II SA/Ol 419/13

Dnia 25 czerwca 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2013 roku sprawy ze skargi H. B. na decyzję Dyrektora Centrum Integracji Społecznej z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie rozwiązania indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt administracyjnych wynika, że w dniu 9 października 2012r. H. B. zawarła z Centrum Integracji Społecznej "[...]" z siedzibą w E., reprezentowanym przez Kierownika ds. reintegracji zawodowej i administracji, umowę Indywidualnego Programu Zatrudnienia Socjalnego w Centrum Integracji Społecznej "[...]". Zgodnie z § 6 tego porozumienia niniejszy program stanowił kontynuację uczestnictwa w zajęciach w ramach wcześniej zawartego programu - do dnia 17 stycznia 2013r. W dniu 17 stycznia 2013r., po uwzględnieniu wniosku uczestniczki z dnia 16 stycznia 2013r., Kierownik ds. reintegracji zawodowej i administracji Centrum Integracji Społecznej "[...]" zawarł z H. B. nowy program, przedłużając okres uczestnictwa wymienionej w zajęciach w Centrum do dnia 17 lipca 2013r. Pismem z dnia 29 marca 2013r. Kierownik ds. reintegracji zawodowej i administracji Centrum Integracji Społecznej "[...]" poinformował H. B., iż z dniem 31 marca 2013r. zostanie rozwiązany z nią indywidualny program zatrudnienia socjalnego z powodu braku miejsca umożliwiającego odbywanie praktyk zawodowych. W dniu 12 kwietnia 2013r. H. B., powołując się na art. 12 pkt 4b ustawy o zatrudnieniu socjalnym, wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, domagając się rozstrzygnięcia zasadności rozwiązania przez Centrum Integracji Społecznej "[...]" zawartego z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego. Podniosła, że nie naruszyła postanowień § 11 programu ani zapisów ustawy o zatrudnieniu socjalnym. Stwierdziła, że podany przez Centrum powód o braku miejsca na odbywanie praktyki jest bezzasadny, gdyż każdego dnia przyjmowani są nowi uczestnicy. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Centrum Integracji Społecznej "[...]" wyjaśnił, że H. B. została skierowana do odbywania praktyki zawodowej w pracowni biurowej. W okresie od 1 stycznia 2013r. uskarżała się na stan zdrowia oraz twierdziła, że poddawała się leczeniu szpitalnemu, jednakże poproszona o dostarczenie stosownej dokumentacji nie przedłożyła jej. Podał, że od dnia 1 marca 2013r. w Centrum został zatrudniony pracownik socjalny, do którego zadań należy m.in. obsługa administracyjna biura Centrum. W związku z tym pracownia biurowa w Centrum została zlikwidowana. Dyrektor argumentował, że pracownicy Centrum podjęli próby znalezienia nowego miejsca do odbywania zajęć z zakresu integracji zawodowej przez H. B., jednakże bezskutecznie. Nie było więc możliwości właściwej realizacji programu z uczestniczką. Dlatego poinformowano skarżącą w dniu 20 marca 2013r., że nie zostało dla niej znalezione nowe miejsce odbywania praktyki zawodowej, które byłoby adekwatne do jej wykształcenia, preferencji i predyspozycji zawodowych. Wskazano, że w dniu 10 kwietnia 2013r. w rozmowie telefonicznej H. B. poinformowała pracownika socjalnego, że podjęła zatrudnienie. Z tego powodu, zdaniem organu, przywrócenie skarżącej do uczestnictwa w zajęciach Centrum jest bezzasadne. W piśmie z dnia 26 maja 2013r. skarżąca zaprzeczyła, aby przeprowadzała z pracownikami Centrum jakąkolwiek rozmowę na temat pracy zawodowej. Wskazała, że od dnia 4 kwietnia 2013r. jest zarejestrowana w Urzędzie Pracy w E. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpatrzenia skargi Sąd zobowiązany jest ustalić dopuszczalność jej wniesienia, w tym rozstrzygnąć, czy przedmiot zaskarżenia podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej. Zakres kognicji sądów administracyjnych określa art. 3 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3 art. 3 p.p.s.a.). Wskazać należy, że aktem prawnym regulującym uczestnictwo w programach zatrudnienia socjalnego jest ustawa z dnia 13 czerwca 2003 r. o zatrudnieniu socjalnym (tekst jedn.. Dz. U. z 2011 r. nr 43, poz. 225 ze zm.). Zasady udziału i kierowania do centrum integracji społecznej określa art. 12, 13, 14, 15 i 15a ustawy. Stosownie do art. 12 ust. 1 i 4 ustawy kierownik centrum przyjmuje osobę skierowaną do centrum po podpisaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, zwanego dalej "programem", w uzgodnieniu z kierownikiem ośrodka pomocy społecznej właściwego dla miejsca zamieszkania lub pobytu tej osoby. Uczestnikiem takiego indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego mogą być w szczególności osoby wymienione w art. 1 ust. 2 ustawy tj. np. bezdomni, długotrwale