II SA/Ol 371/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi B. Sp. z o.o. w W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu opłaty uiszczonej ponad czas obowiązywania zezwoleń na sprzedaż alkoholu oddala skargę. Spółka B(dalej jako: "spółka", "skarżąca") w dniu 14 grudnia 2021 r. złożyła wniosek o udzielnie zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających: do 4,5 % alkoholu oraz piwa, powyżej do 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyłączeniem piwa i powyżej 18 % alkoholu w sklepie zlokalizowanym przy ul. [...]. W dniu 20 grudnia spółka dokonała opłaty za korzystanie z przedmiotowych zezwoleń w kwocie 3.150,00 zł. Decyzjami z dnia 22 grudnia 2021 r. Burmistrz udzielił wnioskowanych zezwoleń na okres od 1 stycznia 2022 r. do 1 czerwca 2032 r.: nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających: do 4,5 % alkoholu oraz piwa; nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 4,5 % do 18 % alkoholu, z wyłączeniem piwa i nr [...] na sprzedaż napojów alkoholowych zawierających powyżej 18 % alkoholu. W dniu 13 stycznia 2022 r. spółka poinformowała Burmistrza, że z dniem 14 stycznia 2022 r. rezygnuje z korzystania z wymienionych zezwoleń i wniosła o ich wygaszenie. Decyzjami z dnia 17 stycznia 2022 r. Burmistrz, działając na podstawie art. 18 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1119 ze zm.; dalej jako: "u.w.t.") stwierdził wygaśnięcie ww. zezwoleń. W dniu 20 stycznia 2022 r. spółka zwróciła się do Burmistrza z wnioskiem o zwrot opłaty uiszczonej ponad czas obowiązywania zezwoleń. Wskazała na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 518/20. W odpowiedzi, pismem z dnia 11 lutego 2021 r., znak: Or.7340.55.2022, Burmistrz poinformował spółkę, że u.w.t. nie reguluje zagadnienia zwrotu opłat uiszczonych za zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Zwrot taki byłby możliwy, gdyby istniała ustawowa regulacja normująca przesłanki, sposób i tryb zwrotu, a takiej nie stanowi art. 111 u.w.t., który reguluje wyłącznie tryb, zasady i sposób obliczenia wysokości opłaty. Pogląd ten znajduje oparcie w orzecznictwie sądowym, m.in. w wyroku NSA z 18 października 2011 r. II GSK 1068/10 (LEX nr 1151523), w którym sformułowano tezę, że brak jest podstaw do zaakceptowania wykładni art. 111 ust. 1 i 8 u.w.t., jakoby opłata za korzystanie z udzielonego zezwolenia była - co do zasady - proporcjonalna do okresu jego ważności. Organ wykonawczy gminy wskazał, że znane są mu orzeczenia odmienne (w tym powołane przez wnioskodawcę), niemniej w świetle przytoczonych przepisów stoi na stanowisku, że zwrot opłaty nie może być motywowany jedynie względami słuszności (rezygnacją z korzystania z zezwoleń) opartymi o taką wykładnię przepisów, która nie wynika z obowiązującego stanu prawnego. Spółka uznała, że powyższe pismo stanowi decyzję administracyjną i wniosła odwołanie, domagając się uchylenia decyzji i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Podniosła, że ostatnie orzeczenie NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 518/20, prawidłowo wskazuje, że zwrot nadpłaty powinien nastąpić w oparciu o art. 2 § 1, art. 3 pkt 3 lit. c i pkt 8 Ordynacji podatkowej i art. 60 i 67 ustawy o finansach publicznych. Przepis art. 60 u.f.p. określa - niewyczerpująco - jakiego rodzaju dochody m.in. budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią środki publiczne będące niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym, zaś art. 67 ust. 1 nakazuje do spraw wymienionych w art. 60 u.f.p. stosować przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Zdaniem NSA opłata za zezwolenie na sprzedaż alkoholu jest niepodatkową należnością gminy, a tym samym ewentualny zwrot nadpłaty powinien nastąpić zgodnie z przepisami działu III rozdz. 9 Ordynacji podatkowej, w trybie postępowania k.p.a. Tym samym organ zobowiązany jest wydać decyzję administracyjną na podstawie k.p.a uwzględniającą wniosek lub odmawiającą zwrotu nadpłaty. Pismo Organu zawiera niezbędne elementy decyzji administracyjnej, a tym samym stronie przysługuje prawo wniesienia odwołania. Postanowieniem z 31 marca 2022 r, nr SKO.50.1.2022, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie stwierdziło niedopuszczalność odwołania, na podstawie art. 134 k.p.a. W ocenie Kolegium zaskarżonego pisma nie można uznać za decyzję administracyjną. Nie zawiera ono bowiem rozstrzygnięcia o prawach i obowiązkach podlegających załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Wyjaśniono, że decyzja jest aktem stosowania norm prawa materialnego przez organ administracji publicznej w stosunku do indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnie określonej sprawie. Decyzja jest więc rozstrzygnięciem indywidualnej sprawy administracyjnej (podwójnie konkretnej: co do sytuacji i co do adresata), podjętym przez uprawniony organ administracji publicznej, na podstawie jednoznacznego upoważnienia, wynikającego z powszechnie obowiązującej normy prawnej (z zasady - prawa materialnego), która to norma dla ustalenia skutków prawnych danego stanu faktycznego przewiduje formę właśnie decyzji administracyjnej. Kolegium stwierdziło, że u.w.t. nie przewiduje ustalenia zwrotu opłaty uiszczonej za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych w drodze decyzji administracyjnej. Zwrot opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. 