II SA/Bk 699/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Grażyna Gryglaszewska, Sędziowie asesor sądowy WSA Marcin Kojło, sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Katarzyna Derewońko, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi S. S. na akt Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy osób oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych stwierdza nieważność zaskarżonego aktu Pismem z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], Burmistrz Miasta W. (dalej: Burmistrz) wykreślił S. G. (od [...] października 2019 r. S.) z listy osób oczekujących na zamianę lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta W. z dnia [...] stycznia 2016 r. W uzasadnieniu swego stanowiska wyjaśnił, że w związku z wnioskiem S. G. z dnia [...] lipca 2019 r. w sprawie wydania decyzji pozostania na liście osób oczekujących na zamianę lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta W., wystąpiono o opinię w tej sprawie. Zagadnienie dotyczące przyznawania lokali mieszkalnych zostało uregulowane w uchwale nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta W. oraz uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2009 r. Zgodnie z treścią § 8 pkt 8 uchwały nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2002 r., także § 1 pkt 2 uchwały z [...] marca 2009 r., oraz z prawną opinią, po dwukrotnym odrzuceniu propozycji najmu lokalu mieszkalnego przez osobę umieszczoną na liście, osoba ta traci uprawnienia do zawarcia umowy najmu. Skoro wnioskodawczyni odmówiła dwukrotnie przyjęcia zaproponowanych do najmu lokali mieszkalnych, w związku z czym brak jest podstaw do dalszego pozostania przez nią na liście osób oczekujących na zamianę lokali i zachodzi podstawa do wykreślenia jej z tej listy. Skargę na powyższy akt, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wniosła S. S., w której zaskarżonemu aktowi zarzuciła: 1) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1234; dalej: u.o.p.l.) w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. poprzez skreślenie skarżącej z listy oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta W. z uwagi na dwukrotną odmowę przyjęcia najmu lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy: a) żaden z zaproponowanych lokali nie mógł zostać przez skarżącą przyjęty z uwagi na umiejscowienie w ich wnętrzu pieców grzewczych i wynikające z tego faktu przeciwskazania zdrowotne związane ze schorzeniami, na które cierpią jej dzieci; b) brak jest podstaw ustawowych do przyjęcia, że odmowa przyjęcia najmu lokalu mieszkalnego stanowi samoistną podstawę do wykreślenia z listy osób oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, co jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonym w ww. art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l., a w konsekwencji skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości, a ewentualnie o jej uchylenie. W uzasadnieniu skargi skarżąca wskazała, że na podstawie umowy najmu socjalnego lokalu mieszkalnego z dnia [...] stycznia 2012 r. użytkuje ona socjalny lokal mieszkalny nr [...] o powierzchni 28,47 m2, położony w budynku przy ul. [...] w W. W przedmiotowym lokalu mieszka z nią 12-letni syn i 8-letnia córka. Jest ona samotną matką, a ojciec dzieci nie uczestniczy w ich wychowaniu i w żaden sposób nie partycypuje w kosztach ich utrzymania. Syn choruje przewlekle na astmę oskrzelową oraz atopowe zapalenia skóry. Z uwagi na problemy zdrowotne, syn pozostaje pod stałą opieką kilku poradni specjalistycznych (m.in. okulistycznej, kardiologicznej, dermatologicznej, neurologicznej, endokrynologicznej). Również córka pozostaje pod stałą opieką lekarską. U córki stwierdzono alergię oraz atopowe zapalenie skóry. Córka jest pod kontrolą poradni kardiologicznej z uwagi na występujące szmery serca. Ponadto cierpi ona na wrodzoną wysoką nadwzroczność obu oczu i z tego względu ma wydane orzeczenie o niepełnosprawności. Dalej skarżąca wyjaśniła, że o zamianę zajmowanego lokalu socjalnego wystąpiła w dniu [...] grudnia 2013 r., a następnie prośbę swą powtarzała kilkakrotnie. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. Zakład Gospodarki Mieszkaniowej wskazał jej do zamieszkania lokal mieszkalny nr [...], o powierzchni użytkowej 25,86 m2, znajdujący się w budynku przy ul. [...] w W. W skład tego lokalu wchodził pokój z aneksem kuchennym, przedpokój i łazienka. Ogrzewanie mieszkania, jak i wody miało odbywać się z zamontowanego w mieszkaniu dwufunkcyjnego kotła gazowego. Skarżąca odmówiła przyjęcia powyższego lokalu z uwagi na zbyt małą powierzchnię (brak możliwości wstawienia trzech łóżek) i brak możliwości dostosowania tego lokalu do potrzeb niepełnosprawnej córki. Kolejna propozycja mieszkania przedstawiona skarżącej ustnie przez pracownika Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej dotyczyła mieszkania znajdującego się w tym samym budynku, co lokal socjalny zajmowany przeze nią obecnie. Zaproponowane mieszkanie było wyposażone w piec kaflowy, a więc w żaden sposób nie zmieniłoby sytuacji zdrowotnej jej dzieci, w szczególności syna. Z tego też względu skarżąca odmówiła przyjęcia również tej propozycji najmu lokalu socjalnego. W ocenie skarżącej powyższe okoliczności zostały pominięte przez Burmistrza. Zdaniem skarżącej nastąpiło rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l. poprzez skreślenie jej z listy oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta W. z uwagi na dwukrotną odmowę przyjęcia przez nią najmu lokalu mieszkalnego, w sytuacji gdy: a) żaden z zaproponowanych lokali nie mógł zostać przyjęty przez skarżącą z uwagi na umiejscowienie w ich wnętrzu pieców grzewczych i wynikające z tego faktu przeciwskazania zdrowotne związane ze schorzeniami, na które cierpią dzieci skarżącej; b) brak jest podstaw ustawowych do przyjęcia, że odmowa przyjęcia najmu lokalu mieszkalnego stanowi samoistną podstawę do wykreślenia z listy osób oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, co jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonym w ww. art. 4 ust. 1 i 2 wzw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 3 u.o.p.l., a w konsekwencji powoduje nieważność zaskarżonej decyzji w całości na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa miejscowego sprzecznych z przepisami rangi ustawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy. Gmina, na zasadach i w przypadkach określonych w ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Natomiast zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 u.o.p.l. rada gminy uchwala zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel; w razie gdy rada gminy nie określi w uchwale odmiennych zasad, do lokali podnajmowanych przez gminę stosuje się odpowiednio zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Natomiast art. 21 ust. 3 u.o.p.l. określa zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Żaden z ww. przywołanych przepisów prawa nie daje podstaw do skreślenia z listy osób oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy w związku z odmową przyjęcia proponowanego lokalu. Tym bardziej, że skarżąca w dalszym ciągu spełnia warunki, jakie musi spełniać osoba ubiegająca się o lokal z zasobów mieszkaniowych gminy, tj. ma niezaspokojone potrzeby mieszkaniowe oraz niski dochód. Skreślenie z listy osób oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy spowodowane odmową przyjęcia proponowanego lokalu, pozbawia pomocy mieszkaniowej osobę, która w świetle przepisów ustawy o ochronie lokatorów, jest uprawniona do otrzymania takiej pomocy. Tym samym sankcja w postaci wykreślenia z listy uprawnionych jest sprzeczna z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonym w art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. Uregulowanie to jest również sprzeczne z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. poprzez przekroczenie wskazanego tam upoważnienia ustawowego do stanowienia zasad wynajmowania lokali komunalnych, a rada gminy nie może tworzyć kryteriów, które ograniczają prawa mieszkańców do otrzymania pomocy mieszkaniowej bez wyraźnego upoważnienia ustawowego. W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta W. wniósł o jej odrzucenie lub ewentualnie oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie, z punktu widzenia kryterium legalności, jest zaskarżony akt Burmistrza Miasta W. z dnia [...] lipca 2019 r., nr [...], skreślający S. S. z listy osób oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta W. (lista z dnia [...] stycznia 2016 r.). W ocenie Sądu przedmiotowy akt podlega stwierdzeniu nieważności na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem przepisów art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1182; dalej: u.o.p.l.). W tym miejscu zauważenia wymaga, że jak trafnie podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uchwały organów jednostek samorządu administracyjnego odmawiające zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, są aktami z zakresu administracji publicznej, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 października 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1250/19). Również uchwały tych jednostek rozstrzygające, że wnioskodawca nie spełnia warunku do ubiegania się o zamianę lokalu zajmowanego na podstawie umowy najmu na inny lokal pozostający w zasobach gminy, stanowią akty mające charakter administracyjnoprawny, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 2523/16). Jak z powyższego zatem widać, niezasadne jest stanowisko organu odnośnie odrzucenia skargi. Przechodząc zaś do merytorycznego rozpoznania skargi stwierdzić należy, że organ orzekł na podstawie § 8 ust. 8 i 9 uchwały Nr [...] Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2002 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta W. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2002 r. Nr 13, poz. 311) w brzmieniu ustalonym uchwałą Rady Miasta W. [...] z dnia 30 marca 2009 r. zmieniającą uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta W. (Dz. Urz. Woj. Podl. z 2009 r. Nr 97, poz. 1078). Zgodnie z tymi przepisami, w przypadku odrzucenia propozycji najmu lokalu mieszkalnego wyposażonego przynajmniej w instalację elektryczną i wodnokanalizacyjną przez osobę umieszczoną na liście najmu, osoba ta zostaje przesunięta na ostatnie miejsce na liście osób zakwalifikowanych do najmu lokalu komunalnego (ust. 8). Kolejne odrzucenie propozycji o której mowa w ust 8 spowoduje utratę uprawnienia do zawarcia umowy najmu (ust. 9). W ocenie Sądu rozstrzygnięcie organu jest nieprawidłowe. Na początek zauważenia wymaga, że § 8 ust. 1 – 9 uchwały (w wersji aktualnej) dotyczy wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego. W ust. 4 pkt 2 tego przepisu uregulowano, że Społeczna Komisja Mieszkaniowa ustala projekt listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu na czas nieoznaczony w pierwszej kolejności oraz projekt listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności. Ust. 8 i ust. 9 (ale też ust. 6 i ust. 7) wskazanego przepisu, z literalnego punktu widzenia, dotyczy tych właśnie list. Natomiast kwestia zamiany zajmowanych lokali przez najemców lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta uregulowana jest w § 6 ust. 1- 6 uchwały. W ust. 5 wskazanego przepisu uregulowano, że na wniosek najemcy lokalu z zasobów mieszkaniowych miasta, wynajmujący może wyrazić zgodę na zamianę zajmowanego lokalu na inny wolny lokal w mieszkaniowym zasobie miasta, o ile przemawiają za tym względy racjonalnej gospodarki mieszkaniowej tymże zasobem oraz względy społeczne. Zamiana taka wymaga pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Mieszkaniowej i akceptacji Zarządu Miasta. Do powyższego dodać jeszcze trzeba, że w § 7 ust. 1-6 uchwały uregulowano sposób powoływania członków i zakres działania Miejskiej Komisji Mieszkaniowej. Ust. 4 wskazanego przepisu wskazuje zaś, że Komisja uchwala regulamin oraz ze swego grona wybiera Przewodniczącego Komisji. Jak z powyższego widać, omawiane przepisy dla kwestii zamiany lokali nie przewidują wprost tworzenia list, jak to ma miejsce w przypadku list osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w pierwszej kolejności oraz do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności. Ani w § 8 tej uchwały, ani w żadnym innym przepisie nie ma wprost odesłania, że uregulowanie z ust. 8 i 9 tego przepisu ma zastosowanie do § 6 ust. 5 uchwały, dotyczącego zamiany lokali mieszkalnych. Powyższe oznacza więc, że przedmiotowa uchwała jest nieprecyzyjna. Jednakże, zdaniem Sądu, z analizy tej uchwały można wywnioskować, że skoro nakazuje ona tworzenie list, o których mowa w § 8 ust. 4 pkt 2, to dopuszczalne jest także tworzenie listy osób, o których mowa w § 6 ust. 5. Wykładnia taka jest racjonalna i potrzebna, gdyż jak pokazuje stan faktyczny w sprawie niniejszej (wyjaśnienie z rozprawy - istnieje jedna lista z różnymi niezależnymi od siebie kolejkami), ilość osób chętnych do zamiany lokali jest większa niż możliwości gminy. Siłą rzeczy więc, wobec braku innego uregulowania w uchwale kwestii tworzenia i funkcjonowania listy osób oczekujących