II SA/Ol 380/23

Dnia 1 sierpnia 2023 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 1 sierpnia 2023 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Lidzbarku Warmińskim z dnia 28 września 2022 roku nr LIX/438/2022 w przedmiocie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Miejska w Lidzbarku Warmińskim (dalej jako: "organ", "Rada"), podjęła 28 września 2022 r. uchwałę Nr LIX/438/2022 w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy Miejskiej Lidzbark Warmiński. Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko-Mazurski (dalej jako: "skarżący", "organ nadzoru", "Wojewoda"), zaskarżając uchwałę w całości i żądając stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. W opinii organu nadzoru Rada nie wypełniła w przedmiotowej uchwale delegacji zawartej w art. 21 ust. 3 pkt 1, 3, 5 i 6a ustawy z dnia 21 czerwca 2021 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z. 2022 poz.172 ze zm.; dalej jako: ustawa), co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Brak regulacji we wskazanym zakresie powoduje, że przedmiotowa uchwała nie nadaje się do wykonania w tak uchwalonej formie. Wojewoda wskazał, że w § 4 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Rada uchwaliła, że ustala się wysokość dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas oznaczony. W treści przedmiotowych zasad Rada nie określiła dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w podnajem lokalu na czas nieoznaczony. Skarżący zaznaczył, że konieczność zawarcia tej materii w treści zasad wynika wprost z delegacji art. 21 ust. 3 pkt 1 ww. ustawy. Organ nadzoru odnosząc się do braku kryteriów wyboru osób którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony (art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy), wskazał, że w § 4 ust. 3 załącznika nr 1 do uchwały zawarte zostały przepisy nawiązujące do pierwszeństwa zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, jednakże przepisy te podjęte zostały z rażącym naruszeniem prawa. Podstawowymi warunkami jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy są: niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów nie wprowadza żadnych włączeń podmiotowych uniemożliwiających obywatelowi ubieganie się o mieszkanie. Wprowadzanie w uchwale dodatkowych wyłączeń, niemieszczących się w kryteriach ustawowych, kwalifikować należy jako nieuprawnione wychodzenie poza granice upoważnienia ustawowego. Czym innym jest bowiem wyznaczanie kryteriów pierwszeństwa, a czym innym wykluczenie oznaczające usunięcie, wyłączenie, wyeliminowanie, pozbawienie prawa. Powoływane wyżej argumenty, uzasadniają stwierdzenie nieważności § 4 ust. 3 i 4 załącznika Nr 1 do uchwały, co skutkuje brakiem realizacji dyspozycji wynikającej z art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Dalej skarżący odniósł się do braku w przedmiotowej uchwale regulacji dotyczących poddawania kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali (art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy). W ocenie organu nadzoru nie stanowią realizacji dyspozycji art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy w zakresie dotyczącym kontroli społecznej: przepis § 31 załącznika Nr 1 do uchwały, zgodnie z którym komisja mieszkaniowa wraz z przedstawicielem Urzędu i Administratora współuczestniczy w tworzeniu list oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego i przedkłada je Burmistrzowi, a także przepis § 33 załącznika do uchwały, zgodnie z którym wnioski o najem mieszkania będą rozpatrywane w miarę potrzeb i nie rzadziej niż raz na dwa miesiące, przy współudziale członków komisji Mieszkaniowej. Jednocześnie zdaniem skarżącego, Rada nie określiła zasad przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy. Ponadto zdaniem Wojewody w treści załącznika Nr 1 do zaskarżonej uchwały, znalazło się szereg przepisów podjętych z rażącym naruszeniem prawa. I tak organ nadzoru wskazał, że Rada w § 7 załącznika Nr 1 do uchwały postanowiła, że w przypadkach szczególnie uzasadnionych