bezrobotni, osoby niepełnosprawne, chorzy psychicznie, którzy podlegają wykluczeniu społecznemu i ze względu na swoją sytuację życiową nie są w stanie własnym staraniem zaspokoić swoich podstawowych potrzeb życiowych i znajdują się w sytuacji powodującej ubóstwo oraz uniemożliwiającej lub ograniczającej uczestnictwo w życiu zawodowym, społecznym i rodzinnym. Okres uczestnictwa w zajęciach w centrum może trwać do 11 miesięcy. Jeżeli analiza stanu realizacji programu uzasadnia potrzebę przedłużenia okresu uczestnictwa w zajęciach w centrum, kierownik centrum, na wniosek lub po zasięgnięciu opinii pracownika socjalnego centrum, może przedłużyć okres uczestnictwa w zajęciach do 6 miesięcy (art. 15 ust. 3 ustawy). W myśl art. 13 ust. 6 realizacja programu jest warunkiem korzystania przez uczestnika ze świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego oraz z innych świadczeń określonych w ustawie. Zgodnie z art. 15 ust. 4 ustawy w okresie uczestnictwa w zajęciach w centrum, o którym mowa w ust. 3, na wniosek uczestnika, kierownik centrum przyznaje świadczenie integracyjne w wysokości zasiłku dla bezrobotnych. Zgodnie natomiast z art. 13 ust. 5 zakończenie realizacji programu następuje w okresie do 6 miesięcy po dniu, w którym uczestnik objęty programem podjął zatrudnienie lub inną pracę zarobkową w rozumieniu przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, założył lub przystąpił do spółdzielni socjalnej lub podjął działalność gospodarczą, albo w dniu, w którym upłynął okres uczestnictwa w zajęciach w centrum. Stosownie zaś do art. 13 ust. 4 tej ustawy, zaprzestanie realizacji programu następuje w przypadku: 1) uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację; 2) trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w centrum; 3) oświadczenia uczestnika o odstąpieniu od realizacji programu. Art. 13 ust. 4a ustawy stanowi, ze w przypadkach, o których mowa w ust. 4 pkt 1 i 2, decyzję w sprawie zaprzestania realizacji programu podejmuje kierownik centrum. Od decyzji kierownika centrum, o której mowa w ust. 4a, uczestnikowi przysługuje skarga do sądu administracyjnego (art. 13 ust. 4b ustawy). Z przytoczonych przepisów wynika, że zaprzestanie realizacji programu może nastąpić tylko z winy uczestnika lub na skutek dobrowolnego odstąpienia przez uczestnika od realizacji programu. O zaprzestaniu realizacji programu, wbrew woli uczestnika, właściwy kierownik centrum rozstrzyga w drodze ostatecznej decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 22 marca 2012r., sygn. akt III SAB/Łd 4/12, LEX nr 1139564). Tylko w przypadku, dobrowolnego odstąpienia przez uczestnika od realizacji programu, nie jest wymagane władcze rozstrzyganie w procesowej formie decyzji administracyjnej. Mając na uwadze powyższe, przyjąć należy, że pismo Kierownika ds. integracji zawodowej i administracji Centrum Integracji Społecznej "[...]" z dnia "[...]", informujące skarżącą o rozwiązaniu z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego z dniem 31 marca 2013r., stanowi decyzję administracyjną, podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego w trybie szczególnym z mocy niniejszej ustawy, która milczy na temat trybu instancyjnego, nie odsyła też w zakresie nieunormowanym do Kodeksu postępowania administracyjnego, nie zastrzega również, aby skarga musiała zostać poprzedzona uprzednio wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. W tej sytuacji nie znajdują w sprawie zastosowania przepisy art. 52 § 1 w związku z § 2 oraz § 3 i 4 p.p.s.a., wymagające wyczerpania przed wniesieniem skargi przysługujących stronie środków zaskarżenia (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 9 lutego 2012r., sygn. akt II SA/Sz 1072/11, publ. na stronie www.nsa.gov.pl). Przy ocenie zaskarżonego pisma organu uwzględniać należy, że ustawodawca wyraźnie wskazał na decyzyjną formę rozstrzygnięcia w przypadku zaprzestania realizacji programu wbrew woli uczestnika. Na uwadze trzeba mieć również w tym względzie konsekwencje jakie wiążą się z wykreśleniem uczestnika z realizacji programu zatrudnienia socjalnego w ramach centrum integracji społecznej. W przeciwnym wypadku decyzje kierownika centrum integracji społecznej pozostawałyby poza wszelką kontrolą, mimo, iż od tych decyzji zależy prawo uczestników do świadczeń z ubezpieczenia zdrowotnego i innych określanych w niniejszej ustawie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 10 października 2012r., sygn. akt III SA/Łd 589/12, publ. w internetowej centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.nsa.gov.pl). Wyjaśnić należy ponadto, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że decyzja administracyjna jest aktem prawnym sformalizowanym, co nie dotyczy nielicznych sytuacji, w których jej wydanie nie następuje na piśmie. Tak w doktrynie, jak i w orzecznictwie forma uznawana jest za istotny element charakterystyki aktu administracyjnego, gdzie określone znaczenie posiadają także poszczególne jego składniki. Konieczność zachowania stałej i określonej formy decyzji akcentuje się w doktrynie (vide - B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, 7 wydanie, Duże Komentarze Becka, wyd. C.H. Beck, W-wa 2005, str. 500 i tam powołana literatura), a także orzecznictwie (np. wyrok NSA w Warszawie z 27 czerwca 2003 r. I SA 215/02 - zam. zb. LEX nr 149489, wyrok wsa w Warszawie z 21 czerwca 2005 r. II SA/Wa 223/05 LEX nr 171676). Wprowadzenie w tym zakresie stosownych wymogów posiada doniosłe znaczenie praktyczne. Wymogi decyzji został określone w art. 107 § 1-3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej jako: "k.p.a."), w myśl którego: § 1. Decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Decyzja, w stosunku do której może być wniesione powództwo do sądu powszechnego lub skarga do sądu administracyjnego, powinna zawierać ponadto pouczenie o dopuszczalności wniesienia powództwa lub skargi. § 2. Przepisy szczególne mogą określać także inne składniki, które powinna zawierać decyzja. § 3. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Niezależnie od powyższego w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym za minimum elementów koniecznych dla zakwalifikowania pisma jako decyzji (w sprawie, w której istnieje podstawa prawna do jej wydania) uznaje się cztery składniki: oznaczenie organu administracji wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji (por. postanowienie NSA z dnia 10 stycznia 2013r., sygn. akt I OSK 3074/12). W rozpatrywanym przypadku kwestionowane przez skarżącą pismo spełnia te cztery wymogi - adresowane jest do skarżącej przez Centrum Integracji Społecznej, z którym realizowała indywidualny program zatrudnienia socjalnego, jednoznacznie wskazuje na rozwiązanie z nią indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego, a więc negatywnie rozstrzyga o uprawnieniu skarżącej. Ponadto podpisane zostało przez osobę pełniącą funkcję kierowniczą, uprawnioną do reprezentowania Centrum, co potwierdzają zawarte ze skarżącą przez Centrum Integracji Społecznej "[...]" programy. Tym samym zaskarżone pismo, które zainicjowało wniesienie skargi, będąc decyzją administracyjną, podlega ocenie sądu administracyjnego pod względem zgodności z prawem. Z mocy art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest jedynie pod względem legalności czyli kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do: - uchylenia zaskarżonej decyzji lub postanowienia, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania lub innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1 lit. a, b i c); - stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub innych przepisach (pkt 2) oraz - stwierdzenia wydania aktu z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kpa lub innych przepisach (pkt 3). Rozważając legalność zaskarżonej decyzji w kontekście wskazanych kryteriów Sąd uznał, że obarczona jest ona wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., z powodu rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty. I tak organ uczynił w przypadku skarżącej, gdyż zaprzestał realizacji względem niej programu z powodu, który w świetle jednoznacznego brzmienia art. 13 ust. 4 ustawy, absolutnie nie uprawniał do zaprzestania realizacji programu. Powołana przez organ okoliczność braku miejsca umożliwiającego odbywanie praktyk zawodowych całkowicie abstrahuje od przyczyn wskazanych w art. 13 ust. 4, które uprawniają organ do zaprzestania realizacji programu wbrew woli uczestnika tylko w przypadku uporczywego naruszania przez uczestnika postanowień programu, uniemożliwiającego jego dalszą realizację lub trwałego opuszczenia przez uczestnika zajęć w Centrum. Powody te nie były nawet rozważane przez organ. Dodatkowo wskazać należy, że ustawodawca w ogóle nie przewidział władczego rozstrzygnięcia organu polegającego na "rozwiązaniu indywidualnego programu zatrudnienia socjalnego", jak to zostało wskazane w zaskarżonej decyzji, a jedynie upoważnił organ do wydania - po wystąpieniu określonych przesłanek - decyzji o "zaprzestaniu realizacji programu" (art.13 ust. 4a ustawy). W tym stanie rzeczy orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonej decyzji podjęto stosownie do art. 152 p.p.s.a.