II SA/Ol 408/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Jezielska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant Sekretarz sądowy Grzegorz Knop po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Białej Piskiej z dnia 29 grudnia 2010 r. nr IV/17/10 w przedmiocie sprzedaży udziału we współwłasności nieruchomości stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały. W dniu 18 maja 2011r. Wojewoda, reprezentowany przez radcę prawnego E. C., zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie uchwałę Rady Miejskiej w Białej Piskiej z dnia 29 grudnia 2010r. Nr IV/17/10, którą organ stanowiący wyraził zgodę na sprzedaż na rzecz współwłaściciela udziału wynoszącego ¼ części we współwłasności w nieruchomości oznaczonej nr geodezyjnym "[...]", o powierzchni 5600 m2, zabudowanej budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, położonej w D. przy ul. "[...]", stanowiącej współwłasność w ¼ części Gminy Biała Piska. Organ nadzoru wniósł o stwierdzenie nieważności wskazanego aktu w związku z rażącym naruszeniem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit "a" ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., dalej powoływanej też w skrócie jako u.s.g.). Wojewoda wskazał, że w dniu 30 stycznia 2008r. rada Miejska w Białej Piskiej podjęła uchwałę Nr XXVI/217/08 w sprawie określenia zasad dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Biała Piska. Zdaniem strony skarżącej skutkiem podjęcia przez organ stanowiący gminy tej uchwały, było przekazanie organowi wykonawczemu gminy kompetencji do podejmowania decyzji w sprawach związanych z gospodarowaniem nieruchomościami stanowiącymi własność gminy i dlatego Rada Miejska nie była uprawniona do podjęcia zaskarżonej uchwały. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Białej Piskiej wniosła o jej oddalenie. Organ ten nie zgodził się z zarzutem rażącego naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a" u.s.g.. Podkreślono, że organ stanowiący nie przekazał swoich kompetencji w zakresie zbywania i nabywania nieruchomości na rzecz Burmistrza Białej Piskiej. Wskazano, że uchwała nr XXVI/217/08 dotycząca zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Biała Piska, powołana w uzasadnieniu skargi, dotyczy przekazania kompetencji w zakresie stosunków obligacyjnych dotyczących nieruchomości gminnych (umowy dzierżawy, użyczenia itp.), a nie stosunków rzeczowych dotyczących przeniesienia prawa własności tych nieruchomości. Reasumując Rada Miejska w Białej Piskiej podniosła, że każdorazowa sprzedaż gruntów gminnych wymaga uprzedniej zgody organu stanowiącego gminy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie jako p.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności zaskarżonego aktu, czyli ocenia jego zgodność z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, według stanu prawnego i faktycznego sprawy z daty jego podjęcia, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tego aktu albo stwierdza, że został wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm., zwanej dalej u.s.g.), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). Jednocześnie artykuł ten stanowi w ust. 4, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Analiza wskazanych przepisów prowadzi jednak do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organy gminy – istotnych i nieistotnych. Brak ustawowego zdefiniowania obu rodzajów naruszeń stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w orzecznictwie sądowym, gdzie za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu), przyjęto między innymi, wydanie aktu z naruszeniem norm kompetencyjnych albo bez podstawy lub z naruszeniem podstawy do podjęcia uchwały gminnej (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 1996 r, SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r, II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 marca 2007, IV SA/Wa 2296/06, LEX nr 320813). Podejmując przedmiotową uchwałę Rada Miejska w Białej Piskiej wskazała, jako jej podstawę normatywną przepisy: art. 18 ust, 2 pkt 9 lit. "a" ustawy o samorządzie gminnym oraz art.13 ust. 1, art. 35 ust. 1 i 2, art. 37 ust. 2 pkt 9, art. 67 ust. 1 i 3 oraz art. 70 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2010r. nr 102, poz. 651 ze zm.). Ponadto w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały powołano uchwałę Rady Miejskiej w Białej Piskiej Nr XXVI/217/08 z dnia 30 stycznia 2008r. w sprawie określania zasad dotyczących gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Biała Piska (Dz. Urz. Woj. War,.-Mazu. Nr 54, poz. 1096) zmienionej następnie uchwałą z dnia 30 grudnia 2008r. nr XLIII/329/08 (Dz. Urz. Woj. Warm.-Mazu. Nr 24, poz. 452). Pierwszy z powoływanych przepisów stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten stanowi normę kompetencyjną, która daje radzie uprawnienie do uregulowania w drodze uchwały zasad zbywania nieruchomości a w razie, gdy zasad tych nie uchwalono, do wyrażania zgody na dokonywanie przez wójta (burmistrza) czynności związanych z gospodarowaniem mieniem gminnym. Zatem podjęcie aktu intencyjnego jakim jest wyrażenie zgody przez radę na sprzedaż nieruchomości komunalnej uzasadnione jest tylko w przypadku, gdy organ stanowiący gminy nie ustalił jeszcze w tym zakresie zasad obrotu nieruchomościami. Określenie takich zasad wiąże organ wykonawczy gminy i zwalnia go z obowiązku uzyskania zgody na dokonanie czynności prawnej określonej w tym unormowaniu. Przedmiotem zaskarżonej uchwały nie była regulacja spraw majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu poprzez określenie zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, lecz wyrażenie zgody na zbycie udziału we współwłasności określonej nieruchomości. Przy czym organ uchwałodawczy w załączniku do uchwały oznaczył nie tylko nieruchomość lecz także osobę nabywcy oraz tryb sprzedaży. Taka kompetencja nie wynika ani z powołanego w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a) ustawy o samorządzie gminnym, ani żadnego z powołanych przez Radę przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z treści tego przepisu wynika, że rada gminy jest uprawniona jedynie do określania zasad gospodarowania mieniem gminy. Samo natomiast gospodarowanie, to znaczy stosowanie tychże zasad, jest już wyłączną kompetencją wójta (burmistrza, prezydenta miasta), o czym stanowi art. 30 ust. 2 pkt 3 cytowanej ustawy. Jedynie do czasu określenia przez siebie zasad gospodarowania mieniem rada gminy posiada dodatkowe uprawnienie polegające na udzielaniu wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) zgody na dokonanie czynności w zakresie tegoż gospodarowania i to też bez wskazywania na rzecz kogo i w jakim trybie zbycie ma nastąpić. W niniejszej sprawie Rada Miejska w Białej Piskiej uchwałą nr XXVI/217/08 z dnia 30 stycznia 2008r. określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Biała Piska. W odpowiedzi na skargę organ podnosił, iż zasady te dotyczą tylko stosunków obligacyjnych a nie odnoszą się do stosunków prawno rzeczowych. Zdaniem pełnomocnika strony przeciwnej Rada przeniosła na organ wykonawczy tylko kompetencje w zakresie stosunków obligacyjnych nie wyzbywając się swoich kompetencji w zakresie nabywania i zbywania nieruchomości. Z argumentacją tą trudno się zgodzić. Z treści wymienionej uchwały z dnia 30 stycznia 2008r. wynika, iż w § 1-4, § 8 ust. 1 ustalono zasady zbywania nieruchomości a jej wykonanie powierzono Burmistrzowi Białej Piskiej (§ 9 uchwały). Bez względu na to jaką treścią organ uchwałodawczy wypełnił uchwałę w sprawie uchwalenia zasad gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność gminy, to z chwilą uchwalenia tychże zasad Rada utraciła kompetencje do ingerowania w gospodarowanie mieniem gminnym. Nie zmienia tego fakt, iż po dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Rada zmieniła te zasady podejmując uchwałę z dnia 17 czerwca 2011r. Nr XI/179/2011. Podkreślić trzeba, że z art. 30 ust. 2 pkt 3, art. 46 ust. 1 u.s.g. jednoznacznie wynika, iż gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje organ wykonawczy. Niewątpliwie przeznaczenie do sprzedaży określonej nieruchomości, na rzecz konkretnego nabywcy i określenie trybu sprzedaży mieści się w zakresie gospodarowania mieniem. Ze wskazanych w podstawie prawnej unormowań ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika m.in., że nieruchomość jest zbywana w drodze bezprzetargowej, jeżeli przedmiotem zbycia jest udział w nieruchomości, a zbycie następuje na rzecz innych współwłaścicieli nieruchomości (art. 37 ust. 2 pkt 9). W takiej sytuacji cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość (art. 67 ust. 3). Zastosowanie tego trybu należy do zadań Burmistrza Białej Piskiej. Wykonanie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości ustawodawca wyraźnie powierzył organom wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego (art. 11 ust. 1 cytowanej ustawy). Żaden z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomości, powołanych w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały, nie przyznaje organowi stanowiącemu gminy kompetencji do wyrażenia zgody na sprzedaż osobie fizycznej udziału we współwłasności nieruchomości zabudowanej. Powyższe oznacza, iż w realiach niniejszej sprawy zbycie nieruchomości (udziału w nieruchomości) należy do wyłącznej kompetencji burmistrza, który obowiązany jest stosować w tym względzie przepisy ustawy o gospodarce nieruchomości oraz wymienionych uchwał z 2008r. określających zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy Biała Piska. Zauważyć można, że ustawodawca jedynie w art. 14 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami wspomina o zgodzie rady na zbycie lub obciążenie nieruchomości stanowiących własność danej jednostki samorządu terytorialnego, ale tylko, gdy stroną umowy jest Skarb Państwa lub inna jednostka samorządu terytorialnego. Poza tymi szczególnymi przypadkami, zgoda rady na obrót nieruchomościami gminnymi jest wymagana tylko, gdy organ stanowiący nie uchwali zasad obowiązujących dodatkowo w tym względzie, w myśl art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a u.s.g. Określenie takich zasad znosi upoważnienie do wydawania aktów intencyjnych wskazanych w tym przepisie. W tym stanie rzeczy stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, na podstawie art.147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, było w pełni zasadne.