II SA/Ol 367/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Irena Szczepkowska Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Urszula Wojciechowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2008 r. sprawy ze skargi L. i M. K. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie pozwolenia na budowę I. Uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, II. Zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, III. Orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia "[...]" Starosta G. zatwierdził projekt budowlany i udzielił Gminie Miejskiej G. pozwolenia na budowę Centrum (ciąg pieszy, tereny zielone, oświetlenie, odwodnienie, elementy małej architektury) w miejscowości G. pomiędzy ulicami W. i K. na działkach nr "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]", "[...]" i "[...]". W uzasadnieniu wskazano, iż projektowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru śródmieście miasta G., zatwierdzonym uchwałą Rady Miejskiej w G. nr "[...]" z dnia "[...]". Odnosząc się do podniesionej w toku postępowania przez L. i M. K. oraz M.G. wniosku o uwzględnienie istniejącej na terenie planowanej inwestycji drogi dojazdowej do posesji przy ul. W. 6 od strony zaplecza wskazano, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego budynek ten zlokalizowany jest na terenie oznaczonym symbolem 28US+MU, natomiast teren planowanej inwestycji ma symbol 26P, 24P oraz 23P i oznacza ciągi piesze. Podniesiono, iż dojazd do tej posesji od strony zaplecza jest możliwy wzdłuż wschodniej ściany szczytowej budynku, zaś o wybudowanie takiego dojazdu należy wystąpić do Zarządu Dróg Powiatowych w G. i właściciela działki - Gminy Miejskiej G. Od powyższej decyzji odwołali się L. i M. K., D. i M. G., B. i R. B. oraz S. S., zarzucając jej niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz podnosząc, iż zaskarżona decyzja narusza wcześniejsze uzgodnienia władz miasta z mieszkańcami. Wskazali, iż realizacja pasażu uniemożliwi korzystanie z dojazdu do budynku przy ul. W. 6 od zaplecza. Podkreślili, iż nieruchomość ta ma funkcję usługowo-handlową, a wejście i dojazd z towarem do trzech lokali na piętrze znajduje się z tyłu budynku. Ponadto wskazali, iż podjazd na samochody ciężarowe jest tylko od strony zaplecza budynku, a nie od frontu. Zatem bez możliwości dojazdu do zaplecza funkcjonowanie lokali będzie niemożliwe. Odwołujący się podnieśli, iż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. W. 6 oznaczony jest symbolem 28US+MU, co odpowiada zapisowi w planie: "Dla istniejących obiektów budowlanych możliwy jest ich remont, rozbudowa, modernizacja w rozumieniu właściwych przepisów prawa budowlanego (z możliwością wypełnienia luk między budynkami). Dojazd do posesji możliwy od strony ul. W.". Zdaniem odwołujących się zapis ten gwarantuje im dojazd do zaplecza budynku od strony ul. W. Natomiast wskazywany dojazd pomiędzy budynkami przy ulicy W. 6 i W. 8 nie jest możliwy ze względów technicznych. Podnieśli, iż w trakcie opracowywania miejscowego planu uzgodnili z Burmistrzem Miasta, że istniejące dojazdy od strony ul. W., łącznie z istniejącymi parkingami, zostaną zachowane, co skutkowało stosownym zapisem w planie. Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wskazano, iż R. B. oraz S.S. nie zostali uznani przez organ I instancji za strony postępowania, dlatego ich odwołanie zostało uznane za niedopuszczalne (kwestia ta była przedmiotem rozpoznania przez tut. Sąd w sprawie o sygn. akt. II SA/Ol 601/06). Natomiast odnosząc się do meritum sprawy podniesiono, iż planowana inwestycja jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wyjaśniono przy tym, iż organ udzielający pozwolenie na budowę analizuje zapisy planu wyłącznie w odniesienie do terenu planowanej inwestycji, a nie dla terenów sąsiednich. Zatem zarzut odwołujących się dotyczący kwestii dojazdu do ich działki, w świetle jednoznacznych ustaleń obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do działek objętych pozwoleniem na budowę, nie stanowi żadnego argumentu przemawiającego przeciwko inwestycji. Ponadto stwierdzono, iż sposób zagospodarowania terenu, na którym usytuowany jest budynek odwołujących się, określony został w ustaleniach do planu symbolem 28US+MU, a interpretacja tego zapisu planu nie jest przedmiotem niniejszego postępowania. Skargę na powyższą decyzję wnieśli L. i M. K., zarzucając naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego i przytaczając argumenty zawarte w odwołaniu. Ponadto wskazali, iż "Centrum" zawsze był planowany jako pieszo-jezdny, gdyż takie były uzgodnienia władz z właścicielami działek sąsiadujących z pasażem. Wskazują na to w ich ocenie zapisy w planie dotyczące przylegającego do pasażu terenu oznaczonego symbolem 28US+MU. Skarżący stwierdzili, iż zmianę na pasaż pieszy dokonano bez poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienia dostępu do drogi publicznej. Podnieśli również, iż zaskarżona decyzja sprzeczna jest z wydaną przez Wojewodę decyzją "[...]", którą organ ten po raz trzeci uchylił pozwolenie na zabudowę przylegającej do przedmiotowej inwestycji działki "[...]". Decyzję tę uchylono z powodu niezgodności z prawem budowlanym i planem zagospodarowania, który gwarantuje dojazdy od strony ul. W. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu niezgodności zaskarżonej decyzji z rozstrzygnięciem w sprawie zabudowy działki "[...]" wskazano, iż przesłanki uzasadniające uchylenie pozwolenia na budowę w odniesieniu do tej działki nie mają wpływu na rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Wyrokiem z dnia 19 grudnia 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę L. i M. K., stwierdzając, że zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedno Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Prawo zabudowy jest elementem podmiotowego prawa własności i podlega ochronie należnej temu prawu i to głównie prawo własności wyznacza granice postępowania administracyjnego dotyczącego procesu inwestycyjno-budowlanego. Wskazano, iż stosownie do art. 35 ust. 4 Prawa budowlanego organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; kompletności projektu budowlanego posiadania wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz złożenia przez inwestora wniosku i oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Podano, iż projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu, a ponadto z akt wynika iż spełnia także wymogi techniczne i zawiera niezbędne uzgodnienia, zaś inwestor złożył stosowne oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z tym brak jest przesłanek do odmowy wydania pozwolenia na budowę inwestycji, gdyż inwestor dopełnił wymogi określone w powyższym przepisie. Wyjaśniono, iż zarzut naruszenia uzasadnionego interesu skarżących nie mógł być uwzględniony, skoro w niniejszej sprawie sytuacja taka nie występuje. Ochrona interesów osób trzecich nie może bowiem polegać na uzależnieniu możliwości i sposobu zagospodarowania działki przez uprawnioną osobę od woli sąsiada, domagającego się utrzymania stanu faktycznego (korzystania z działki jako dojazdu do własnej posesji) wbrew prawu miejscowemu, który przewiduje dla terenu przeznaczonego pod budowę odmienną funkcję. Prawo przejazdu skarżących przez sąsiednią działkę nie zostało nigdy prawnie uregulowane, podstaw takich nie daje także plan zagospodarowania przestrzennego, z którego wynika, że teren inwestycji przeznaczony jest na ciągi piesze. W ocenie Sądu I instancji, organy administracji architektoniczno-budowlanej udzielając pozwolenia na budowę nie dysponują uprawnieniem do rozstrzygania sposobów rozwiązania komunikacji dla sąsiednich działek, a działania skarżących są spóźnione, bowiem to na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dysponowali możliwością zgłaszania zastrzeżeń, co do przeznaczenia sąsiedniej działki. W aktualnym stanie sprawy nie można zatem domagać się przejazdu przez teren przeznaczony pod ciągi piesze. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, iż zakres postępowania wyjaśniającego w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę wyznacza art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Zatem kwestia dojazdu do działki skarżących, nie była przedmiotem postępowania w tej sprawie i organy nie miały w ogóle obowiązku ustalać sposobu dojazdu do zaplecza nieruchomości skarżących. W ocenie Sądu nie zostały też naruszone w trakcie postępowania administracyjnego przepisy postępowania, wobec czego skarga została oddalona. Od powyższego wyroku pełnomocnik skarżących złożył skargę kasacyjną, w której zarzucił naruszenie prawa materialnego oraz procesowego. Podniósł, iż ocena zaskarżonej decyzji winna być poprzedzona właściwym ustaleniem stanu faktycznego nie tylko w odniesieniu do działki, której dotyczy pozwolenie, ale także obszaru oddziaływania przedmiotowej inwestycji, czyli także w odniesieniu do działki skarżących. Wskazano, iż brak określenia danych adresowych stron postępowania na początku decyzji, lecz przeniesienie ich do rozdzielnika stanowi naruszenie art. 107 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż decyzja nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w tym przepisie. W ocenie pełnomocnika skarżących winno to skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji na podstawie art. 145 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem niezasadnie Sąd zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej ustawy. Autor skargi kasacyjnej podniósł ponadto, iż częścią postępowania w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy projekt nie narusza słusznego interesu stron postępowania. W związku z tym elementem takiego postępowania powinno być całościowe wyjaśnienie dotyczące dostępu do drogi publicznej działek pozostających w obszarze oddziaływania inwestycji. Wskazał przy tym, iż brak takiego dojazdu stanowi naruszenie nie tylko przepisów Prawa budowlanego, ale też konstytucyjnego prawa do korzystania z własności w określony sposób. Pełnomocnik skarżących podał także, iż wskazywana przez organ możliwość dojazdu poprzez teren znajdujący się między budynkami nie była przedmiotem ustaleń w trakcie sporządzania planu. Ponadto teren ten w planie został przeznaczony pod wypełnienie luk między budynkami. Zatem zlokalizowanie tam dojazdu pozbawi skarżących możliwości rozbudowy ich budynku. Wyrokiem z dnia 18 kwietnia 2008r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. W uzasadnieniu wskazano, iż w świetle art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego skarżący mieli w rozpoznawanej sprawie przymiot strony, bowiem jak wynika z decyzji z dnia "[...]" nieruchomość, na której usytuowany jest budynek położony przy ul. W. 6 znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu, tj.Centrum. W związku z tym w stosunku do skarżących powinien mieć zastosowanie przepis art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego, z którego jednoznacznie wynika, iż uzasadnione interesy osób trzecich, a w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej, podlegają szczególnej ochronie prawnej w procesie stosowania przepisów Prawa budowlanego. Wskazano, iż kwestia dostępu do drogi publicznej nie została w zaskarżonym wyroku wyjaśniona. Podano, iż dostęp do drogi publicznej od strony ul. W. w postaci dojazdu do zaplecza budynku przy ul. W. 6 w G. istniał wcześniej, zaś wydanie pozwolenia na budowę Centrum przekreśliło tę możliwość. Natomiast wskazywana przez organy możliwość wybudowania drogi dojazdowej do ul. W. pomiędzy budynkami nr 6 i 8 budzi poważne wątpliwości w świetle zapisów planu miejscowego oraz ze względów technicznych. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można uznać, że decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana zgodnie z wymogami art. 35 Prawa budowlanego, jeżeli niewyjaśniono jednoznacznie zarzutów naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy. Podniesiono, iż interpretacja postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla potrzeb wydanej decyzji o pozwoleniu na budowę nie może rodzić wątpliwości w stosunku do innych nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanego obiektu, tym bardziej że jest to zamierzenie budowlane, którego inwestorem jest Gmina Miejska G. Wprawdzie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z jednej strony przewidziano budowę Centrum, ale również zapewniono iż dojazd do budynku nr 6 przy ul. W. (od zaplecza) będzie możliwy od strony ul. W. Skoro dojazd ten nie będzie dostępny na skutek wybudowania projektowanego ciągu pieszego, to należy wskazać inną realną możliwość urządzenia takiej drogi dojazdowej dla mieszkańców budynku nr 6. Wskazywanie takiej możliwości wykonania drogi dojazdowej pomiędzy budynkami nr 6 i 8, jest wątpliwe chociażby z tego względu, iż w planie przewidziano w tym miejscu możliwość "wypełnienia luki między budynkami". W takiej sytuacji Sąd I instancji dokonując kontroli zaskarżonej decyzji powinien przeprowadzić analizę i poddać kontroli ustalenia organów w zakresie postanowień obowiązującego planu miejscowego, a także sprawdzić wydane decyzje pod względem zgodności z przepisami Prawa budowlanego. Podniesiono, iż prawa zabudowy wynikającego z art. 4 Prawa budowlanego, nie należy rozumieć w ten sposób, iż przepis ten ma pierwszeństwo przed innymi przepisami ustawy. Ochrona prawa własności odnosi się w równym stopniu do wszystkich podmiotów i chcąc korzystać z tego prawa, nie można naruszać praw innych. Zatem inwestor chcąc realizować swe prawo wynikające z art. 4 Prawa budowlanego, musi mieć na uwadze analogiczne prawa innych. Prawidłowo wydane pozwolenie na budowę nie może ograniczać praw innych podmiotów wymienionych wart. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. W związku z tym wskazano, iż wprawdzie kwestia dojazdu do działki skarżących nie była przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę "Centrum", to jednak wydając pozwolenie na budowę, nie można było nie brać pod uwagę interesów prawnych innych stron postępowania i tego, czy nowa inwestycja gminna nie pozbawi innych dostępu do drogi publicznej, co może naruszać § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano przy tym, iż gmina jest szczególnym inwestorem, gdyż oprócz przepisów Prawa budowlanego, ciążą na niej jako wspólnocie samorządowej określone zadania i obowiązki wynikające z przepisów ustawy o samorządzie gminnym i z Konstytucji RP. Podniesiono, iż ponownie rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji winien sprawdzić prawidłowość wykładni ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, dokonanej przez organy, w oparciu o całość plany (część tekstową oraz graficzną.) Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił także uwagę na fakt, iż zaskarżona decyzja z dnia 20 czerwca 2006r. nie obejmuje rozstrzygnięcia w części dotyczącej odwołań wniesionych przez R.K. i S.S., co należało wziąć pod uwagę z urzędu. W piśmie procesowym z dnia 25 czerwca 2008r. (k. 227) Gmina Miejska G. wniosła ponownie o oddalenie skargi. Wskazano, iż decyzja zatwierdzająca projekt budowy i pozwalająca na budowę "Centrum" w G. została wydana w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Podano, iż w związku z toczącymi się sporami Rada Miejska w dniu "[...]" podjęła uchwałę o ustanowieniu służebności gruntowej na rzecz właścicieli działki nr "[...]", na działce nr "[...]", która zostanie wykonana niezwłocznie po stawieniu się współwłaścicieli działki nr "[...]" do podpisania aktu notarialnego. Wyjaśniono, iż projektując modernizację ulicy W. zostały uwzględnione dwa wjazdy do nieruchomości skarżących. Gmina wykonała również chodnik pomiędzy budynkami nr 6 i 8 przy ulicy W. umożliwiający odbiór nieczystości z zaplecza budynku skarżących. Wskazano, iż wprawdzie wybudowanie pasażu ograniczyło swobodny dojazd samochodami na zaplecze budynku, ale ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważnia gminę do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. W takim zakresie ograniczeniu ulega prawo własności, ale za odpowiednim ekwiwalentem. Wyjaśniono, iż przedmiotowa budowa została zakończona w dniu 5 czerwca 2007r. i zostały dopełnione wszystkie formalności związane z jego oddaniem do użytkowania. Na rozprawie w dniu 15 lipca 2008r. (k. 238) pełnomocnik skarżących odnosząc się do propozycji gminy G. co do propozycji dojazdu do posesji od przodu budynku, podniósł, że rozwiązanie takie może satysfakcjonować jedynie właścicieli lokali posiadających wejście od przodu budynku, natomiast w dalszym ciągu nie jest zapewniony dojazd dla właścicieli trzech lokali, do których wejście znajduje się od tyłu budynku, a skarżący są właścicielami takiego lokalu. Ponadto podał, iż dojazd proponowany przez gminę nie jest wykonalny ze względów technicznych, gdyż musiałby prowadzić przez ciąg pieszy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.nr153, poz.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Zatem rozpoznając skargę na decyzję Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jej wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną. Zgodnie jednak z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie należy przede wszystkim mieć na uwadze okoliczność, iż poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. oddalający skargę na przedmiotową decyzję został uchylony przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z tym rozpatrując ponownie przedmiotową skargę i mając na uwadze wytyczne zawarte w wyroku NSA skład orzekający w niniejszej sprawie uznał, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa. Przede wszystkim należy wskazać, iż art. 5 ust.1 pkt 9 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.) statuuje zasadę ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Zgodnie zatem z powołanym przepisem każdy ma prawo do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenu należącego do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Inwestor jest zatem zobowiązany do takiego zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, aby nie naruszać niczyjego interesu prawnego. W związku z tym okoliczność, iż projekt budowlany spełnia wymogi techniczne, zawiera niezbędne uzgodnienia, a inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie przesądza o spełnieniu wszystkich przesłanek niezbędnych do uzyskania pozwolenia na budowę. Analiza zgromadzonego przez organ materiału dowodowego wskazuje, iż w toku postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę Centrum nie została wyjaśniona podnoszona przez skarżących kwestia dostępu do drogi publicznej, a tym samym organ nie ustalił, czy faktycznie nie doszło do naruszenia ich uzasadnionych interesów. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ulega wątpliwości okoliczność, iż dostęp do drogi publicznej od strony ulicy Warszawskiej w postaci dojazdu do zaplecza budynku mieszczącego się pod nr 6 przy ulicy W. w G., w którym znajduje się lokal należący do skarżących, istniał od wielu lat. Natomiast wydanie pozwolenia na budowę Centrum uniemożliwia dalsze korzystanie z dotychczasowej drogi dojazdu do budynków skarżących. Naczelny sąd Administracyjny zwrócił ponadto uwagę na fakt, iż inwestorem w przedmiotowej sprawie jest gmina, do której zadań z mocy art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) należą sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Niezbędne jest zatem ostateczne uregulowanie kwestii dojazdu do działki skarżących przy uwzględnieniu zarówno interesu prawnego inwestora, którym jest gmina, jak i interesu prawnego skarżących. Punktem odniesienia w przedmiotowej sprawie jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. nr VI/8/99 z dnia 24 lutego 1999r. Z jednej strony przewiduje on budowę ciągów pieszych, z drugiej zaś zapewnia dojazd do budynku nr 6 położonego przy ulicy W. Jednakże z dokumentów zebranych w toku przeprowadzonego postępowania wynika, iż dojazd ten nie jest możliwy przez nowo zbudowany Centrum. Z kolei wskazywana przez organy możliwość wykonania drogi dojazdowej między budynkami nr 6 i 8 budzi wątpliwości, gdyż jak podnoszą skarżący wykonanie takiego dojazdu nie jest możliwe ze względów technicznych. Nadto zapis w planie dla tego terenu przewiduje "wypełnienie luki między budynkami". Podnieść przy tym należy, iż organ nie poczynił żadnych ustaleń odnośnie podnoszonych przez skarżących okoliczności dotyczących braku możliwości technicznych budowy dojazdu między budynkami, a także nie odniósł się do zarzutu dotyczącego ewentualnej niezgodności z planem takiego sposobu zagospodarowania terenu między budynkami, uznając iż leży to poza zakresem postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę dotyczącego innych działek. Jak jednak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny kwestia ta musi być ustalona w tym postępowaniu. Podobnie należy się odnieść do wskazanej w piśmie procesowym propozycji wykonania drogi dojazdowej od przodu budynku. Jak podniósł pełnomocnik skarżących na rozprawie wykonanie takiego dojazdu także ze względów technicznych nie jest możliwe. Jednakże wyjaśnienie tych kwestii wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co leży jedynie w gestii organu administracji i wynika z treści art. 7 i 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd administracyjny – jak bowiem wskazano wyżej – jest uprawniony jedynie do badania legalności zaskarżonych decyzji i nie może zastępować organu w merytorycznym rozpoznaniu sprawy. W związku z powyższym przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien wyjaśnić kwestię zapewnienia drogi dojazdu do budynku skarżących mając na uwadze wskazania zawarte w niniejszym wyroku, a także wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazać przy tym należy, iż sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonej decyzji biorąc pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie orzekania przez organy administracji. Jednakże z akt sprawy wynika, iż inwestycja objęta zaskarżonym pozwoleniem na budowę została już zrealizowana. W tej sytuacji organ winien uwzględnić okoliczność, iż decyzja o pozwoleniu na budowę może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych, zaś wydanie takiej decyzji po ukończeniu robót budowlanych nie miałoby oparcia w przepisach ustawy - Prawo budowlane. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy stanowi bowiem, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zaś przepis art. 32 ust. 4a stanowi, że nie wydaje się pozwolenia na budowę w przypadku rozpoczęcia robót budowlanych z naruszeniem art. 28 ust. 1. Taki pogląd wyrażany jest zarówno w orzecznictwie ( por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 22 października 1998r. sygn. IV SA 1869/96, niepublikowany, wyrok NSA w Warszawie z dnia 15 listopada 2000r. sygn. IV SA 1164/98, niepublikowany wyrok WSA w Lublinie z dnia 17 marca 2005r. , sygn. II SA/Lu 118/05, niepublikowany), jak i w doktrynie ( por. J. Siegeń: "Prawo budowlane. Komentarz", Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2003, s. 209, E. Radziszewski :"Prawo budowlane. Przepisy i komentarz", Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 73). Wskazać przy tym należy, iż wprawdzie w aktualnym stanie prawnym art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego dopuszcza możliwość wydania nowej decyzji o pozwoleniu na budowę, w przypadku uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz dotyczy to rozpoczęcia lub wznowienia budowy, a nie inwestycji zakończonych. Ponadto należy wyjaśnić, iż odwołania R. K. i S.S. zostały załatwione odrębnym postanowieniem Wojewody z dnia 20 czerwca 2006r., którym stwierdzono ich niedopuszczalność. S.S. wniósł na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O., który prawomocnym wyrokiem z dnia 4 października 2006r. (Sygn. akt II SA/Ol 601/06) uchylił zaskarżone postanowienie. W związku z tym kwestia ta nie była przedmiotem rozpoznania przez Sąd w niniejszej sprawie. W związku z tym na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, zasądzając koszty postępowania stosownie do art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi sąd w wyroku określa, czy i w jakim zakresie zaskarżony akt lub czynność nie mogą być wykonane. Rozstrzygnięcie to traci moc z chwilą uprawomocnienia się wyroku.