Burmistrz Lidzbarka Warmińskiego może wyrazić zgodę na zawarcie umowy najmu lokalu z osobą, zajmującą lokal bez tytułu prawnego, znajdującą się w szczególnie trudnej sytuacji życiowej i rodzinnej, po uzyskaniu pozytywnej opinii Komisji Mieszkaniowej, chyba że osoba, o której mowa zajęła lokal samowolnie. Wojewoda zauważył, że użyte w kwestionowanym przepisie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione", jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. W § 8 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Rada określiła, iż pierwszeństwo wynajmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego. Postanowienie to – zdaniem organu nadzoru – wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Następnie w § 8 ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały Rada zawarła przepis, zgodnie z którym, umowy najmu lokali socjalnych zawierane są na okres nie dłuższy niż 3 lata. W ocenie organu nadzoru, ustawodawca nie ograniczył czasu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, wskazując jedynie, że musi być to umowa na czas oznaczony, o czym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. W § 15 załącznika Nr 1 do uchwały, Rada uchwaliła, że obniżki czynszu udziela się na 12 miesięcy z możliwością przedłużenia na kolejne okresy po złożeniu podania przez najemcę i spełnieniu kryteriów, o których mowa w § 4 ust. 1. Skarżący wskazał, że powołany przepis uchwały stanowi powtórzenie materii ustawowej. W treści § 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały, Rada postanowiła, że gmina może zawrzeć umowę najmu lokalu z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu, a wspólnie zamieszkiwały w lokalu z najemcą do chwili jego śmierci przez okres co najmniej 5-ciu lat i były w tym okresie również zameldowane na pobyt stały. Zdaniem skarżącego powołanymi wyżej przepisami uchwały, Rada wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. Jednocześnie w treści § 26 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały zawarto warunek, że najem może nastąpić jeżeli osoba zamieszkująca w lokalu i jej współmałżonek nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub domu. Wojewoda podniósł, że konieczność złożenia oświadczenia o powyższej treści, w zakresie odnoszącym się generalnie do posiadania lokalu mieszkalnego, pozostaje w sprzeczności z art. 21b ust. 4 ustawy. Z tych przyczyn z rażącym naruszeniem prawa podjęty został § 26 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały, bowiem treścią tego zapisu wprowadzono niedopuszczalny wymóg braku tytułu prawnego do innego lokalu lub domu. Podobne regulacje Rada Miejska zawarła w § 6 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 1 do uchwały. Ponadto w § 27 pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały, Rada postanowiła, że lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej powyżej 80 m² należące do zasobu mieszkaniowego Gminy, zwolnione przez dotychczasowego najemcę mogą być zbywane w drodze przetargu. Wojewoda zauważył, że kwestia trybu sprzedaży tego rodzaju lokali nie stanowi materii uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Gminy. W ocenie organu nadzoru zastrzeżenia budzi również § 34 załącznika Nr 1 do uchwały, zgodnie z którym priorytetowo lokale mieszkalne będą przyznawane osobom, które spełniły kryterium dochodowe określone w § 4 ust. 1 lub § 8 ust. 3, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu oraz spełniają jeden z warunków określonych w pkt 1-4. Ustawa w art. 21 ust. 3 pkt 3 określa, że zasady mają regulować kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Rada gminy nie jest uprawniona do regulowania w przedmiotowej uchwale konkretnych okoliczności, w których organ wykonawczy może zawrzeć umowę najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Ustawa nie zawiera sformułowania dotyczącego "priorytetowych okoliczności przyznawania lokali". Wojewoda zauważył również, że w § 36 załącznika Nr 1 do uchwały Rada uchwaliła, że osoba, która trzykrotnie odmówi propozycji