II SA/Ol 353/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Ewa Osipuk (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 23 września 2021 r. sprawy ze skargi A. M. i K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. A.M. i K.M. (dalej jako "strona", "skarżący"), wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na decyzję Wojewody z dnia "[...]" r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia wynika, że na wniosek Spółki A (dalej jako "Spółka"), Starosta , decyzją z "[...]" r., w punkcie 1 orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w Gminie M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr "[...]", obręb M., KW "[...]", stanowiącej współwłasność Państwa A. i K. M., poprzez udzielenie zezwolenia Spółce A, na budowę gazociągu średniego ciśnienia z rur polietylenowych (PE) o średnicy dn 90 mm i długości 3,3 m, w pasie montażowym o szerokości 4,0 m i łącznej powierzchni 13,1 m2, powierzchnia zajęta przez strefę kontrolowaną 3,3 m2, zgodnie z decyzją Wójta Gminy z "[...]" r. Nr "[...]" o lokalizacji inwestycji celu publicznego. W punkcie 2 decyzji Starosta zobowiązał Polską Spółkę A, do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po wybudowaniu gazociągu. W punkcie 3 decyzji organ zobowiązał właścicieli nieruchomości do jej udostępnienia w celu wykonania prac. W punkcie 4 Starosta wskazał, że okres eksploatacji gazociągu nie jest określony. Natomiast w punkcie 5 organ zaznaczył, iż decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla nieruchomości. Po rozpatrzeniu odwołania strony od ww. decyzji, Wojewoda, decyzją z dnia "[...]" r., utrzymał w mocy pkt 1 zaskarżonej decyzji oraz uchylił pkt. 2 – 5 zaskarżonej decyzji i umorzył postepowanie pierwszej instancji w tej części. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy, przytaczając treść art. 124 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 z późn. zm., dalej: "u.g.n."), wskazał, że materiał dowodowy zawarty w aktach administracyjnych przedmiotowej sprawy uprawniał Starostę do wydania decyzji, bowiem spełnione zostały wszystkie ustawowe warunki pozwalające na decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z działki nr "[...]" położonej w obrębie M., gm. M. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości organu, że inwestycja planowana przez Spółkę jest celem publicznym, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n. W powołanym przepisie, jako cel publiczny wskazana jest budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Planowana inwestycja dotyczy budowy gazociągu średniego ciśnienia w celu zapewnienia odbiorcom bezpiecznej i ciągłej dystrybucji gazu. Inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy z "[...]" Nr "[...]" o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie której ustalono przebieg gazociągu m.in. przez działkę nr "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna 4 września 2020 r. Organ odwoławczy wskazał również, że wydanie decyzji zostało poprzedzone rokowaniami zmierzającymi do uzyskania zgody strony na udostępnienie należącej do strony nieruchomości w celu realizacji budowy. Zgodnie z zawartą w aktach sprawy dokumentacją, przedstawiciel inwestora występował do właścicieli nieruchomości z propozycjami polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości. Miały miejsce dwa spotkania inwestora z właścicielem, K.M. na terenie działki. Negocjacje prowadzone były także korespondencyjnie, o czym świadczy dokumentacja zgromadzona w aktach sprawy. Rokowania obejmowały warunki realizacji celu publicznego, obowiązki odszkodowawcze oraz inne postanowienia porozumienia. Właściciele wskazali jednak, iż przedstawiona kwota 30,36 zł brutto za ustanowienie służebności jest rażąco zaniżona i nie doszło do zawarcia umowy cywilnoprawnej z uwagi na rozbieżność w kwestii finansowej dotyczącej jednorazowej płatności za ustanowienie służebności przesyłu na przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda wskazał również, że art. 124 u.g.n. wskazuje na to, że w drodze decyzji właściwy organ udziela zezwolenia w zakresie ust. 1 art. 124 u.g.n. W ustępach 4-7 art. 124 u.g.n., ustawodawca określił natomiast skutki wydania zezwolenia. Przepisy te są powszechnie obowiązujące, mają moc bezwzględnie wiążącą i nie ma potrzeby ich powielania w sentencji decyzji. Przepisy tego artykułu mają charakter uregulowań szczególnych, które - tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych - muszą być interpretowane dosłownie. W związku z tym, niedopuszczalne jest formułowanie jakichkolwiek innych przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie. W związku z powyższym, organ odwoławczy uznał, że niezasadnie organ pierwszej instancji zawarł, w sentencji decyzji rozstrzygnięcia w zakresie pkt.: 2, 3, 4 i 5. Ponadto, pkt. 4 decyzji Starosty nie wynika z przepisów prawa, natomiast pkt 2 rozstrzygnięcia jest niezgodny z art. 124 ust. 4 u.g.n., gdyż bezwzględnie zobowiązuje Spółkę do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, podczas gdy ustawodawca wskazał, że w sytuacji, w której przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego nie jest możliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 u.g.n., umożliwiający dochodzenie roszczeń odszkodowawczych. Jednocześnie w pkt. 2 decyzji wskazano termin realizacji inwestycji - 6 miesięcy od rozpoczęcia robót budowlanych. Wskazać należy, iż ustalenie terminu w zaskarżonej decyzji jest działaniem Starosty bez podstawy prawnej. W ustawie o gospodarce nieruchomościami brak jest podstawy prawnej do wskazywania w tego rodzaju decyzjach ograniczenia czasowego na wykonanie prac budowlanych planowanej inwestycji celu publicznego. Decyzje wydane w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. mają charakter trwały, bezterminowy i podlegają ujawnieniu w dziale III księgi wieczystej danej nieruchomości pt. prawa, roszczenia i ograniczenia. Podmiot na rzecz którego następuje ograniczenie nieruchomości, na podstawie ostatecznej decyzji organu ma prawo w dowolnym czasie, bez ograniczenia czasowego zrealizować zamierzony cel publiczny. Wskazano ponadto, że wydając decyzję o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości, starosta nie jest zobligowany do wykonania oględzin terenu planowanej inwestycji celu publicznego. W postępowaniu przewidzianym w art. 124 u.g.n., organ nie może badać uciążliwości wynikającej z ograniczenia właściciela w korzystaniu z nieruchomości, gdyż przebieg inwestycji wynika albo z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo, jak w omawianym przypadku, z decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Lokalizacją tą organ jest związany. Należy przy tym podkreślić, iż utrudnienia dotyczące wjazdu na posesję i wyjazdu z niej, są czasowe. W powołanej na wstępie skardze do tut. Sądu, skarżący zarzucili organom brak obiektywizmu w podjętej decyzji. Zdaniem skarżących, położenie gazociągu w planowanym przez inwestora miejscu, zagraża ich bezpieczeństwu. Podnieśli, że istnieją inne możliwości przebiegu planowanej inwestycji. Skarżący utrzymują, że pełnomocnik inwestora nie negocjował z nimi warunków umowy oraz że miało miejsce tylko jedno spotkanie z K.M., nie zaś dwa, jak wskazał organ. W późniejszym czasie, w imieniu skarżących, negocjacje prowadził pełnomocnik, który negocjował kwotę jednorazowego wynagrodzenia, bo zaproponowana przez inwestora (30,36 zł) za ustanowienie służebności jest rażąco niska. Odpowiadając na skargę, Wojewoda wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.); dalej jako: "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Oceniając, w świetle powołanych wyżej kryteriów, zaskarżoną decyzję, Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że ze względu na ogłoszony stan epidemii oraz nowe brzmienie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID -19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz.1842 ze zm. ), w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym przekazem obrazu i dźwięku oraz uznaniem rozpoznania sprawy za konieczne z uwagi na obowiązek terminowego załatwienia sprawy, przedmiotowa skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej do Sądu decyzji stanowią przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n., starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości, m.in. przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie powyższego zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac inwestycyjnych. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 2 i 3 u.g.n.). Zważyć zatem należy, że jedynymi przesłankami wydania decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela, jest zgodność inwestycji publicznej z planem miejscowym, a w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz brak zgody właściciela na wykonanie prac, która to okoliczność musi wynikać z przeprowadzonych przed wydaniem decyzji rokowań. W takim wypadku zezwolenie, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., daje inwestorowi prawo dysponowania nieruchomością na określony cel i zastępuje zgodę właściciela na wejście na teren, gdy ten nie wyraża zgody. Wskazać należy, że wynikające z art. 124 ust. 1 u.g.n. uprawnienie organu do ograniczenia prawa właściciela ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na jego nieruchomości niezbędnych prac związanych z realizacją określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem a właścicielem nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie zostały spełnione wszystkie wymienione powyżej przesłanki, warunkujące wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. Wątpliwości Sądu nie budzi fakt, że projektowana inwestycja polegająca na budowę gazociągu średniego ciśnienia z rur polietylenowych (PE) o średnicy dn 90 mm i długości 3,3 m jest inwestycją celu publicznego. Zgodnie z art. 6 pkt 2 u.g.n., celem publicznym jest m.in. budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że inwestycja polegająca na budowie gazociągu niskiego ciśnienia ma status inwestycji celu publicznego, gdyż jest przedsięwzięciem o znaczeniu ponadlokalnym (ma na celu urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości) oraz stanowi realizację celów, o których mowa w art. 6 u.g.n. (zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 9 lipca 2014 r., II SA/Go 367/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to inwestycja liniowa, przebiegająca przez szereg nieruchomości na terenie danej gminy lub kilku gmin, a nawet powiatów całego województwa. Ponadto, inwestycja taka może stanowić element krajowej sieci zaopatrującej zarówno odbiorców indywidualnych, jak i publicznych w określone źródło energii (cieplnej), zwiększając jej zasięg oraz poprawiając bezpieczeństwo energetyczne, a jej realizacja jest uzasadniona ze względu na interes społeczny oraz gospodarczy. Inwestycja tego rodzaju ma znaczenie nadrzędne w odniesieniu do słusznego interesu właściciela nieruchomości, któremu ograniczono sposób korzystania z niej, a który to interes sprowadza się do możliwości niezakłóconego korzystania z nieruchomości (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2017 r., I OSK 2418/16, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Inwestycja ta jest zgodna z ustaleniami decyzji Wójta Gminy z dnia "[...]" . Nr "[...]" o lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie której ustalono przebieg gazociągu m.in. przez działkę nr "[...]". Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 4 września 2020 r. Nie budzi również wątpliwości, że został spełniony warunek przeprowadzenia rokowań między inwestorem, a skarżącymi. Wskazać należy, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa żadnych reguł prowadzenia rokowań, a spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia oznacza taką sytuację, w której pomimo prowadzonych rozmów, nie doszło do zawarcia umowy. Nie przewidziano w treści wskazanej normy prawnej jakiejś szczególnej formy zakończenia rokowań, ustawodawca nie zawęził też formy, w jakiej mają zostać one zainicjowane. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć. Wyraźnie zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z dnia 22 lutego 2012 r., sygn. I OSK 357/11; z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. I OSK 1723/15; z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. I OSK 2054/16. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że negocjacje mogą być zakończone w dowolnym czasie, a ich zakończenie obejmuje również przypadek, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron, nie ma szans na zawarcie porozumienia. Niemożność uzyskania zgody właściciela nieruchomości (o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n.), oznacza (wobec treści art. 124 ust. 3 u.g.n.) sytuacje, w których właściciel nieruchomości nie tylko nie odpowiedział na zaproszenie do rokowań albo wyraźnie sprzeciwił się wyrażeniu zgody, lecz również przypadek, gdy strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponad wszelką wątpliwość, w niniejszej sprawie skarżący i inwestor nie doszli do porozumienia. Fakt, że jednoznaczne stanowiska stron rokowań były tak odległe w swoich propozycjach mających na celu załatwienie sprawy, nie świadczy o braku przeprowadzenia rokowań, a jedynie o braku uzyskania skutku tej czynności, tj. braku uzyskania wspólnego stanowiska w sprawie. Rokowania polegają bowiem na tym, że strony przedstawiają własne stanowiska w sprawie zgodnie z własną wiedzą i wolą. Nie oznaczają jednak konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczyło zatem wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich postanowieniach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. W sytuacji zaś, gdy właściciel stanowczo sprzeciwia się zaproponowanym warunkom wskazując, że są one nie do przyjęcia i przedstawia własne oczekiwania, które z kolei nie satysfakcjonują inwestora, ten ma prawo uznać, że dalsze rokowania nie doprowadzą do uzyskania konsensusu. Proces ten nie może bowiem przebiegać w nieskończoność, tj. dopóki jedna ze stron nie zmieni swojego stanowiska i nie przyjmie proponowanych warunków. W przeciwnym wypadku, nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. (por. wyroki NSA: z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt I OSK 298/15, z dnia 24 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 970/17 i z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1375/17). Jednocześnie należy dostrzec, że przepisy nie określają dokumentów, które inwestor ma przedstawić właścicielowi gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakładają na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w aktach administracyjnych jednoznacznie potwierdza, że przed wydaniem decyzji przeprowadzone zostały wymagane rokowania w celu uzyskania zgody skarżących na budowę gazociągu średniego ciśnienia. Z akt sprawy wynika, że strony nie dokonały żadnych wspólnych ustaleń, umożliwiających sprawne i swobodne wykonanie prac, dla zrealizowania których nastąpiło decyzyjne ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, poprzez udzielone inwestorowi zezwolenie. Nie jest natomiast rzeczą organów, ani Sądu oceniać, czy warunki zaproponowane przez inwestora były dla właścicieli do przyjęcia. To bowiem nie podlega w ogóle rozstrzygnięciu w zakresie orzekania na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Rolą organów jest wyłącznie ustalenie, czy rokowania w ogóle się odbyły i czy w ich wyniku doszło między stronami do porozumienia. Takie natomiast ustalenia organy w niniejszej sprawie poczyniły. Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w niniejszej sprawie spełnione zostały wszystkie materialnoprawne przesłanki wydania decyzji na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. Dodatkowo wskazać należy, że kwestia sprawy o ustanowienie służebności przesyłu nie ma znaczenia dla toczącego się na podstawie art. 124 u.g.n. postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, bowiem obie te instytucje, to odrębne regulacje prawne, pozwalające na uzyskanie zgody na wejście i korzystanie z cudzego gruntu w warunkach w nich przewidzianych, dotyczących obiektów liniowych. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy, organy słusznie uznały, że spełniony został wymóg przeprowadzenia rokowań, określony w art. 124 ust. 3 u.g.n., a inwestor nie uzyskał zgody właściciela nieruchomości na realizację inwestycji, co uzasadniało wydanie zakwestionowanych decyzji. Ustalenia faktyczne zostały dokonane prawidłowo, a zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd skargę oddalił, jako niezasadną.