na zamianę lokali mieszkalnych należy, na zasadzie analogii, stosować do niej uregulowania odnoszące się do pozostałych list określone w § 8 ust. 4-9 uchwały. Tak się też stało w sprawie niniejszej. W zaskarżonym akcie Burmistrza jako podstawę rozstrzygnięcia wskazano § 8 ust. 8 i ust. 9 uchwały. Oceniając zatem prawidłowość zaskarżonego aktu nie można natomiast abstrahować od oceny zgodności z prawem uregulowań samej uchwały, na podstawie której ów akt został wydany. Zgodnie bowiem z art. 178 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to że sądy, w odróżnieniu od organów władzy publicznej, mogą odmówić zastosowania przepisu wydanego przez organ administracji publicznej (aktu prawotwórczego rangi podustawowej), jeśli stwierdzą, że został on wydany z naruszeniem Konstytucji lub ustawy. Dotyczy to takich aktów prawotwórczych jak rozporządzenia i akty prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2076/10 oraz wyrok WSA w Olsztynie z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 119/06, a odnośnie rozporządzeń wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 2102/10). Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje bowiem nie tylko kontrolę stosowania prawa, ale także kontrolę stanowienia prawa przez organy administracji (por. powoływany wyrok NSA w sprawie I OSK 2102/10). Niewątpliwie aktem stanowienia prawa podlegającym ocenie sądu administracyjnego, z punktu widzenia legalności, są również obie uchwały, w których zamieszczono § 8 ust. 8 i ust. 9 będące podstawą wydania zaskarżonego aktu. Uchwały te zostały wydane na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, postanowienie uchwały przewidujące skreślenie z listy osób oczekujących w związku z dwukrotną odmową zawarcia umowy najmu jest sprzeczne z celem ustawy i obowiązkiem gminy oraz oznacza stworzenie przepisu materialnoprawnego wykraczającego poza delegację ustawową. Przepis taki umożliwia powstanie nieprawidłowej sytuacji w gminie, w której faktycznie wymusi się na uprawnionym przyjęcie drugiego spośród zaproponowanych lokali (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 25 kwietnia 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 1303/18). W konsekwencji należy więc uznać, że przewidziana w § 8 ust. 9 uchwały (w brzmieniu aktualnym) sankcja dla osoby, której przysługuje lokal mieszkalny, w postaci utraty uprawnienia do zawarcia umowy najmu w przypadku kolejnego odrzucenia propozycji o której mowa w ust. 8, jest sprzeczna z celem ustawy i obowiązkiem gminy określonymi w art. 4 ust. 1 i 2 w zw. z art. 20 ust. 1 u.o.p.l. (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 782/18). Wprowadzenie do uchwały takiego dodatkowego warunku powoduje, że mieszkańcy wspólnoty spełniający przesłanki ustawowe do ubiegania się o pomoc mieszkaniową zostają pozbawieni możliwości jej uzyskania. Skoro zatem uregulowanie § 8 ust. 9 uchwały jest niezgodne z prawem w zakresie listy osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony w pierwszej kolejności oraz listy osób zakwalifikowanych do najmu lokalu socjalnego w pierwszej kolejności, to jest ono również niezgodne z prawem w zakresie listy osób (najemców) ubiegających się o zamianę lokali znajdujących się w zasobach mieszkaniowych Miasta W.. Wszak skoro najemcy ci, po przeprowadzeniu postępowania i wyrażeniu pozytywnej opinii Miejskiej Komisji Mieszkaniowej i akceptacji Zarządu Miasta (§ 6 ust. 5 uchwały) zostali na tę listę wpisani, gdyż spełniają kryteria do takiej zamiany, to nie może być tak, że w wyniku niezgodnego z prawem brzmienia § 8 ust. 9 uchwały, w wyniku kolejnego odrzucenia propozycji o której mowa w ust. 8, zostaną z tej listy wykreśleni, przez co utracą uprawnienia do takiej zamiany. Powyższe daje podstawę Sądowi orzekającemu w sprawie niniejszej do odmowy zastosowania przepisu § 8 ust. 9 uchwały, gdyż został on wydany z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów rangi ustawowej. To zaś powoduje, że zaskarżony akt został wydany nie tylko niezgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 u.o.p.l. w zw. z art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 u.o.p.l., ale i niezgodnie z przepisami uchwały z dnia 22 marca 2002 r. w brzmieniu jej nadanym uchwałą z dnia 30 marca 2009 r. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 147 § 1 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji.