II SA/Ol 386/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) sędzia WSA Piotr Chybicki po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi M. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...], nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę. Decyzją z 20 października 2021 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Olsztynku, działając z upoważnienia Burmistrza Olsztynka (dalej jako: "organ I instancji"), odmówił przyznania M. R. (dalej jako: "skarżąca" lub "strona") prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawną matką W. L. W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że strona nie spełnia warunków do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Organ uznał, że nie zostało wypełnione kryterium, o którym mowa w art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o świadczeniach rodzinnych, a mianowicie niepełnosprawność w stopniu znacznym nie powstała przed ukończeniem 18 roku życia (25 w przypadku nauki). Odwołanie od tej decyzji wniosła skarżąca, działając przez pełnomocnika. Zarzucono jej: 1) naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia okoliczności, iż na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21.10.2014 r., sygn. akt K 38/13 doszło do uznania niekonstytucyjności części wskazanej normy prawnej w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez to naruszenie art. 190 ust. 1 Konstytucji RP: 2) naruszenie art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przyjęcie, iż powstanie niepełnosprawności odpowiednio po ukończeniu 18-go i 25-go roku życia skutkuje brakiem prawa strony do świadczenia pielęgnacyjnego i zwalnia organy rozstrzygające w sprawie z podejmowania działań zmierzających do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu strony. Decyzją z 4 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej jako: "Kolegium", "organ odwoławczy", organ II Instancji") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że W. L. legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wydanym na stałe. W trakcie wywiadu środowiskowego ustalono, że W. L. jest samodzielna w następującym zakresie: porusza się po mieszkaniu, samodzielnie się ubiera, spożywa posiłki. Córka zaś pomaga matce w przygotowywaniu posiłków, podawaniu leków, pobieraniu krwi do badania na cukier, mierzeniu ciśnienia. Zdaniem organu odwoławczego ze zgromadzonego w sprawie materiału nie wynika, aby W. L. nie była w stanie funkcjonować bez stałej obecności skarżącej. Ustalono zaś, że na czynności opiekuńcze M. R. przeznacza 4 godziny dziennie, z czego przez 3 godziny przygotowuje posiłki. Zdaniem Kolegium przygotowywanie posiłków nie stanowi czynności o charakterze nadzwyczajnym i nie świadczy o konieczności sprawowania stałej lub długotrwałej opieki innej osoby. Jest natomiast codzienną rutynę osób, w tym takich, które pracują zawodowo. W ocenie organu odwoławczego zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że pomiędzy sprawowaną przez stronę opieką nad matką a rezygnacją czy niepodejmowaniem przez nią zatrudnienia nie istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy. Zdaniem Kolegium zakres i rozmiar czynności opiekuńczych (4 godziny dziennie, w tym 3 godziny na przygotowanie posiłków) nie powoduje, że strona rzeczywiście nie może podjąć żadnego zatrudnienia, chociażby w niewielkim wymiarze czasowym. Wskazano również, że brak było podstaw do odmowy przyznania przez organ I instancji świadczenia ze względu na niespełnienie przesłanki określonej w art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych. Trybunał Konstytucyjny w punkcie drugim sentencji wyroku z dnia 21 października 2014 r., K 38/13 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1443) orzekł, że art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji. Skargę na decyzję Kolegium wywiodła skarżąca, działając poprzez pełnomocnika. Wniesiono o uchylenie decyzji organów obu instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1. naruszenie prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 17 ust. 1 u. ś. r. poprzez: a) jego błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, że zakres opieki jaką sprawuje skarżąca nad matką o znacznym stopniu niepełnosprawności nie wyklucza podjęcia przez skarżącą zatrudnienia, podczas gdy pełni ona stałą, całodzienną opiekę nad matką i z tego względu nie podejmuje zatrudnienia i nie ma możliwości pracy zarobkowej nawet w ograniczonym zakresie, tym samych nie ma podstaw do uznania, że nie zachodzi związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy niepodejmowaniem aktywności zawodowej a sprawowaniem opieki przez skarżącą nad jej niepełnosprawną matką, b) błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje wyłącznie osobom, które zaprzestają aktywności zawodowej z powodu konieczności sprawowania stałej i długotrwałej opieki nad osobą niepełnosprawną, w sytuacji, gdy wykładnia pojęcia rezygnacja z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej musi się odbywać przez pryzmat celu jakiemu świadczenia opiekuńcze służą, a zatem pojęcie rezygnacji z zatrudnienia należy rozumieć nie tylko jako zaprzestanie konkretnego działania, ale także jako jego niepodejmowanie z uwagi na wystąpienie przeszkody uniemożliwiającej to działanie. 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego, tj.: a) poprzez błędne przyjęcie, że pomoc jakiej udziela skarżąca matce nie stanowi przeszkody do wykonywania przez skarżącą pracy zawodowej i nie jest na tyle absorbująca, aby skarżąca musiała rezygnować z podejmowania zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, podczas gdy skarżąca nie jest w stanie, opiekując się niepełnosprawną matką, podjąć jakiekolwiek zatrudnienie, a w konsekwencji brak prawidłowej oceny zmierzającej do wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, pozwalającego na wydanie rozstrzygnięcia z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej, b) niewyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, iż brak jest związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącą, a koniecznością sprawowania opieki nad osobą bliską legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, w sytuacji, gdy skarżąca nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia z uwagi na stałą, całodzienną opiekę nad matką, c) poprzez brak uwzględnienia przy rozstrzyganiu interesu społecznego i słusznego interesu skarżącej, który wyraża się w szczególności pominięciem celu w jakim ustawodawca przewidział istnienie świadczenia pielęgnacyjnego W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") na zgodny wniosek stron. Zgodnie z tym przepisem sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek taki został złożony w skardze a organ mu nie oponował. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2021r. poz. 137) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Prawidłowe jest stanowisko organu odwoławczego, że w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. K 38/13, nie może powodować odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego moment powstania niepełnosprawności - po ukończeniu 18. lub 25. roku życia przez osobę wymagającą opieki, jeżeli wnioskodawca rezygnuje z pracy lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W związku z tym, art. 17 ust. 1b ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111), u.ś.r., nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania świadczenia. Zasadnie natomiast jako podstawę tę wskazano art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. Zgodnie z tym unormowaniem świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Przepis ten określa przesłanki, których łączne spełnienie warunkuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Tym samym przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zostało pozostawione uznaniu organów orzekających. Prawidłowe rozumienie treści art. 17 ust. 1 u.ś.r. musi uwzględniać przede wszystkim cel świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to pomoc finansowa Państwa rodzinom dotkniętym niepełnosprawnością i stanowi rekompensatę za sprawowanie faktycznej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, powodującej w konsekwencji niemożność wykonywania jakiejkolwiek pracy zarobkowej przez opiekuna. Celem świadczenia pielęgnacyjnego jest udzielenie materialnego wsparcia osobom, które rezygnują z aktywności zawodowej, żeby opiekować się osobą niepełnosprawną. Z oczywistych względów opieka ta musi odpowiadać potrzebom osoby niepełnosprawnej. Dla spełnienia przesłanki z art. 17 ust. 1 zasadnicze znaczenie ma faktyczne sprawowanie opieki w zakresie wynikającym z orzeczenia o niepełnosprawności i pozostająca z tą opieką w związku przyczynowo – skutkowym rezygnacja bądź niepodejmowanie zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Warunek "niepodejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" należy łączyć z wymogiem sprawowania stałej lub długotrwałej i osobiście świadczonej opieki. Jednak zakres czynności rzeczywiście świadczonych przez opiekuna na rzecz osoby niepełnosprawnej musi w sposób oczywisty stanowić przeszkodę do wykonywania pracy zawodowej. Zaznaczyć należy, że zgodnie z brzmieniem art. 17 ust. 1 u.ś.r. na równi z rezygnacją z zatrudnienia należy traktować niepodejmowanie pracy w celu sprawowania opieki. Przyjmuje się, że świadczenie pielęgnacyjne przysługuje osobie bezrobotnej, która była zatrudniona lub wykonywała pracę zarobkową w formach określonych w art. 3 pkt 22 u.ś.r. i zrezygnowała z niej bądź też mając możliwość podjęcia zatrudnienia lub wykonywania pracy zarobkowej, z możliwości tej nie korzysta w celu sprawowania opieki. Dla ustalenia niepodejmowania zatrudnienia w celu sprawowania opieki wystarczające jest stwierdzenie, że wnioskodawca jest osobą bezrobotną, nie ma przeszkód faktycznych ani prawnych do podjęcia przez niego zatrudnienia i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym wymagającym stałej lub długotrwałej pomocy w zakresie obiektywnie uniemożliwiającym podjęcie zatrudnienia. W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przepis art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, w których zakres sprawowanej opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej (tak np.: Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 13 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2820/13; z 5 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 2454/11; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyrokach z 24 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Ol 231/18, z 7 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 265/19, publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Nie chodzi tu o ocenę charakteru sprawowanej opieki, ale o ustalenie częstotliwości świadczonej pomocy. Nie jest właściwa ocena czy zakres opieki wykracza poza zwykłe warunki w jakich żyją rodziny, które nie muszą się zmagać z niepełnosprawnością członków rodziny. Dokonywanie takich porównań prowadzi w istocie do podważenia uznania, że osoba legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wymaga stałej lub długotrwałej opieki. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 29 maja 2020 r., sygn. akt I OSK 1854/19 (dostępny w CBOSA) wyjaśnił, że treść orzeczenia o niepełnosprawności jest dla organów orzekających w sprawie wiążąca, gdyż determinuje charakter i zakres opieki, jakiej wymaga dana osoba legitymująca się takim orzeczeniem. NSA wskazał, że nie można wymagać wspólnego zamieszkiwania opiekuna z osobą wymagającą opieki ani też sprawowania opieki nieustannie przez cały dzień i w tym sensie "całodobowo". Wobec tego "sprawowanie opieki" zgodne z wymogami orzeczenia o niepełnosprawności, nawet jeżeli z uwagi na stan zdrowia (sprawności organizmu) i potrzeby osoby niepełnosprawnej wymaga wykonywania opieki lub pomocy w sposób stały, nie musi polegać na wykonywaniu czynności opiekuńczych lub pomocowych "stale przez cały dzień". Należy przez to rozumieć, że skoro matka skarżącej legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności i wymaga stałej lub długotrwałej opieki to rozważeniu przez organy może podlegać tylko czy skarżąca tę opiekę zapewnia w wymiarze uniemożliwiającym jej podjęcie zatrudnienia. W warunkach rozpoznawanej sprawy ustalone zostało na podstawie wywiadów środowiskowych (k. 23-24, 32-33, 36-37 akt adm.) sporządzonych przez uprawnionego pracownika socjalnego, w wymaganej formie, a więc stanowiących dokumenty urzędowe, a tym samym dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone (art. 76 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego), i oświadczenia skarżącej złożonego pod rygorem odpowiedzialności karnej (k. 22 akt adm.), że podopieczna skarżącej W. L. jest samodzielna w następującym zakresie: porusza się po mieszkaniu, samodzielnie się ubiera, spożywa posiłki. Natomiast skarżąca pomaga matce w takim zakresie jak: przygotowywane posiłków, podawanie leków, pobieranie krwi do badania na cukier, mierzenie ciśnienia, pomoc w czynnościach higienicznych. W ocenie Sądu postępowanie zostało przeprowadzone w wystarczającym zakresie i pozwoliło na wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, czyli zakresu sprawowanej opieki w kontekście możliwości podjęcia zatrudnienia przez stronę. Dlatego też nie może być mowy o naruszeniu wskazywanych w skardze przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieustalenie prawidłowego stanu faktycznego. W realiach niniejszej sprawy słusznie organ II instancji uznał, że opieka w takim zakresie czasowym, jaki sprawuje skarżąca (4 godziny w ciągu dnia, z czego około 3 godziny są przeznaczone na przygotowywanie posiłków) i biorąc pod uwagę wskazane, wykonywane obowiązki, które można określić jako typowe i rutynowe dla codziennego życia, nie uniemożliwia jej podjęcia zatrudnienia, choćby w niepełnym wymiarze czasu pracy. Mając na uwadze powyższe rozważania należy uznać, że organ odwoławczy dokonał prawidłowej subsumcji ustaleń faktycznych i zasadnie przyjął, że zakres świadczonej przez skarżącą opieki nie wypełnia dyspozycji art. 17 ust. 1 u.ś.r. w kontekście niemożności podjęcia przez nią zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Tym samym pozbawiony podstaw jest zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.