zasiedlenia lokalu na czas nieoznaczony lub lokalu socjalnego, zostaje wykreślona z listy oczekujących na zawarcie umowy najmu, przy czym może ponownie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego. Zdaniem organu nadzoru postanowienie uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących w związku z trzykrotną odmową zawarcia umowy najmu jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy oraz oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazano, że organ nadzoru błędnie wskazał, że w § 4 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały Rada ustaliła wysokość dochodu gospodarstwa domowego, uzasadniającego oddanie w najem lokalu na czas oznaczony, gdy tymczasem Rada posługuje się w tym przepisie oddaniem w najem lokalu na czas nieoznaczony. Zastrzeżenia organu nadzoru co do zapisu § 4 ust. 3 załącznika Nr 1 można wyeliminować poprzez skreślenie słów "od co najmniej 3 lat do chwili złożenia wniosku", natomiast zastrzeżenia tego organu co do zapisu § 4 ust. 4 są niezasadne. Zdaniem organu, Rada w sposób prawidłowy (§ 31 i § 33 załącznika Nr 1 do uchwały) określiła poddawanie kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali i zastrzeżenia organu nadzoru w tym zakresie są niezrozumiałe. Ponadto Rada nie musiała określać zasad przeznaczenia lokali na realizację zadań o których mowa w art. 4 ust. 2b ustawy. Organ podniósł ponadto w odpowiedzi na skargę, że z zastrzeżeniami organu nadzoru co do § 7 nie można się zgodzić. Określenie "przypadki szczególnie uzasadnione" to często przypadki których nie można skatalogować a wynikają one ze stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy. Zdaniem organu, co do § 8 ust. 5 załącznika Rada mogła zastrzec, że umowy najmu lokali socjalnych zawierane są na okres nie dłuższy niż 3 lata. Jest to termin maksymalny. Przepis art. 23 ust. 1 ustawy wskazuje, że umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Burmistrz może zawierać umowy najmu lokali socjalnych na czas oznaczony tak aby nie były one dłuższe niż 3 lata. Ponadto w odpowiedzi na skargę podniesiono, że nie można zgodzić się z zastrzeżeniami organu nadzoru co do treści § 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 załącznika do uchwały, że Rada wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 23 ust. 3 pkt. 6. Przepis ten mówi o zasadach postępowania gminy w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, którego w najem nie wstąpiły po śmierci najemcy. Przepis ten wyraźnie wskazuje, że zasady postępowania w stosunku do osób mogą być różnorakie. Z częścią tych osób można zawrzeć umowę najmu lokalu. Natomiast osoby, które nie będą spełniały warunków określonych w § 26 ust. 1, 2 i 4 załącznika do uchwały będą zgodnie z prawem usuwane z takiego lokalu. Nie przeszkadzają przy tym zapisy art. 21 ust. 3 pkt. 6. Z zastrzeżeniami organu nadzoru co do zapisów 27 pkt. 2 i § 34 załącznika do uchwały – zdaniem organu – także nie można się zgodzić. Nie jest zasadne twierdzenie, że Rada weszła tu w kompetencje organu wykonawczego Gminy. Zapis § 36 ma dyscyplinować osoby, którym przysługują prawa do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony lub zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. W praktyce Gminy zdarzają się osoby, które wielokrotnie, roszcząc pretensje do zawarcia stosownych umów najmu lokali, odmawiają ich przyjęcia. W odpowiedzi na skargę wyrażono natomiast pogląd, że należy zgodzić się z zastrzeżeniami organu nadzoru co do treści § 8 ust. 1 załącznika w zakresie pierwszeństwa wynajmu lokalu socjalnego osobom, które nabyły prawo do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego. Ponadto należy zgodzić się z zastrzeżeniami organu nadzoru co do treści § 15 załącznika w zakresie, że treść § 15 w części powtarza zapisy art. 7 ust. 3 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a." wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że przedmiotowa skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie przepisu art. 119 pkt 2 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie skarżący zwrócił się z takim wnioskiem w skardze, a Rada nie sprzeciwiła się temu w przepisanym terminie. Zgodnie z art. 147 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 ze zm.; dalej jako: u.s.g.), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, str. 101-102). Podnieść także należy, że zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie, ugruntował się pogląd dotyczący dyrektyw wykładni norm o charakterze kompetencyjnym. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Ponadto, należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisy kompetencyjne oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii. Jak stanowi art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Wprawdzie z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 u.s.g. wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, lecz pamiętać należy, iż zagwarantowana konstytucyjnie samodzielność samorządu może być realizowana tylko i wyłącznie w granicach obowiązującego prawa. Jeśli zatem określone kwestie zostały uregulowane w ustawach, to organy gminny nie mogą regulować tych kwestii odmiennie, chyba, że przepis upoważniający wyraźnie na to zezwala (tak w wyroku NSA z 28 listopada 2014 r. sygn. akt II OSK 1562/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 24 lutego 2010 r., sygn. akt IV SA/Wr 593/09; orzeczenia dostępne w CBOSA). Zaskarżona uchwała jest bez wątpienia aktem prawa miejscowego, o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zasadniczym kryterium oceny regulacji zawartych w zaskarżonej uchwale są przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy rada gminy uchwala: 1) wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy; 2) zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel. Z kolei art. 21 ust. 3 pkt 1 – 6b ustawy stanowi, że zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy powinny określać w szczególności: 1) wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lub podnajem lokalu na czas nieoznaczony i najem socjalny lokalu oraz wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą stosowanie obniżek czynszu; 2) warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy; 3) kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu; 4) warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokale w innych zasobach; 5) tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i najem socjalny lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej; 6) zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy; 6a) warunki, jakie musi spełniać lokal wskazywany dla osób niepełnosprawnych, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb wynikających z rodzaju niepełnosprawności; 6b) zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. W złożonej skardze Wojewoda postawił dwa rodzaje zarzutów. Pierwsza grupa zarzutów ma skutkować w ocenie organu nadzoru stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż Rada nie wypełniła w przedmiotowej uchwale delegacji zawartej w art. 21 ust. 3 pkt 1, 3, 5 i 6a, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w całości. Brak regulacji we wskazanym zakresie powoduje, że przedmiotowa uchwała nie nadaje się do wykonania w tak uchwalonej formie. Organ nadzoru podniósł, że pominięcie przez radę gminy, któregokolwiek z wymienionych elementów skutkuje brakiem pełnej realizacji upoważnienia ustawowego i ma istotny wpływ na ocenę zgodności z prawem podjętego aktu. Druga grupa zarzutów kwestionuje natomiast prawidłowość regulacji przyjętych w poszczególnych przepisach zawartych w uchwale. Co do zasady należy się zgodzić z Wojewodą, że pominięcie przez radę gminy, którejkolwiek z obligatoryjnych regulacji jakie winna zawierać uchwała może skutkować stwierdzeniem jej nieważności. Użycie w art. 21 ust. 1 ustawy przez ustawodawcę sformułowania "rada gminy uchwala", powoduje, iż nie pozostawia się organowi stanowiącemu gminy żadnej dowolności w zakresie tworzenia prawa miejscowego w tym przedmiocie. W ramach upoważnienia ustawowego, organ stanowiący gminy ma zatem obowiązek uregulować materię nim objętą. W myśl postanowień § 31 załącznika Nr 1 do uchwały, komisja mieszkaniowa wraz z przedstawicielem Urzędu i Administratora współuczestniczy w tworzeniu list oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego i przedkłada je Burmistrzowi. Przepis § 33 załącznika do uchwały, stanowi natomiast, że wnioski o najem mieszkania będą rozpatrywane w miarę potrzeb i nie rzadziej niż raz na dwa miesiące, przy współudziale członków komisji Mieszkaniowej. W ocenie sądu zgodzić się należy z organem nadzoru, że powyższe zapisy nie spełniają ustawowego warunku poddania kontroli społecznej zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Rację ma organ nadzoru, że ustawodawca nie określił sposobu, w jaki może być sprawowana kontrola społeczna, pozostawiając organom stanowiącym gminy w tym zakresie swobodę. Jednakże ustalenie, że komisja mieszkaniowa współuczestniczy wraz z przedstawicielami Urzędu i Administracji w tworzeniu list oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego - nie może być potraktowane jako sprawowanie kontroli. Rada Miejska zobowiązana była do precyzyjnego określenia sposobu kontroli społecznej trybu rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali, tak aby kontrola ta miała wymiar realny, gwarantujący możliwość faktycznego oddziaływania czynnika społecznego na podejmowane decyzje. Tymczasem przedmiotowe przepisy nie zawierają regulacji w tym zakresie. Kontrola powinna sprowadzać się do weryfikacji tego, czy w danym postępowaniu o przydział lokali mieszkalnych zostały zachowane wszystkie przewidziane uchwałą procedury, jak były one stosowane i czy były stosowane poprawnie. Słusznie organ nadzoru wskazuje, że ocenie w ramach kontroli społecznej będą zatem podlegały np. liczba złożonych wniosków, liczba wniosków rozpoznanych pozytywnie i negatywnie, dane liczbowe składające się na ocenę punktową wniosków, skala ocen jaką w weryfikacji wniosków stosował podmiot weryfikujący, prawidłowość zliczenia punktacji itp. Zasadnie podniesiono w skardze, że trudno też uznać za kontrole społeczną współuczestnictwo komisji mieszkaniowej w pracach przedstawicieli Urzędu i Administratora przy tworzeniu list oczekujących na przydział lokalu mieszkalnego (§ 31 załącznika Nr 1 do uchwały). Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku dnia 20 marca 2002 r. (sygn. akt II SA/Wr 177/02; orzeczenie dostępne z CBOSA): "poddanie kontroli społecznej oznacza powołanie organu mającego realizować i urzeczywistniać zasady sprawiedliwości społecznej. Organ taki może być wyłącznie organem kontrolnym (opiniującym), współdziałającym z organami uprawnionymi przy realizacji zadań ustawowych". Dodatkowo wskazać trzeba, że przyznanie Komisji Społecznej, oprócz opiniowania wniosków, także innych kompetencji, jak badanie dokumentów złożonych przez osoby ubiegające się o zawarcie umowy najmu, czy sporządzanie list osób zakwalifikowanych do zawarcia umów najmu, wykracza poza zakres kontroli. Ponadto w uchwale nie określono zakresu działania, składu oraz zasad funkcjonowania podmiotu, który ma taką kontrolę społeczną sprawować. Powyższe skutkuje koniecznością stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż Rada pominęła obligatoryjną regulację, która winna być zawarta w uchwale. Niezrozumiały jest natomiast zarzut organu nadzoru dotyczący braku określenia w treści zaskarżonej uchwały dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego oddanie w podnajem lokalu na czas nieoznaczony. Wbrew zarzutom skargi w § 4 ust. 1 Rada określiła wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony, nie zaś jak wskazuje to skarżący na czas oznaczony. Sąd nie podzielił również kolejnego zarzutu skargi wskazującego, że Rada naruszyła zaskarżoną uchwałą kryteria wyboru osób którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu na czas nieoznaczony. Ustawodawca przyznał bowiem gminom prawo do ustalenia kryteriów wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo wyboru, nie wskazując przy tym jakie kryteria rada ma brać pod uwagę. W związku z powyższym Rada mogła przyjąć kryteria opisane w § 4 ust. 3 pkt 1 – 3 i ust. 4 uchwały. Zapisy te nie wykluczają też osób ubiegających się o mieszkanie z zasobów gminy, lecz wskazują, że osobom znajdującym się w określonej sytuacji nie przysługuje pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu. Nie jest również zasadny czwarty zarzut z pierwszej grupy zarzutów wskazujący, że Rada winna określić obligatoryjnie w zaskarżonej uchwale zasady przeznaczania lokali na realizację zadań, o których mowa w art. 4 ust. 2b. W prawdzie za takim stanowiskiem mógłby przemawiać zapis art. 21 ust. 3 pkt 6b) ustawy. Wskazać jednak należy, że art. 4 ust. 2b ustawy przewiduje, że gmina może przeznaczać lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wykonywanie innych zadań jednostek samorządu terytorialnego realizowanych na zasadach przewidzianych w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Prawodawca pozostawił więc gminom wybór w zakresie czy przeznaczać lokale wchodzące w skład mieszkaniowego zasobu gminy na wymienione cele. Tym samym zestawiając oba te przepisy ze sobą przyjąć należy, że Rada nie musi obligatoryjnie określać zasad przeznaczenia lokali na realizację celów o których mowa w art. 4 ust. 2b. Z drugiej grupy zarzutów Sąd podzielił natomiast stanowisko Wojewody odnośnie do wadliwości § 7 uchwały. Racje ma organ nadzoru wskazując, że użyte w kwestionowanym przepisie sformułowanie "przypadki szczególnie uzasadnione", jest dalece nieprecyzyjne i pozostawia możliwość dowolnej interpretacji. Tym samym, Burmistrz bez upoważnienia ustawowego uzyskał uprawnienie do działania poza trybem określonym w uchwale, co potencjalnie może stawiać obywateli, którzy podlegają regulacjom przedmiotowej uchwały, w sytuacji naruszającej zasadę równości, wynikającą z art. 32 Konstytucji RP. Podzielić należy także stanowisko skarżącego, że normy stanowione przez lokalnego prawodawcę powinny być sformułowane w sposób jasny, precyzyjny i jednoznaczny. Taki wymóg stawiany jest w szczególności aktom prawa miejscowego, jako że stanowią prawo powszechnie obowiązujące na terenie działania organów, które je ustanowiły. Wprowadzenie w uchwale będącej aktem prawa miejscowego uregulowań sformułowanych w sposób trudny do jednoznacznego odczytania, stanowi istotne naruszenie prawa. Niedopuszczalne jest ponadto cedowanie na organ wykonawczy gminy kompetencji do uzupełnienia uchwały, ponieważ wyłącznie rada gminy może tworzyć normy wypełniające akt prawa miejscowego. Rację ma również Wojewoda wskazując, że niezgodny z prawem jest zapis § 8 ust. 1 załącznika Nr 1 do uchwały, gdzie Rada określiła, iż pierwszeństwo wynajmu lokalu socjalnego przysługuje osobom, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego. Postanowienie to wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 pkt 3 ustawy. Przepisy tej ustawy nie dają bowiem podstaw do ustalenia pierwszeństwa w wynajęciu lokalu socjalnego osobom, które nabyły prawo do takiego lokalu na podstawie orzeczenia sądowego (por. w wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1405/14; orzeczenie dostępne w CBOSA). Podobnie sąd podziela stanowisko organu nadzoru w kwestii legalności § 8 ust. 5 załącznika Nr 1 do uchwały, gdzie organ zawarł przepis, zgodnie z którym, umowy najmu lokali socjalnych zawierane są na okres nie dłuższy niż 3 lata. Ustawodawca nie ograniczył czasu, na jaki może być zawarta umowa najmu lokalu socjalnego, wskazując jedynie, że musi być to umowa na czas oznaczony, o czym mowa w art. 23 ust. 1 ustawy. Żaden przepis ustawy nie zawiera upoważnienia dla rady gminy do określenia czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego. Wprowadzenie kwestionowanego przepisu stanowi działanie bez podstawy prawnej. Zgodnie z art. 23 ust. 1 ustawy, umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony, natomiast art. 23 ust. 3 ustawy dopuszcza możliwość przedłużenia umowy najmu lokalu socjalnego na następny okres, jeżeli