2022 poz.329). Zgodnie z art. 53 § 2 tej ustawy, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę. Reasumując, Kolegium wskazało, że z uwagi na to, iż w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja administracyjna brak jest możliwości wywiedzenia skutecznego odwołania. Spółka zaskarżyła postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niezastosowanie art. 2 § 1, art. 3 pkt 3 lit. c i pkt 8 Ordynacji podatkowej i art. 60 i art. 67 ustawy o finansach publicznych poprzez przyjęcie, że w sprawie o zwrot opłaty uiszczonej za korzystanie z zezwolenia na sprzedaż alkoholu nie jest wydawana decyzja administracyjna, a tym samym nie jest dopuszczalne odwołanie. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r. poz. 329, dalej jako: "p.p.s.a."). Przepis ten stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) i art. 134 p.p.s.a., sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że zadaniem sądu administracyjnego jest sprawdzenie, czy zaskarżony akt prawny został wydany zgodnie z przepisami prawa materialnego oraz czy przy podejmowaniu zaskarżonego aktu nie zostały naruszone przepisy prawa procesowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny, dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów oraz w oparciu o akta sprawy, zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., nie stwierdził naruszeń prawa dających podstawę do jego wyeliminowania z obrotu prawnego. W niniejszej sprawie kontroli Sądu poddane zostało postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego stwierdzające niedopuszczalność odwołania w sprawie żądania zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. Stosownie do art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Regulacja ta wyznacza zakres postępowania organu II instancji określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanek formalnych dopuszczalności odwołania. Na tym etapie postępowania organ II instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten nie tylko kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności daje prawo i jednocześnie zobowiązuje organ odwoławczy do zbadania sprawy i jej rozstrzygnięcia. Ten etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy. Cytowany przepis nie określa jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym. Niedopuszczalność odwołania z przyczyn przedmiotowych obejmuje przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki wyłączenia przez przepisy prawa możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. W rozpatrywanej sprawie zaistniał pierwszy przypadek. W postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej. Odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Wyjaśnić należy, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez Kodeks postępowania administracyjnego, to postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że Kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem odrębne przepisy (normujące dane uprawnienie lub obowiązek) muszą wskazywać, że sprawa podlega załatwieniu w procesowej formie decyzji administracyjnej. Co do zasady przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala" i odpowiednie odesłanie do przepisów k.p.a. W sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących podstawą żądania. W rozpoznawanej sprawie istotnym jest, że przepisy ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi nie przewidują w ogóle decyzyjnego trybu w sprawie ustalania i wnoszenia opłaty. Zgodnie z art. 111 ust. 1 i 2 u.w.t. gmina pobiera opłatę za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, która ma być wniesiona na rachunek gminy, przed wydaniem zezwolenia, w wysokości określonej w ust. 2 lub ust. 5 tego artykułu. Zgodnie z ust. 5, opłatę, o której mowa w ust. 1, przedsiębiorca prowadzący sprzedaż napojów alkoholowych w punkcie sprzedaży, w którym roczna wartość sprzedaży napojów alkoholowych w roku poprzednim przekroczyła: 1) 37 500 zł dla napojów alkoholowych o zawartości do 4,5% alkoholu oraz piwa - wnosi w wysokości 1,4% ogólnej wartości sprzedaży tych napojów w roku poprzednim; 2) 37 500 zł dla napojów alkoholowych o zawartości od 4,5% do 18% alkoholu (z wyjątkiem piwa) - wnosi w wysokości 1,4% ogólnej wartości sprzedaży tych napojów w roku poprzednim; 3) 77 000 zł dla napojów alkoholowych o zawartości powyżej 18% alkoholu - wnosi w wysokości 2,7% ogólnej wartości sprzedaży tych napojów w roku poprzednim. Zgodnie z ust. 6 przedsiębiorcy, których roczna wartość sprzedaży poszczególnych rodzajów napojów alkoholowych nie przekroczyła wartości, o których mowa w ust. 5, wnoszą opłatę w wysokości określonej w ust. 2. W myśl ust. 7 tego artykułu, opłata, o której mowa w ust. 1, wnoszona jest na rachunek gminy w każdym roku kalendarzowym objętym zezwoleniem w trzech równych ratach w terminach do 31 stycznia, 31 maja i 30 września danego roku kalendarzowego lub jednorazowo w terminie do 31 stycznia danego roku kalendarzowego. W roku nabycia zezwolenia lub utraty jego ważności, opłaty, o których mowa w ust. 1-5, dokonuje się w wysokości proporcjonalnej do okresu ważności zezwolenia (ust. 8). Z powyższych unormowań wynika, że przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na sprzedaż alkoholu dokonuje samoobliczenia należnej opłaty i ją uiszcza bezpośrednio w oparciu o obowiązujące przepisy. Wnoszenie opłat ma zatem formę czynności materialno-technicznej. Uwzględniając przy tym, że ani przepisy u.w.t., ani przepisy powołanej ustawy o finansach publicznych, czy przepisy k.p.a. lub Ordynacji podatkowej nie regulują wprost kwestii dochodzenia zwrotu opłaty, to załatwienie wniosku w tym przedmiocie następuje także w formie czynności materialno-technicznej właściwego organu. Brak jednoznacznych regulacji w tym zakresie nie oznacza bowiem, że nie można dochodzić zwrotu opłaty nienależnie pobranej. Przy czym okoliczność, czy żądanie zwrotu dotyczy właśnie opłaty nienależnie pobranej stanowi odrębną kwestię, nie podlegającą rozstrzygnięciu w niniejszym postępowaniu. Istotnym jest tylko, że skoro żądanie zwrotu dotyczy realizacji obowiązku wynikającego bezpośrednio z przepisów prawa, to wniosek w tym zakresie wymaga zajęcia władczego stanowiska właściwego organu wykonawczego gminy, na której rzecz opłata jest uiszczana. W tym zakresie właściwy organ rozstrzyga w drodze czynności materialno-technicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych. W wyroku z 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 890/11, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA", Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ustalenie opłaty za wydanie zezwolenia, a także zwrot nadpłaty dokonywany jest w trybie czynności materialno-technicznej. Potwierdził to także skład NSA w cytowanym przez skarżącego wyroku z 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II GSK 518/20. W uzasadnieniu tego wyroku NSA wskazał wyraźnie, że "opłata nienależna podlega zwrotowi przy czym jest to czynność materialno-techniczna - podobnie jak ma to miejsce w przypadku wyliczenia opłaty". Kryteria odróżnienia aktu lub czynności, do których nawiązuje art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. od innych aktów administracyjnych były przedmiotem rozważań w doktrynie i orzecznictwie sądowym. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2013 r. sygn. akt I OPS 2/13, publ. w CBOSA wskazano, że "są to akty lub czynności, które: a) mają charakter władczy, chociaż nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a.; b) są podejmowane w sprawach indywidualnych; c) mają charakter publicznoprawny, ponieważ tylko w tym zakresie działalność administracji została poddana kontroli sądów administracyjnych; d) dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa, co oznacza, że musi istnieć ścisły i bezpośredni związek między działaniem (zaniechaniem określonego działania) organu administracji a możliwością realizacji uprawnienia (obowiązku) wynikającego z przepisu prawa przez podmiot niepowiązany organizacyjnie z organem wydającym dany akt lub podejmującym daną czynność." Podobnie w uchwale składu 7 sędziów z dnia 4 lutego 2008 r. sygn. akt I OPS 3/07 Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 wolą ustawodawcy było objęcie kontrolą sądu administracyjnego tych prawnych form działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych, w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia administracyjnego. Akt lub czynność podejmowane są w sprawie indywidualnej w tym znaczeniu, że jej przedmiotem jest określony i zindywidualizowany stosunek administracyjny (uprawnienie lub obowiązek), którego źródłem jest przepis prawa powszechnie obowiązującego. Podkreślić trzeba, że zaskarżone postanowienie ma charakter formalny, dotyczy tylko kwestii procesowej, nie rozstrzyga o prawie skarżącej do wnioskowanego zwrotu opłaty za korzystanie z zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych. W związku z tym Sąd był uprawniony tylko do oceny, czy wniosek skarżącej podlegał załatwieniu w procesowej formie decyzji administracyjnej. Na obecnym etapie nie było możliwe rozstrzyganie o samym uprawnieniu skarżącej do żądania zwrotu opłaty. Na zasadzie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Rozstrzyganie "w granicach sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd związany jest bowiem granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r. sygn. akt OPS 12/96, ONSA 1997, nr 3, poz. 104, wyrok NSA z 10 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 2507/18, publ. w CBOSA). Prawidłowo Kolegium wyjaśniło skarżącej, że wnioskowany zwrot opłaty stanowi sprawę administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., podlegającej zaskarżeniu bezpośrednio do sądu administracyjnego. Dopiero po zaskarżeniu odmowy zwrotu opłaty Sąd mógłby wypowiadać się co do zasadności tego stanowiska. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.