk 141/2 (dostępny w CBOSA), w treści uzasadnienia zarządzenia pokontrolnego nie mogą znaleźć się jedynie ogólne sformułowania, bez uszczegółowienia, jakimi konkretnie działaniami (okolicznościami faktycznymi) kontrolowany podmiot będący adresatem zarządzenia naruszył przepisy prawa. Skoro bowiem obowiązki nakładane na kontrolowanego w treści aktu, stanowią w istocie konsekwencje nieprawidłowości stwierdzonych w toku kontroli, jego treść musi korespondować z ustaleniami zawartymi w protokole kontroli. Nie można też uznać za wystarczające powołanie się na naruszenie art. 16 ustawy o odpadach i wskazanie, że "takie gospodarowanie odpadami nie zapewnia ochrony zdrowia ludzi oraz środowiska z uwagi na emisję substancji odorotwórczych, które mogą powodować uciążliwości zapachowe..." Z protokołu kontroli nie wynika bowiem wcale, że dochodzi do jakiejkolwiek emisji substancji odorotwórczych, a powoływanie się na mogące potencjalnie powstać uciążliwości zapachowe z całą pewnością nie wypełnia dyspozycji wskazanego przepisu. W tym zakresie wskazać należy, że z terenu objętego kontrolą nie zostały pobrane żadne próbki, choć, jak wynika z akt, organ początkowo miał taki zamiar. Być może taki dowód (próbki pobrane z hałd i zbiorników) umożliwiłby organowi jednoznaczne odniesienie się do zarzutów spółki podniesionych w zastrzeżeniach do protokołu kontroli co do charakteru pryzm, tzn. czy są to odpady - jak wywodzi organ, czy też półprodukt w procesie przetwarzania - jak twierdzi skarżąca, a także ustalenie składu substancji w poszczególnych studniach, co umożliwiłoby jednoznaczne ustalenie czy dochodzi do naruszenia przez skarżącą normy zawartej w art. 16 ustawy o odpadach poprzez emisję substancji odorotwórczych powodujących rzeczywiste uciążliwości zapachowe. Przy czym wskazać należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu, że zaniechanie poboru próbek wywołane było stanem wyższej konieczności z uwagi na uwarunkowania epidemiologiczne. Z całą pewnością, nawet w okresie nasilenia pandemii, czynności związane z pobraniem materiału z pryzm czy zbiorników znajdujących się na otwartej przestrzeni, przy zachowaniu zwykłych środków ostrożności (użyciu maseczek i rękawic) nie wiązało się ze zwiększonym ryzykiem chorobowym. Stwierdzić zatem należy, że zaskarżone zarządzenie narusza art. 12 ust.1 pkt 1 ustawy OIŚ zarówno w zakresie precyzyjnego określenia nałożonych obowiązków, jak i ich powiązania z ustaleniami protokołu kontroli. Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżone zarządzenie pokontrolne, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. W przedmiocie zwrotu kosztów postępowania sądowego od organu na rzecz skarżącego w kwocie 697 zł orzeczono w punkcie drugim wyroku, na mocy art. 200 p.p.s.a. Na kwotę tę składa się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy w wysokości 200 zł , opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł oraz kwota 480 zł z tytułu wynagrodzenia pełnomocnika, wynikająca z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c). rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. Dz.U.2015 r. poz. 1800 ze zm.)