II SA/Ol 358/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Natalia Stemplewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2025 r. sprawy ze skargi Fundacji O. w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Decyzją z 9 stycznia 2025 r. wydaną przez Burmistrza P. (dalej jako: organ pierwszej instancji), na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 53 ust. 4 pkt 2a, 6 i 8, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 4, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ze zm., dalej jako: u.p.z.p.) w związku z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688), po rozpatrzeniu wniosku A. K. (dalej jako: wnioskodawca), ustalono warunki zabudowy na działce nr (...) położonej w obrębie Z., gmina P. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W treści decyzji podano, że wnioskodawca wykazał, że prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy, w związku z tym, biorąc pod uwagę art. 63 ust. 5 u.p.z.p., decyzja ta może zostać przeniesiona na rzecz innej osoby z zastrzeżeniem, że zabudowa ta będzie wchodziła w skład gospodarstwa rolnego tej osoby oraz powierzchnia tego gospodarstwa rolnego przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa w danej gminie. Ponadto w decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy 100 m od granicy jeziora S., stosownie do § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 2022 r. poz. 5615), określono wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu projektowanej inwestycji, gabaryty i wysokość projektowanej zabudowy, dopuszczono budowę małej przydomowej oczyszczalni ścieków o określonej wydajności. W zakresie ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu wskazano, że planowaną inwestycję należy projektować z zachowaniem wymagań określonych w ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54 ze zm.). Podano, że teren inwestycji położony jest na obszarach objętych formami ochrony, o których mowa w ustawie z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2024 r. poz. 1478, dalej jako: u.o.p.) i znajduje się w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008, przy czym zamierzenie wnioskodawcy nie jest zaliczane do przedsięwzięć mogących zawsze lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko oraz do przedsięwzięć innych niż mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwiązanych bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000 lub niewynikających z tej ochrony, a mogących znacząco lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2024 r. poz. 1112, dalej jako: u.i.o.ś.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. poz.1839 ze zm.). Określono wymogi w zakresie infrastruktury i komunikacji wskazując, że dojazd do drogi publicznej jest zapewniony poprzez drogi położone na działkach będących własnością gminy. Podniesiono, że postanowieniem z 27 listopada 2024 r. Starosta P. uzgodnił planowaną inwestycję w zakresie dotyczącym ochrony gruntów rolnych, zaś inne organy współdziałające, tj. Dyrektor Zarządu Zlewni w G., Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w O. (dalej jako: RDOŚ) oraz Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w P. nie zajęły stanowiska w przedmiocie przedłożonego projektu decyzji, w związku z czym - stosownie do art. 53 ust. 4 oraz ust. 5c u.p.z.p. - decyzję uznano za uzgodnioną z tymi organami. W uzasadnieniu decyzji organ pierwszej instancji podał, że dla terenu objętego wnioskiem brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podano, że w ramach przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu ustalono, że w obszarze analizowanym zabudowa zlokalizowana jest na działkach o nr (...) i (...) i stanowią ją budynki mieszkalne w zabudowie zagrodowej, natomiast pozostałe działki z obszaru analizowanego są niezainwestowane. Wskazano, że tereny położone poza granicami wyznaczonego obszaru analizowanego stanowią tereny rolne, teren jeziora S., a występująca zabudowa ma charakter nietrwały i została zrealizowana w sposób samowolny bez wymaganych decyzji lokalizacyjnych, także w pasie ochronnym jeziora S. Podniesiono, że wnioskodawca planuje na przedmiotowej działce budowę budynku mieszkalnego, szczelnego zbiornika bezodpływowego o pojemności 10 m³ lub indywidualnej oczyszczalni ścieków oraz studni do poboru wody pitnej, przyłącza elektroenergetycznego w przewidzianej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, tj. zabudowy zagrodowej. Wyjaśniono, że zgodnie z oświadczeniem wnioskodawcy z 4 stycznia 2024 r. jest on właścicielem gruntów rolnych o łącznej powierzchni 288,5633 ha, położonych na terenie gminy, a tym samym posiada gospodarstwo rolne o powierzchni znacznie przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy, która wynosi 23,55 ha. Stosownie zatem do art. 61 ust. 4 u.p.z.p. w analizie funkcji nie wyliczono wskaźników, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588 ze zm.). Wskazano, że decyzją z 8 maja 2024 r. organ pierwszej instancji ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, ale na skutek odwołania wniesionego przez Fundację (...) w O. (dalej jako: Fundacja lub strona skarżąca), dopuszczonej do udziału w niniejszym postępowaniu na prawach strony postanowieniem organu pierwszej instancji z 1 lutego 2024 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie decyzją z 27 sierpnia 2024 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na brak ustaleń co do związania funkcjonalnego planowanej zabudowy z istniejącym gospodarstwem. Podano, że rozpoznając ponownie sprawę organ pierwszej instancji zwrócił się do wnioskodawcy o złożenie wyjaśnień we wskazanym zakresie, a w odpowiedzi wnioskodawca oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne, którego głównym kierunkiem jest produkcja roślinna, zaś wniosek podyktowany jest koniecznością zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wnioskodawcy oraz jego rodziny z uwagi na sprzedaż dotychczasowego siedliska, które nie stwarzało odpowiednich warunków na przyszłość. Wyjaśniono, że związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową w rozumieniu art. 61 sut. 4 u.p.z.p. należy rozumieć funkcjonalnie, przyjmując cywilistyczne rozumienie gospodarstwa jako pewną całość produkcyjną. Dopuszcza się zatem, aby poszczególne budynki, budowle i urządzenia były położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, zaś istotne jest, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym. Podano, że spełnione zostały wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 u.p.z.p., a zamierzenie wnioskodawcy nie należy do przedsięwzięć innych niż mogących znacząco oddziaływać na środowisko, niezwiązanych bezpośrednio z ochroną obszaru Natura 2000 lub niewynikających z tej ochrony, a mogących znacząco lub też potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, w rozumieniu art. 59 ust. 2 u.i.o.ś. Podano, że przedmiotowa działka posiada dostęp do drogi publicznej, nie jest uzbrojona w sieci wodociągową i kanalizacyjną, jednakże wnioskodawca planuje zaopatrzenie w wodę planowanej inwestycji z ujęcia własnego oraz odprowadzenie ścieków do projektowanego bezodpływowego szczelnego zbiornika lub przydomowej oczyszczalni ścieków oraz wykonanie przyłącza elektroenergetycznego niskiego napięcia. Zaznaczono, że teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, zaś projekt decyzji uzyskał wymagane uzgodnienia w zakresie ochrony gruntów rolnych, ochrony melioracji wodnych oraz obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody. W związku z tym, że działka położona jest na terenie obszaru Natura 2000 oraz w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego, stosownie do § 5 ust. 1 pkt 7 uchwały nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Województwa Warmińsko - Mazurskiego z 2022 r. poz. 5615), na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego zakazano lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Fundacja, wnosząc o jej uchylenie w całości. Fundacja wskazała, że przedmiotowa działka położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego i Obszaru Natura 2000 Puszcza Piska PLB 280008, a wnioskowana budowa budynku mieszkalnego dotyczy otwartych terenów łąk, położonych na południowy - zachód od miejscowości Z., przy brzegu jeziora S. Podniesiono, że na skutek licznych, chaotycznych podziałów geodezyjnych w tym rejonie oraz w zdecydowanej większości nielegalnej zabudowy typu rekreacyjnego sytuacja jest katastrofalna i niweczone są cele ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego i Obszaru Natura 2000 Puszcza Piska. Wskazano, że lokalizacja wszelkiego nowego, rozproszonego budownictwa poza zwartymi jednostkami osadniczymi, jak w przypadku obrębu Z., wymaga bardzo dużej przezorności ze strony organów administracji. Konieczne jest zatem ustalenie legalności zabudowy w analizowanym terenie, co pozwoli na prawidłowe określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej. Zdaniem Fundacji ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji na małej działce w bezpośrednim sąsiedztwie jeziora Śniardwy jest próbą obejścia zasad urbanistycznych na terenach specjalnie chronionych i nie spełnia kryterium budownictwa zagrodowego. Zaznaczono, że wnioskodawca deklaruje, że posiada duże gospodarstwo rolne w gminie, ale nie wiadomo, czy grunty te łączą się przestrzennie z przedmiotową działką i czy wnioskodawca - pomimo ich posiadania - spełnia kryteria rolnika indywidualnego w świetle przepisów ustawy o ustroju rolnym. Podkreślono, że lokalizacja inwestycji w przedmiotowym miejscu dotyczy rejonu o dużych wartościach przyrodniczych. Decyzją z 25 marca 2025 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: Kolegium lub organ odwoławczy) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że wnioskodawca jest właścicielem ziemi rolnej o powierzchni 288,5633 ha, a z załączonej do akt decyzji Burmistrza P. z 16 marca 2023 r. zmieniającej wymiar podatku wynika, że wnioskodawca jest właścicielem gospodarstwa rolnego i w związku z tym nie ma potrzeby ustalania jego statusu jako rolnika. Organ odwoławczy podkreślił, że istotą art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym duże gospodarstwa rolne, wydzielenie obszaru przeznaczonego pod budownictwo zagrodowe, czyli wchodzące w skład gospodarstwa, które może mieć charakter rozproszony. Tym samym poszczególne budynki, budowle i urządzenia mogą być położone w oddaleniu od centralnego punktu zagrody, a istotne jest to, aby były one funkcjonalnie i organizacyjnie powiązane z gospodarstwem rolnym, którego elementem jest zagroda (siedlisko). W ocenie Kolegium organ pierwszej instancji wykazał, że przepis art. 61 ust. 4 u.p.z.p. został w przedmiotowej sprawie zastosowany prawidłowo. Jednocześnie Kolegium uznało, że wnioskowane zamierzenie inwestycyjne spełnia pozostałe wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 u.p.z.p., niezbędne do uzyskania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, tj. teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a z analizy stanu faktycznego i prawnego wynika zgodność z przepisami odrębnymi. Wskazano, że decyzja organu pierwszej instancji zawiera wszystkie elementy, o których mowa w art. 54 w związku z art. 64 u.p.z.p., określono także charakterystyczne parametry inwestycji. Zatem organ pierwszej instancji nie miał podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Zaznaczono przy tym, że na etapie ustalania warunków zabudowy ochrona interesów osób trzecich nie jest tak szczegółowa jak na etapie wydawania pozwolenia na budowę. Wskazano, że zarzuty odwołania dotyczą przede wszystkim niezgodności inwestycji z przepisami odrębnymi i w ocenie Kolegium nie mają oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Wskazano również, że w sprawie milcząco wypowiedział się RDOŚ co oznacza, że stwierdził zgodność projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody. Podkreślono, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową, w związku z czym spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 4 i art. 61 ust. 1 pkt 2 - 6 u.p.z.p. obliguje organ do wydania decyzji pozytywnej. Na powyższą decyzję skargę do tut. Sądu złożyła Fundacja podnosząc, że przedmiotowa działka położona jest w granicach Mazurskiego Parku Krajobrazowego oraz w granicach obszaru Natura 2000 - "Puszcza Piska" kod PLB 280008 i Rezerwatu Biosfery "Jeziora Mazurskie" oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w całości, wraz z milczącą zgodą RDOŚ, a także zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona skarżąca ponowiła zarzuty przedstawione uprzednio w odwołaniu złożonym od decyzji organu pierwszej instancji. Podniosła, że planowana inwestycja dotyczy trawiastego otwartego terenu poza zwartą zabudową wsi, tuż przy wschodnim wysokim brzegu Jeziora S. Wskazano, że wnioskowana zabudowa zmieni w sposób nieodwracalny wysokie walory krajobrazowe otwartego polno-łąkowego krajobrazu we wschodniej części Mazurskiego Parku Krajobrazowego, w pobliżu brzegu Jeziora S., które powinny być chronione zgodnie z definicją w art. 5 pkt 8 u.o.p. oraz zgodnie z zasadami wytyczonymi przez Agendę ONZ - UNESCO względem Rezerwatu Biosfery Jeziora Mazurskie. Podkreślono, że lokalizacja inwestycji w przedmiotowym miejscu dotyczy gruntów o dużych wartościach przyrodniczych; znajduje się także na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "Puszcza Piska" PLB 280008, gdzie obowiązują zakazy wynikające z art. 33 ust. 1 i 2 u.o.p., a teren działki wchodzi w kompleks łąk przylegających do wschodniego brzegu Jeziora S., który to obszar jest jednym z najważniejszych na Pojezierzu Mazurskim siedlisk gatunków ptaków umieszczonych w Załączniku I Dyrektywy Ptasiej Rady Europy. Strona skarżąca podniosła, że przepis art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. wyklucza obojętność RDOŚ na etapie ustalenia projektu decyzji o warunkach zabudowy, zwłaszcza w kwestiach spornych między stronami postępowania, a brak uzgodnienia stanowi sygnał, że w danej sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Przy czym istotne oddziaływanie zachodzi wówczas, gdy planowane działanie niesie za sobą ryzyko naruszenia założeń ochrony danego obszaru Natura 2000. Wskazano, że zgodnie z art. 4 u.o.p. obowiązkiem organów administracji publicznej, osób prawnych i innych jednostek organizacyjnych oraz osób fizycznych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym, zaś organy administracji publicznej są obowiązane do zapewnienia warunków prawnych, organizacyjnych i finansowych dla ochrony przyrody. Stosownie do art. 3 u.o.p. cele ochrony przyrody są realizowane m.in. przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w działalności gospodarczej i inwestycyjnej, a zatem również w postępowaniach dotyczących realizacji inwestycji budowlanych. Strona skarżąca zarzuciła, że Kolegium nie wzięło w ogóle pod uwagę przepisów u.o.p., które stanowią przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. oraz art. 73 ustawy Prawo ochrony środowiska. Zdaniem Fundacji ocena zgodności projektu decyzji z przepisami o ochronie przyrody i ochronie środowiska nie może ograniczać się wyłącznie do przeprowadzenia postępowania uzgodnieniowego, a przeprowadzenie takiego postępowania nie zwalnia organu z obowiązku wnikliwej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz dokonania samodzielnej oceny zgodności projektu decyzji z przepisami odrębnymi. Ponownie wskazano, że na skutek licznych i chaotycznych podziałów geodezyjnych w sąsiedztwie wnioskowanej inwestycji powstała nielegalna zabudowa typu rekreacyjnego, a lokalizacja wszelkiego nowego, rozproszonego budownictwa poza zwartymi jednostkami osadniczymi, jak w tym przypadku, wymaga bardzo dużej przezorności ze strony organów administracji publicznej. Ponadto zdaniem Fundacji planowana inwestycja jest próbą obejścia zasad urbanistycznych na terenach specjalnie chronionych i nie spełnia kryterium budownictwa zagrodowego. Zarzucono, że grunty, na które wskazuje wnioskodawca, przestrzennie i funkcjonalnie w żaden sposób nie są związane z przedmiotową działką, a wątpliwości budzi także kwestia, czy wnioskodawca - mimo formalnego posiadania wymienionych działek - spełnia kryteria rolnika indywidualnego w świetle przepisów ustawy o ustroju rolnym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wraz z argumentacją przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2024 r., poz. 1267) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd ma obowiązek uwzględnienia skargi i wyeliminowania z obrotu prawnego aktu administracyjnego, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę Sąd uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego w zabudowie zagrodowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte wnioskiem z 13 grudnia 2023 r. (data wpływu wniosku do organu), uzupełnionego następnie 4 stycznia 2024 r. Zatem z mocy art. 59 ust. 2 ustawy zmieniającej u.p.z.p. stosuje się przepisy art. 54 oraz art. 61 ust. 1 pkt 1, ust. 2, 3 i 5a u.p.z.p. w brzmieniu dotychczasowym (obowiązującym do dnia 23 września 2023 r.) oraz nie stosuje się przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1a i ust. 1a u.p.z.p. Wskazać należy, że zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w decyzji lokalizacyjnej - co do inwestycji celu publicznego, a w zakresie pozostałych inwestycji w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Wydania takiej decyzji w sytuacji braku planu wymaga w szczególności, w myśl art. 59 ust. 1 u.p.z.p., zmiana zagospodarowania terenu polegająca między innymi na budowie obiektu budowlanego. Właściwy organ nie może odmówić ustalenia warunków nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nieruchomość nie jest objęta planem miejscowym, a zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi (art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p). Decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest aktem stosowania prawa, w sposób władczy konkretyzuje uprawnienia wynikające z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Właściwy organ winien przeprowadzić postępowanie przewidziane przepisami powołanej ustawy i jest zobligowany wydać pozytywną decyzję, jeżeli inwestor spełni wszystkie wymagania określone przepisami art. 61 u.p.z.p. Tym samym decyzja o warunkach zabudowy jest rozstrzygnięciem związanym. Jeśli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji, której lokalizacja pozostaje w zgodzie z przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i z unormowaniami przewidzianymi w przepisach szczególnych, do których odsyła ta ustawa, to organ właściwy w sprawie winien wydać decyzję pozytywną. Koresponduje to z zasadą wolności zagospodarowania terenu, określoną w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., stanowiącą, że każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, w granicach określonych ustawą. Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (tzw. zasad dobrego sąsiedztwa); 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz.U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Przy czym w myśl art. 61 ust. 4 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 nie stosuje się do zabudowy zagrodowej, w przypadku gdy powierzchnia gospodarstwa rolnego związanego z tą zabudową przekracza średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego w danej gminie. Jak wskazuje się w orzecznictwie, celem unormowania z art. 61 ust. 4 u.p.z.p. jest umożliwienie rolnikom posiadającym relatywnie duże gospodarstwa rolne, często o rozproszonym układzie, zorganizowanie swojego miejsca pracy w pewnym oddaleniu od miejsca zamieszkania (siedliska), czyli wydzielenia terenu przeznaczonego pod większe obiekty gospodarcze lub inwentarskie. Przyjęcie poglądu, że tego rodzaju obiekty miałyby być realizowane z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w istocie uniemożliwiałoby ich realizację bez uprzedniego uchwalenia planu miejscowego, bowiem obiekty te mają być powiązane funkcjonalnie z prowadzonym przez inwestora gospodarstwem rolnym i jego uwarunkowaniami, a nie z uwarunkowaniami i zabudową sąsiedniego gospodarstwa rolnego, które może mieć całkowicie odmienny profil produkcji rolnej (por. wyrok WSA w Poznaniu z 24 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Po 203/24; wyrok WSA w Krakowie z 2 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Kr 1272/24, dostępne w CBOSA). Związanie gospodarstwa rolnego z zabudową zagrodową należy zatem rozumieć funkcjonalnie, przyjmując rozumienie gospodarstwa jako pewnej całości produkcyjnej. Jak wynika z akt rozpoznawanej sprawy, a mianowicie z decyzji podatkowej, wnioskodawca jest właścicielem gruntów rolnych o łącznej powierzchni 288,5633 ha, położonych na terenie gminy P. Przy czym wyjaśnić należy, że pojęcie gospodarstwa rolnego związanego z planowaną zabudową zagrodową, o którym mowa w art. 61 ust. 4 u.p.z.p., jest w orzecznictwie wykładane jako odpowiadające pojęciu gospodarstwa rolnego w rozumieniu cywilistycznym. W myśl zaś art. 553 k.c. za gospodarstwo rolne uważa się grunty rolne wraz z gruntami leśnymi, budynkami lub ich częściami, urządzeniami i inwentarzem, jeżeli stanowią lub mogą stanowić zorganizowaną całość gospodarczą, oraz prawami związanymi z prowadzeniem gospodarstwa rolnego. O rolniczym charakterze gruntu przesądza zatem jego rolnicze przeznaczenie, a nie sposób aktualnego wykorzystywania (por. postanowienie SN z 28 stycznia 1999 r. sygn. akt III CKN 140/98). Najistotniejszym składnikiem gospodarstwa rolnego - w sensie przedmiotowym - jest grunt rolny. Skoro zatem wnioskodawca posiada takie grunty to nie zachodziła konieczność ustalania statusu wnioskodawcy jako rolnika w myśl przepisów ustawy o ustroju rolnym, jak chce tego strona skarżąca. Nie budzi także wątpliwości fakt, że wnioskodawca posiada gospodarstwo rolne o powierzchni przewyższającej średnią powierzchnię gospodarstwa rolnego na terenie gminy, która wynosi 23,55 ha. Ponadto w piśmie z 18 października 2024 r. wnioskodawca oświadczył, że prowadzi gospodarstwo rolne, którego specjalizacją jest produkcja roślinna, a planowana inwestycja ma na celu zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jego i jego rodziny z uwagi na sprzedaż dotychczasowego siedliska, które nie stwarzało odpowiednich warunków na przyszłość. W świetle tych ustaleń stwierdzić należy, że wbrew twierdzeniom strony skarżącej, organy prawidłowo uznały, że w niniejszej sprawie spełnione zostały warunki wskazane w art. 61 ust. 4 u.p.z.p. i tym samym wymóg realizacji zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, wymieniony w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie znajduje zastosowania odnośnie do inwestycji wnioskodawcy. W ocenie Sądu organy prawidłowo także uznały, że spełnione zostały pozostałe warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 2-6 u.p.z.p., pozwalające na wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wnioskowanego przedsięwzięcia. Teren objęty wnioskiem posiada bowiem dostęp do drogi publicznej, istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla planowanej inwestycji, nie jest wymagana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych, a przedsięwzięcie nie znajdzie się w obszarze, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 6 u.p.z.p. i jest zgodne z przepisami odrębnymi. W tej sytuacji spełnione zostały warunki do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. Stwierdzić także należy, że decyzja zawiera wszystkie wymagane przepisami elementy, w tym również charakterystyczne parametry inwestycji. Wyjaśnić przy tym należy, że warunek określony w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., dotyczący zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi, oznacza zgodność z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W orzecznictwie przyjmuje się, że przepisami odrębnymi mogą być także akty prawa miejscowego, które w myśl art. 87 i art. 94 Konstytucji RP są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły (zob. wyrok NSA z 26 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 943/06, dostępny w CBOSA). Do przepisów odrębnych zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, czy obszarów morskich. Tym samym w postępowaniu w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy na uwadze należy mieć również ograniczenia mogące wynikać z samego usytuowania nieruchomości. W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt, że nieruchomość objęta planowaną inwestycją znajduje się na terenie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, ustanowionego uchwałą Nr XLIV/635/22 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 29 listopada 2022 r., na obszarze specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 Puszcza Piska PLB280008. Uchwała ta została wydana na podstawie art. 16 ust. 2, 3 i 4 u.o.p. Zauważyć należy, że przepisy u.o.p. zawierają zamknięty katalog zakazów, jakie mogą być wprowadzone w parku krajobrazowym (art. 17 u.o.p.). W katalogu tym nie ma ogólnego zakazu zabudowy. Natomiast zapisy powołanej uchwały w § 5 ust. 1 pkt 7 wprowadzają jedynie zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych oraz od zasięgu lutra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 389 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne – z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Planowana inwestycja w tym zakresie nie narusza zakazów określonych w uchwale w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego. Natomiast z samego faktu utworzenia parku krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze i walory krajobrazowe, nie można wyprowadzić generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (por. wyrok NSA z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 823/16, dostępny w CBOSA). Odnosząc się natomiast do zapisów Planu Ochrony Mazurskiego Parku Krajobrazowego, ustanowionego uchwałą Nr XIX/368/12 Sejmiku Województwa Warmińsko-Mazurskiego z dnia 28 sierpnia 2012 r., na który powołuje się strona skarżąca, wskazać należy, że przepisy aktualnie obowiązującej u.o.p., na podstawie której powołana uchwała została podjęta, nie zawierają uregulowania analogicznego do zawartego w art. 13a ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, przewidującego, że ustalenia zawarte w planie ochrony są wiążące dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Brak wyraźnej normy, określającej wiążący charakter ustaleń zawartych w planie ochrony, nie pozwala na uznanie, że ustanowione w planie zakazy, w tym dotyczące określonego rodzaju zabudowy, stanowić mogą podstawę decyzji administracyjnej w sprawie warunków zabudowy. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że zawarte w planie ochrony ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz planów zagospodarowania przestrzennego, adresowane są do organów uchwalających studia i plany, nie mogą natomiast być uznane za samoistne zakazy, wywierające bezpośrednie skutki prawne. Ustalenia te powinny być uwzględnione przy sporządzaniu aktów planistycznych, nie mają jednak wiążącego charakteru w sprawach o ustalenie warunków zabudowy (por. wyroki NSA: z 14 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 516/18; z 6 lipca 2016 r., sygn. akt II OSK 823/16 oraz z 14 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 2035/09, dostępne w CBOSA). Natomiast art. 20 ust. 4a u.o.p., dodany na mocy przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2015 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze wzmocnieniem narzędzi ochrony krajobrazu (Dz.U. z 2015 r. poz. 774), ściśle określa, w jakim zakresie plan ochrony parku jest aktem prawa miejscowego, a mianowicie w części dotyczącej określenia granic stref, o których mowa w ust. 4 pkt 7, wykazu obiektów o istotnym znaczeniu historycznym i kulturowym, o których mowa w ust. 4 pkt 8 oraz wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 17 ust. 1a. W konsekwencji do aktu prawa miejscowego nie zalicza się