II SA/Ol 413/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Asesor WSA Beata Jezielska Asesor WSA Katarzyna Matczak (spr.) Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2005 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko - Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 2 lutego 2005 r. nr XXVI/127/05 w przedmiocie regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków oddala skargę. Rada Miejska w Braniewie podjęła w dniu 2 lutego 2005r. uchwałę Nr XXVI/127/05 w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania i wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Uchwałę tą podjęto na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, póz. 1112, ze zm), art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm) oraz przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 maja 2000r. w sprawie wysokości minimalnych stawek wynagrodzenia zasadniczego nauczycieli, sposobu obliczania wysokości stawki wynagrodzenia zasadniczego za jedną godzinę przeliczeniową, wykazu stanowisk oraz dodatkowych zadań i zajęć uprawniających do dodatku funkcyjnego, ogólnych warunków pracy stanowiących podstawę przyznania dodatku za warunki pracy oraz szczególnych przypadków zaliczania okresów zatrudnienia i innych okresów uprawniających do dodatku za wysługę lat (Dz.U. Nr 39, póz. 455, ze zm). W dniu 29 kwietnia 2005r. Wojewoda Warmińsko - Mazurski, działając na podstawie art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm), złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wnosząc o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miejskiej w Braniewie z dnia 2 lutego 2005r. Nr XXVI/127/05 w sprawie ustalenia Regulaminu określającego wysokość stawek i szczegółowe warunki przyznawania nauczycielom dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego, za warunki pracy oraz wysokość i warunki wypłacania innych składników wynagrodzenia wynikających ze stosunku pracy, szczegółowy sposób obliczania i wynagradzania za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw. Zarzucił, iż w § 5 tej uchwały rada gminy zadecydowała o jej wejściu w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Zdaniem skarżącego przyjęty tryb wejścia w życie zaskarżonej uchwały jest sprzeczny z postanowieniami art. 2 ust. l i art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, póz. 718). Stosownie do powołanych przepisów akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące są obowiązkowo ogłaszane w dziennikach urzędowych i wchodzą w życie w terminie 14 dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt określi termin dłuższy. Przedmiotowa uchwała nie jest jednak - zdaniem skarżącego - aktem normatywnym w rozumieniu art. 4 powołanej ustawy, nie jest bowiem aktem powszechnie obowiązującym o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Jest adresowana do organów podporządkowanych - dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych, którzy ustalają wynagrodzenia nauczycieli. Jej adresatem nie jest abstrakcyjny krąg mieszkańców wspólnoty samorządowej, gdyż to dyrektor szkoły, czy przedszkola prowadzonego przez gminę będzie obowiązany do jej realizacji w zakresie swojej właściwości. Uchwała taka nie stanowi przepisów powszechnie obowiązujących w rozumieniu art. 40 ustawy o samorządzie gminnym (vide: uchwała SN z dnia 18 grudnia 1992r. III AZP 30/92 OSNCP 1993 z. 7-8 póz. 122). Ponieważ wejście w życie aktu normatywnego przekłada się na ważność aktu jako całości, zasadny jest wniosek o stwierdzenie nieważności całej uchwały Rady Miejskiej w Braniewie nr XXVI/127/05 z dnia 2 lutego 2005r. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Braniewie wniosła o jej oddalenie. Wskazano, iż Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997r. w art. 87 enumeratywnie wymienia katalog źródeł prawa powszechnie obowiązujących zaliczając do nich m.in. akty prawa miejscowego. Istotą zaś przepisów powszechnie obowiązujących jest ich nieograniczony podmiotowo zakres obowiązywania. Przyznano, iż cechą charakteryzującą akty powszechnie obowiązujące jest zawieranie norm prawnych o charakterze generalnie abstrakcyjnym. Wyjaśniono,.iż norma generalna to taka, która nie jest skierowana do indywidualnie określonego podmiotu, zaś abstrakcyjny charakter normy prawnej to nic innego jak określonego rodzaju zachowanie, które powinno być spełnione wielokrotnie. Podniesiono, iż nie sposób zgodzić się z poglądem, iż zaskarżona uchwała jest adresowana do organów podporządkowanych - dyrektorów gminnych jednostek organizacyjnych oraz twierdzeniem, że jej adresatem nie jest abstrakcyjny krąg mieszkańców wspólnoty samorządowej, bowiem adresatem uchwały są nauczyciele zatrudnieni w szkołach prowadzonych przez Gminę Miejską Braniewo. Uchwała nie jest skierowana do dyrektorów lecz do każdego nauczyciela, przy czym należy odróżnić adresata uchwały od podmiotu zobowiązanego do realizowania postanowień w niej zawartych. Podkreślono, że zgodnie z art. 9 § l Kodeksu pracy: ilekroć w Kodeksie pracy jest mowa o prawie pracy, rozumie się przez to przepisy Kodeksu pracy oraz przepisy innych ustaw i aktów wykonawczych, określające prawa i obowiązki pracowników, a także postanowienia układów zbiorowych pracy i innych opartych na ustawie porozumień zbiorowych, regulaminów i statutów określających prawa i obowiązki stron stosunku pracy. Zaskarżona uchwała wchodzi do kompleksu przepisów prawa pracy obowiązujących nauczycieli zatrudnionych w szkołach i przedszkolach podległych Gminie Miasta Braniewa i wbrew zarzutom skargi dotyczy bliżej nieokreślonej - abstrakcyjnej grupy nauczycieli, jak również kształtuje ich uprawnienia. Wyjaśniono, że Wojewoda mylnie traktuje zaskarżoną uchwałę jako akt prawa wewnętrznego, zaś zgodnie z art. 93 § l Konstytucji RP takie akty kierownictwa wewnętrznego mogą być kierowane tylko do jednostek organizacyjnie podległych organowi wydającemu akt. Powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia l grudnia 1998r. sygn. K 21/98, w którym stwierdzono, że zakres aktu wewnętrznego nie może dotyczyć jakichkolwiek podmiotów nie podległych organowi wydającemu ten akt. Sytuacja prawna obywatela może być regulowana tylko w drodze aktów powszechnie obowiązujących. Skoro zatem zaskarżona uchwała jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego musiała być stosownie do art. 4 ust. l ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: W ocenie Sądu skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, póz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i miedzy tymi organami a organami administracji rządowej (§ l ). Kontrola, o której mowa w § l, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 ). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów. Z zasady legalności wynika konsekwencja, iż administracyjny sad wojewódzki ocenia, czy wydany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania (vide: wyrok NSA z dnia 14 stycznia 1999r., sygn. akt II SA 4731/97, niepublikowany). Wskazać należy również na zapis art. 134 § l ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, póz. 1270, ze zm), zwanej dalej Prawem o postępowaniu, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co obliguje do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona w takich zakresie kontrola zaskarżonej uchwały wykazała, że odpowiada ona wymogom prawa. Na wstępie jednak Sąd zbadał dopuszczalność skargi wniesionej przez Wojewodę. Stosownie do art. 93 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, póz. 1591, ze zm) po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. l organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia, organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Powołany przepis nie wprowadza zatem ograniczenia terminem prawa organu nadzoru do zaskarżenia uchwały lub zarządzenia organu gminy do sadu administracyjnego. Natomiast powołana wyżej ustawa Prawo o postępowaniu przyjmuje jako jeden z wymogów formalnych skargi do sądu administracyjnego zachowanie terminu do złożenia skargi. Zgodnie z art. 53 ustawy Prawo o postępowaniu skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia skarżącemu rozstrzygnięcia w sprawie (§ l ). Natomiast w przypadkach o których mowa w art. 52 § 3 i 4 skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organom na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa (§ 2 ). Natomiast § 3 powołanego przepisu przewiduje termin do wniesienia skargi przez Prokuratora lub Rzecznika Prawa Obywatelskich. Jak z powyższego wynika ustawa Prawo o postępowaniu w art. 53 nie uregulowała terminu do wniesienia przez organ nadzoru skargi do sądu administracyjnego na uchwały lub zarządzenia organów samorządu terytorialnego. Wobec tego w obecnie obowiązującym stanie prawnym nie można już wyprowadzać przez analogię terminu do złożenia skargi przez organ nadzoru z rozwiązania prawnego uregulowanego w art. 35 ust. l ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, póz. 368, ze zm), która utraciła moc z dniem l stycznia 2004r., a który to przepis przewidywał sześćdziesięciodniowy termin do złożenia skargi od dnia otrzymania uchwały. Stanowisko powyższe zostało wypowiedziane przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 stycznia 2005r. sygn. akt OSK 1575/04, nie publikowany, i Sąd orzekający w sprawie w pełni je podziela. Przechodząc do merytorycznego rozpatrzenia niniejszej sprawy wskazać należy, iż istota sporu dotyczy charakteru prawnego zaskarżonej uchwały podjętej w sprawie ustalenia regulaminu przyznawania nauczycielom dodatków (...) na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela, który to przepis stanowił m.in. podstawę prawną uchwały. Należy zwrócić uwagę, iż kwestia charakteru prawnego uchwał stanowiących regulaminy nagradzania nauczycieli nie była początkowo postrzegana jednolicie w orzecznictwie sądowym i można przytoczyć orzeczenia, w których Sąd wypowiedział pogląd, iż regulaminy wynagradzania nauczycieli podejmowane w oparciu o art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela nie są aktami prawa miejscowego ( vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 200Ir. sygn. akt II SA 3057/00, niepublikowany). Jednakże można także wskazać rozstrzygnięcia, w których Sądy definitywnie wypowiadały stanowisko, iż uchwały takie stanowią akty prawa miejscowego. Wobec istniejących w orzecznictwie rozbieżności Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 24 września 2001 r. sygn. OPS 7/01 (opublikowanej ONSA 2002 nr l, póz. 8), stwierdził, że regulamin, o którym mowa w art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U z 1997r. Nr 56, póz. 357, ze zm) obejmujący swym zasięgiem więcej niż jedną szkołę, nie jest regulaminem wynagradzania w rozumieniu art. 77 [2] § l Kodeksu pracy i nie wymaga uzgodnienia z zakładową organizacją związkową na podstawie art. 77 [2] § 4 Kodeksu pracy. W uchwale tej wypowiedział również pogląd, że taki regulamin ma charakter prawa miejscowego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym, ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym i ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie województwa. Powyższe stanowisko znalazło powszechną akceptację w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 20 marca 2001 r sygn. akt II SA 109/01, niepublikowany, wyrok NSA z dnia 10 lipca 2001 r. sygn. akt SA/Wr 2729/00, opublikowany OSS 2002/1/19, wyroku WSA w Opolu z dnia 22 czerwca 2004r. sygn. akt II SA/Wr 2566/03, niepublikowany), jak również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 14 października 2004r. sygn. I PZP 7/04 (opubl. Wspólnota 2004/23/54) podzielił pogląd, że regulamin wynagradzania nauczyciela szkoły samorządowej ma charakter prawa miejscowego. Skład orzekający w niniejszej sprawie także stoi na stanowisku, iż regulamin wynagradzania nauczycieli, uchwalony przez organ prowadzący szkołę, którym w tej sprawie jest Rada Miejska w Braniewie, na podstawie art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela ma charakter prawa miejscowego. Każdy akt prawny zawierający normy o charakterze generalnym (czyli nie odnoszące się do indywidualnie oznaczonego podmiotu, lecz do pewnej kategorii potencjalnych adresatów) i abstrakcyjnym (czyli nie są konsumowane przez jednokrotne zastosowanie, lecz mogące być wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków w przyszłości) wydany przez ustawowo wskazany organ administracji, staje się aktem normatywnym należącym do prawa miejscowego. Powyższemu kryterium odpowiada właśnie uchwała ustalająca regulamin wynagradzania nauczycieli, bowiem jak słusznie podniósł organ gminy adresatami tej uchwały nie są dyrektorzy szkół i przedszkoli prowadzonych przez Gminę Miejską Braniewo lecz wszyscy nauczyciele zatrudnieni w tych placówkach, jak również ci którzy podczas obowiązywania tej uchwały zostaną w niej zatrudnieni, co świadczy o generalnym charakterze uchwały, zaś o jej abstrakcyjnych charakterze świadczy okoliczność, że normy w niej określone będą konsumowane nie przez jednokrotne zastosowanie, lecz będą wykorzystane w nieograniczonej liczbie przypadków. Fakt, że regulaminy wynagradzania nauczycieli są podejmowane na podstawie upoważnień ustawowych i w ich granicach kwalifikuje je właśnie jako akty prawa miejscowego, w rozumieniu art. 94 ustawy z dnia 2 kwietnia 1997r. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. Nr 78, póz. 483). Należy także wskazać na okoliczność, że stosownie do art. 30 ust. l ustawy z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2003r. Nr 118, póz. 1112, ze zm) wynagrodzenie nauczyciela, z zastrzeżeniem art. 32, składa się z : 1) wynagrodzenia zasadniczego; 2) dodatków: za wysługę lat, motywacyjnego, funkcyjnego oraz za warunki pracy; 3) wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw; 4) nagród i innych świadczeń wynikających ze stosunku pracy, z wyłączeniem świadczeń z zakładowego funduszu świadczeń socjalnych i dodatków socjalnych określonych w art. 54. Poszczególne składniki wynagrodzenia nauczycieli określa: 1) bądź minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw pracy oraz po zasięgnięciu opinii Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego, w drodze rozporządzenia, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego (ust. 5 art. 3 ), 2) bądź organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu ( ust. 6 art. 30). Przyjmując, że wynagrodzenie nauczycieli stanowi integralną całość nie można podzielić stanowiska, że niektóre ze składników wynagrodzenia są ustalane przepisem prawa - rozporządzeniem właściwego ministra, niektóre zaś w drodze regulaminu, nie mającego charakteru aktu normatywnego. Tego charakteru prawnego regulaminu wynagradzania nauczycieli podejmowanego na podstawie art. 30 ust. 6 ustawy Karta Nauczyciela nie zmienia fakt nowelizacji tego przepisu ustawą z dnia 15 lipca 2004r. o zmianie ustawy - Karta Nauczyciela oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 179, póz. 1845) obowiązującej od dnia l stycznia 2005r. Zgodnie ze zmienionym brzmieniem art. 30 ust. 6 Karty Nauczyciela organ prowadzący szkołę będący jednostką samorządu terytorialnego, uwzględniając przewidywaną strukturę zatrudnienia, określa corocznie dla nauczycieli poszczególnych stopni awansu zawodowego, w drodze regulaminu obowiązującego od dnia l stycznia do dnia 31 grudnia: 1) wysokość stawek dodatków, o których mowa w ust. l pkt 2, oraz szczegółowe warunki przyznawania tych dodatków, z zastrzeżeniem art. 33 i 34, 2) szczegółowe warunki obliczania i wypłacania wynagrodzenia za godziny ponadwymiarowe i godziny doraźnych zastępstw, z zastrzeżeniem art. 35 ust.3, 3) wysokość i warunki wypłacania składników wynagrodzenia, o których mowa w ust. l pkt 4, o ile nie zostały one określone w ustawie lub w odrębnych przepisach - w taki sposób, aby średnie wynagrodzenia nauczycieli, składające się ze składników, o których mowa w ust. l, odpowiadały na obszarze działania danej jednostki samorządu terytorialnego co najmniej średnim wynagrodzeniom nauczycieli, o których mowa odpowiednio w ust. 3 i 4. Fakt, iż aktualnie uchwała określająca regulamin wynagradzania nauczycieli w zakresie przewidzianym przez ust. 6 będzie podejmowana na okres od l stycznia do 31 grudnia nie oznacza, że utraciła ona charakter przepisu prawa miejscowego. Nadal bowiem zawiera normy o charakterze abstrakcyjnym i generalnym. Przyjęcie, że regulaminy wynagradzania. nauczycieli są przepisami prawa miejscowego obowiązującymi na obszarze jednostki samorządu terytorialnego przesądza o kompetencyjnych i proceduralnych aspektach ich stanowienia i ogłaszania. W myśl art. 41 ust. l ustawy o samorządzie gminnym akty prawa miejscowego ustanawia rada gminy w formie uchwały. Rada Miejska w Braniewie prawidłowo uznała uchwałę w sprawie regulaminu wygradzania nauczycieli za akt prawa miejscowego i stosownie do art. 4 ust. l ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, póz. 718, ze zm) dokonała jego ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego ze wskazaniem, iż uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia we wskazanym publikatorze. Obowiązek ogłoszenia aktów normatywnych został wyrażony wprost w art. 88 ust. l Konstytucji RP, zgodnie z którym "warunkiem wejścia w życie ustaw, rozporządzeń oraz aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie". Zgodnie z treścią art. 42 ustawy o samorządzie gminnym zasady i tryb ogłaszania aktów prawa miejscowego określa ustawa z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. Nr 62, póz. 718, ze zm). W tym stanie rzeczy Sąd nie stwierdził aby § 5 zaskarżonej uchwały dotyczący jej wejścia w życie naruszał art. 2 ust. l i art. 4 ust. l ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. W związku z tym skarga jako niezasadna podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.