najemca znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. Ustalenie zatem okresu na jaki ma być zawierana umowa najmu lokalu socjalnego, stanowi arbitralne, niezgodne z regulacją ustawową określenie czasu trwania umowy najmu lokalu socjalnego. Ponadto kwestionowana regulacja narusza podstawową zasadę prawa cywilnego, jaką jest zasada swobody umów, o której mowa w art. 353¹ Kodeksu cywilnego. Prawidłowo również wskazuje Wojewoda – czemu nie oponuje organ – że w § 15 Rada powtórzyła przepisy rangi ustawowej co stanowi rażące naruszenie prawa. Powtórzenie lub modyfikacja przepisów ustawowych jest sprzeczna z zasadą tworzenia aktów prawnych na podstawie i w granicach prawa, bowiem wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i powoduje, że przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, a nie aktu hierarchicznie wyższego, z którego pochodzi. Zasadnie także wskazuje organ nadzoru, że niezgodne z prawem są zapisy § 26 ust. 1, ust. 2 i ust. 4 załącznika Nr 1 do uchwały. W przepisach tych Rada określiła, że gmina może zawrzeć umowę najmu lokalu z osobami, które pozostały w lokalu po śmierci najemcy i nie wstąpiły w stosunek najmu, a wspólnie zamieszkiwały w lokalu z najemcą do chwili jego śmierci przez okres co najmniej 5-ciu lat i były w tym okresie również zameldowane na pobyt stały, tj. a) pełnoletnie wnuki, b) rodzice, c) pełnoletnie rodzeństwo najemcy, d) powinowaci: synowa, zięć (pkt 1). Najem, o którym mowa w ust. 1 może nastąpić pod następującymi warunkami: 1) osoba zamieszkująca w lokalu i jej współmałżonek nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub domu, 2) osoby zajmujące lokal utrzymują go w należytym stanie technicznym i przestrzegają zasad porządku domowego, 3) osoby zajmujące lokal wnoszą na bieżąco opłaty za zajmowanie lokalu (ust. 2). Umowa najmu z osobą, o której mowa w art. 691 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego, może zostać zawarta po spełnieniu przez tę osobę warunków określonych w ust. 2 natomiast w sytuacji, gdy umowa najmu ze zmarłym najemcą została rozwiązana z powodu zaległości w opłatach za lokal - po ich uregulowaniu przez wnioskodawcę (ust. 4). Powołanymi wyżej przepisami uchwały, Rada wykroczyła poza zakres delegacji określonej w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. W przepisie tym ustawodawca użył ogólnego określenia "osób, które pozostały w lokalu". Rada bez podstawy prawnej zawęziła zatem krąg osób uprawnianych do pełnoletnich wnuków, rodziców, pełnoletniego rodzeństwa najemcy, powinowatych: synowa, zięć. Sąd podziela stanowisko wyrażone w skardze, że pod pojęciem zasad postępowania należy rozumieć jedynie określenie trybu (toku) czynności podejmowanych w danej sytuacji, a wprowadzenie dodatkowych warunków wynajmowania lokali dla tych osób nie znajduje uzasadnienia prawnego. Określenie dodatkowych kryteriów zawarcia umowy najmu lokalu dla osób, które pozostały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy, a także zawężenie kręgu takich osób nie ma oparcia w przepisach prawa i wykracza poza upoważnienie ustawowe określone w art. 21 ust. 3 pkt 6 ustawy. W ww. przepisach zasad Rada wprowadziła dodatkowe pozaustawowe kryteria zawarcia umowy najmu lokalu gminnego, wyłączając tym samym niektórych członków wspólnoty samorządowej zamieszkujących w lokalu z dotychczasowym najemcą, którzy tych kryteriów nie spełnią, z możliwości starania się o zawarcie umowy najmu. Prawidłowo twierdzi także organ nadzoru, że prawo narusza § 27 pkt 2 załącznika Nr 1 do uchwały, którym Rada postanowiła, że lokale mieszkalne o powierzchni użytkowej powyżej 80 m² należące do zasobu mieszkaniowego Gminy, zwolnione przez dotychczasowego najemcę mogą być zbywane w drodze przetargu. Kwestia trybu sprzedaży tego rodzaju lokali nie stanowi materii uchwały w sprawie określenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Sąd podziela w całej rozciągłości zastrzeżenia Wojewody odnośnie do legalności § 34 załącznika Nr 1 do uchwały wraz z przedstawioną w skardze