treści § 7 Załącznika Nr 1 do powołanej uchwały, w tym ustalenia w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania na obszarze Parku. Są to bowiem ustalenia skierowane do lokalnego prawodawcy, które wymagają uwzględnienia w procesie planowania przestrzennego przez organ planistyczny, nie zaś w decyzjach o warunkach zabudowy. Zauważyć także należy, że z treści art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2024 r. poz. 54) wynika, że przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu uwzględnia się ograniczenia wynikające z ustanowienia w trybie ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, parku narodowego, rezerwatu przyrody, parku krajobrazowego, obszaru chronionego krajobrazu, obszaru Natura 2000, zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, użytku ekologicznego, stanowiska dokumentacyjnego, pomników przyrody oraz ich otulin. Jednakże kwestie ograniczeń wynikających z ochrony przyrodniczej terenów, na których położona jest nieruchomość, nie podlegają badaniu przez organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, lecz są przedmiotem oceny w postępowaniu przed organem współdziałającym. Decyzję o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji znajdującej się na obszarze parku krajobrazowego oraz Natura 2000 wydaje się po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 u.p.z.p.). zatem to organ uzgadniający uprawniony jest do zajęcia stanowiska w kwestii ewentualnej ochrony przyrodniczej terenu i ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu, a stanowisko to jest wiążące dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowane. Stosownie do art. 53 ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 k.p.a., z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Przy czym, stosownie do art. 53 ust. 5c u.p.z.p. niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1, przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. W rozpoznawanej sprawie doszło do tzw. "milczącego uzgodnienia" przez RDOŚ decyzji w sprawie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji. Natomiast organ administracji, wydając decyzję ustalającą warunki zabudowy w przypadku "milczącego" uzgodnienia, nie ma obowiązku oceny, czy inwestycja jest zgodna z przepisami odrębnymi (por. wyroki NSA: z 6 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 617/17 i z 17 listopada 2022 r., sygn. akt II OSK 1881/12, dostępne w CBOSA). Zauważyć również należy, że przepis art. 73 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczy rezerwatów przyrody ustanowionych w trybie przepisów u.o.p. Natomiast rezerwat Biosfery "Jeziora Mazurskie", na który powołuje się Fundacja, stanowi obszar chroniony wyznaczony przez UNESCO w ramach programu Człowiek i Biosfera (MAB-Man and the Biosphere). Celem tworzenia takich rezerwatów na całym świecie jest ochrona różnorodności biologicznej oraz umożliwienie obserwowania zmian ekologicznych w skali całej planety. Zatem niezasadne jest powoływanie się na naruszenie przepisów w zakresie ochrony Rezerwatu. Całkowicie nieskuteczne są także zarzuty dotyczące nielegalnej zabudowy. Z wyżej wskazanych względów w niniejszej sprawie nie badano kwestii tzw. dobrego sąsiedztwa, a tym samym nie było konieczności ustalania legalności zabudowy działek sąsiednich. Natomiast nawet jeśli zabudowa taka znajduje się na przedmiotowym obszarze, to okoliczność ta nie może mieć wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, w której wniosek inwestora co do planowanej zabudowy jest procedowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W tych okolicznościach organ był zobowiązany do wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jak bowiem wskazano wyżej, decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do jej podjęcia jest zobowiązany wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnomaterialnej. Tego rodzaju decyzja służy jedynie określeniu możliwego sposobu zagospodarowania terenu po spełnieniu wymagań wynikających z obowiązującego prawa. W przypadku spełnienia normatywnych wymagań organ administracji obowiązany jest zatem wydać decyzję określającą warunki zabudowy (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2025 r., sygn. akt II OSK 332/24, dostępny w CBOSA). Należy zatem uznać, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane w oparciu o właściwie ustalony stan faktyczny i przy prawidłowym zastosowaniu obowiązujących przepisów prawa w tym zakresie. Organy prawidłowo zweryfikowały spełnienie przesłanek do wydania decyzji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wobec powyższego, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalono skargę.