argumentacją, zgodnie z którym priorytetowo lokale mieszkalne będą przyznawane osobom, które spełniły kryterium dochodowe określone w § 4 ust. 1 lub § 8 ust. 3, nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu oraz spełniają jeden z warunków określonych w pkt 1-4. Ustawa w art. 21 ust. 3 pkt 3 określa, iż zasady mają regulować kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i umowy najmu socjalnego lokalu. Rada gminy nie jest uprawniona do regulowania w przedmiotowej uchwale konkretnych okoliczności, w których organ wykonawczy może zawrzeć umowę najmu lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Organ stanowiący zobowiązany jest do określenia w przedmiotowej uchwale kryterium dochodowego, warunków zamieszkiwania oraz kryterium wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu. Przy spełnieniu wymienionych wyżej okoliczności decyzja o zawarciu umowy najmu należy do wójta gminy, który na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym gospodaruje mieniem gminy. Ponadto ustawa nie zawiera sformułowania dotyczącego "priorytetowych okoliczności przyznawania lokali". Ustawodawca w art. 21 ust. 3 pkt 3 używa sformułowania "pierwszeństwo zawarcia umowy najmu". Podobnie Rada bez podstawy prawnej w § 36 załącznika Nr 1 do uchwały uchwaliła, że osoba, która trzykrotnie odmówi propozycji zasiedlenia lokalu na czas nieoznaczony lub lokalu socjalnego, zostaje wykreślona z listy oczekujących na zawarcie umowy najmu, przy czym może ponownie ubiegać się o przydział lokalu mieszkalnego. Postanowienie uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących w związku z trzykrotną odmową zawarcia umowy najmu jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy oraz co najistotniejsze wykraczającego poza delegację ustawową. Przepis taki umożliwia powstanie nieprawidłowej sytuacji w gminie, w której faktycznie wymusi się na uprawnionym przyjęcie trzeciego spośród zaproponowanych lokali (por. wyrok WSA w Białymstoku z 30 stycznia 2020 r. sygn. akt: II SA/Bk 699/19; orzeczenie dostępne w CBOSA). Sąd nie podzielił natomiast argumentacji skargi wskazujących na niezgodność z prawem § 26 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały, w zakresie w jakim zawarto warunek, że najem może nastąpić jeżeli osoba zamieszkująca w lokalu i jej współmałżonek nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu lub domu. Skarżący wskazuje w tej mierze, że konieczność złożenia oświadczenia o powyższej treści, w zakresie odnoszącym się generalnie do posiadania lokalu mieszkalnego, pozostaje w sprzeczności z art. 21b ust. 4 ustawy. Z tych przyczyn z rażącym naruszeniem prawa podjęty został § 26 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały, bowiem treścią tego zapisu wprowadzono niedopuszczalny wymóg braku tytułu prawnego do innego lokalu lub domu. Art. 21b ust. 4 ww. ustawy stanowi, że na żądanie gminy najemca lub osoba ubiegająca się o zawarcie umowy najmu lub podnajmu lokalu i najmu socjalnego lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy jest obowiązana do złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Przepis ten stanowi zatem jedynie o uprawnieniu gminy do żądania złożenia oświadczenia o nieposiadaniu tytułu prawnego do innego lokalu położonego w tej samej lub pobliskiej miejscowości. Z przepisu tego nie można jednak wywieść niezgodności z prawem zapisu § 26 ust. 2 pkt 1 załącznika Nr 1 do uchwały. Gminy mają bowiem na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie zaspokajać potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 ustawy). W sytuacji, gdy dany podmiot posiada prawo do lokalu niezależnie od tego gdzie się on znajduje trudno uznać, że ma niezapewnione potrzeby mieszkaniowe, a obowiązek zapewnienia takiej potrzeby przechodzi na gminę. Podobnie z tych względów nie można uznać, że z podanych przez organ nadzoru przyczyn regulacje zawarte w § 6 ust. 1 pkt 5 załącznika Nr 1 do uchwały należy uznać za niezgodne z prawem. Wobec powyższego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku.