II SA/Ol 424/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Asesor WSA Grzegorz Klimek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 lipca 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Gminy Jedwabno z dnia 23 lutego 2022 roku, nr XXXIX/290/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Jedwabno uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 23 lutego 2022 r. Rada Gminy Jedwabno podjęła uchwałę Nr XXXIX/290/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Jedwabno uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach (dalej jako: "uchwała o wysokości ekwiwalentu"). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 oraz art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2021 r. poz. 1372 ze zm.), dalej jako: "u.s.g." w związku z art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 2490), dalej jako: "u.o.s.p." W § 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały ustalono stawkę ekwiwalentu za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez państwową Straż Pożarną, Gminę i inne uprawnione podmioty w wysokości: za udział w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych w wys. 32 zł (pkt 1); za udział w ćwiczeniach w wys. 32 zł (pkt 2); za udział w szkoleniu w wys. 6 zł (pkt 3), w § 2 orzeczono o utracie mocy przez uchwałę nr XXIII/122/08 Rady Gminy Jedwabno z dnia 6 listopada 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w akcjach ratowniczych i szkoleniu pożarniczym dla członków Ochotniczych Straży Pożarnych Gminy Jedwabno, w § 3 powierzono wykonanie uchwały Wójtowi Gminy Jedwabno, zaś w § 4 określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko-Mazurskiego. Uchwałę ogłoszono w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko- Mazurskiego z dnia 03.03.2022 r. pod poz. 1050. W skardze z 26 kwietnia 2023 r. Zastępca Prokuratora Rejonowego w Szczytnie (dalej jako: "prokurator", "skarżący") wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Gminy Jedwabno z 23 lutego 2022 r. nr XXXIX/290/22 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych z terenu Gminy Jedwabno uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach w całości. Zarzucił istotne naruszenie art. 7, art. 94 Konstytucji RP oraz art. 15 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 17.12.2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. 2021.2490), poprzez: 1) wskazanie w § 1, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "za udział" w wymienionych w uchwale działaniach, podczas gdy art. 15 ust. 2 ustawy przewiduje taki ekwiwalent za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, co stanowi wyjście poza granice delegacji ustawowej i może powodować ograniczenie należnego ekwiwalentu; 2) niewskazanie w § 1, że ekwiwalent pieniężny przysługuje "strażakowi ochotnikowi Ochotniczej Straży Pożarnej", podczas gdy przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik OSP", co stanowi niedoprecyzowanie podmiotu, któremu ekwiwalent przysługuje. Na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a. wniesiono o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a wniesiono o stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W motywach uzasadnienia wyjaśniono, że w skarżonym akcie prawa miejscowego błędnie zapisano, że ekwiwalent przysługuje za udział w wymienionych w uchwale działaniach, podczas gdy ustawodawca posługuje się innym określeniem "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", co skutkuje naruszeniem normy kompetencyjnej i może przyczynić się do ograniczenia należnego ekwiwalentu do świadczenia jednorazowego, związanego z samym wzięciem udziału (np. w akcji ratowniczej), bez uwzględnienie czasu działania. Podniesiono nadto, że przepis art. 15 ust. 1 u.o.s.p. posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", jako o podmiocie któremu przysługuje wypłata ekwiwalentu w wysokości określonej uchwałą. W skarżonej uchwale nie wskazano konkretnie komu przysługuje ekwiwalent pieniężny. Analiza tej regulacji prawnej nakazuje aby mając na względzie treść art. 15 ust. 1 u.o.s.p., w którym sprecyzowano dokładnie podmiot, któremu należy się ekwiwalent, w treści uchwały bezpośrednio wskazać ten podmiot. Doprecyzowanie jest o tyle istotne, bowiem biorąc pod uwagę możliwy charakter prowadzonych działań ratowniczych, szkoleń czy ćwiczeń wynikających z określonych sytuacji i zdarzeń, może się zdarzyć, że mogą w nich uczestniczyć osoby nie pozostające w strukturach OSP, a tym bardziej niebędące strażakami ratownikami. Konsekwencją mogą być roszczenia takich osób o wypłatę określonych kwot pieniężnych. Bezpośrednie i konkretne wskazanie osoby uprawnionej w uchwale eliminuje takie ryzyko. W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jedwabno (dalej: "wójt") wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej oraz rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wyjaśnił, że Rada Gminy ustaliła jedynie stawki, natomiast sposób i zasady rozliczenia tej stawki, jak też uprawnione podmioty zostały określone w samym przepisie ustawowym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r. poz. 2492) sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r. poz. 259) - dalej jako: "p.p.s.a.", wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie, między innymi w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest zaś ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. W tym miejscu należy wskazać, że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został złożony przez prokuratora w skardze z 26 kwietnia 2023 r., natomiast wójt gminy także zawnioskował o rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w odpowiedzi na skarg. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2022 r., poz. 559, ze zm. ), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne oraz nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc co powoduje, że dany akt czy jego część, nie wywołuje skutków prawnych od samego początku. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. Po tym terminie uprawnionym do stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego, na podstawie art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 p.p.s.a., jest sąd administracyjny na skutek skargi wniesionej przez uprawniony podmiot. W świetle treści art. 52 § 1 p.p.s.a. prokurator jest podmiotem uprawnionym. W związku z powyższym, w przypadku aktów wydawanych przez jednostki samorządu terytorialnego, które mają obowiązek działać na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), istotnym jest przede wszystkim ustalenie, czy akt podlegający kontroli wszedł do obrotu prawnego zgodnie z wymaganą procedurą i odpowiada przepisom prawa upoważniającym do jego wydania. Wykorzystywanie kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Dlatego każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Należy podkreślić, że akty prawa miejscowego, jako źródło powszechnie obowiązującego prawa o ograniczonym zasięgu terytorialnym (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP) zajmują określone miejsce w systemie źródeł prawa, który w Polsce zbudowany jest hierarchicznie. Najważniejszym źródłem prawa jest Konstytucja RP, następnie ratyfikowane umowy międzynarodowe i ustawy. Wszystkie zaś akty wydawane w ramach upoważnienia ustawowego (rozporządzenia, akty prawa miejscowego), jako akty normatywne niższego rzędu, winny być zgodne ze wskazanymi aktami prawnymi wyższego rzędu. Wykonawczy charakter aktu prawa miejscowego oraz zasada prymatu nad nim ustawy w hierarchii źródeł prawa obligują organ realizujący ustawową normę kompetencyjną w zakresie tworzenia aktu prawa miejscowego do wydawania tych aktów w granicach upoważnienia ustawowego, celem uszczegółowienia zapisów ustawowych na terenie danej gminy. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej powołane kryteria sąd stwierdził, że skarga prokuratora zasługuje na uwzględnienie, jednak z uwagi na zakres samego aktu prawa miejscowego niezbędne jest wyeliminowanie go z porządku prawnego w całości, bowiem pozostała treść tego aktu nie zawiera już żadnej treści normatywnej. Przedmiotem zaskarżenia jest uchwała Rada Gminy Jedwabno z dnia 23 lutego 2022 r. Nr XXXIX/290/22 o ustaleniu wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków ochotniczych straży pożarnych na terenie Gminy Jedwabno, a jej podstawę materialnoprawną stanowiły przepisy ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2490). Stosownie do art. 15 ust. 1 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Natomiast zgodnie z ust. 2 tego przepisu wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy. Przed wejściem w życie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych podstawę do wypłaty przedmiotowego ekwiwalentu stanowił art. 28 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (Dz.U. z 2021 r. poz. 869). Art. 28 ust. 1 wskazywał, że członek ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, otrzymuje ekwiwalent pieniężny. Wysokość ekwiwalentu ustala rada gminy w drodze uchwały. W myśl ust. 2 art. 28 tej ustawy wysokość ekwiwalentu nie mogła przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przed dniem ustalenia ekwiwalentu, za każdą godzinę udziału w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym. Porównanie przywołanych regulacji, prowadzi do wniosaku, że w obowiązującym stanie prawnym ustawodawca doprecyzował moment, od którego naliczany jest ekwiwalent pieniężny. Z brzmienia art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wyraźnie wynika, że omawiany ekwiwalent pieniężny ma być naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Należy przez to rozumieć, że ekwiwalent powinien ustalony zostać w stawce godzinowej z oznaczeniem momentu rozpoczęcia naliczania godzin, za które przysługuje ekwiwalent. Jest to wytyczna delegacji ustawowej, więc organ stanowiący gminy został zobowiązany do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu". Realizacja tak określonego obowiązku wymagała, aby Rada Gminy w akcie podustawowym dała precyzyjnie wyraz temu, że ustalona przez nią wysokość ekwiwalentu dotyczy właśnie każdej rozpoczętej godziny od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Dopiero takie wskazanie pozwala na prawidłową realizację delegacji ustawowej z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i zapewnienia zachowanie spójności przepisów. Wbrew stanowisku organu gminy, że w uchwale dokonano jedynie ustalenia stawki, zaś sposób i zasady zostały uregulowane w ustawie, wyjaśnić pozostaje, że wobec powyższego organ w przyjętym akcie prawa miejscowego nie powinien posługiwać się pojęciami, które zmieniają treść i brzmienie aktu ustawowego. Skoro w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. ustawodawca posługuje się pojęciem "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", to wprowadzenie do § 1 pkt 1, 2 i 3 uchwały o wysokości ekwiwalentu pojęcia "udziału" w działaniach ratowniczych i akcjach ratowniczych, "udziału" w ćwiczeniach oraz "udziału" w szkoleniu pozostaje w sprzeczności z jednoznacznie określonym momentem w którym przysługuje ekwiwalent pieniężny. Z tego też względu zapis w skarżonej uchwale pozostaje w sposób oczywisty niezgodny z zapisem ustawowym, taki dualizm nie może pozostać w porządku prawnym Zakwestionowany przez prokuratora przepis uchwały jest zatem niezgodny z ustawą kompetencyjną, a pozostawienie go w obrocie prawnym może prowadzić do sporów w zakresie wskazania co do obliczenia czasu, za jaki ekwiwalent przysługuje. Tymczasem uchwalając akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady, jak już wskazano, narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co stanowi istotne naruszenie prawa. Jeżeli organ uchwałodawczy narusza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym - a taka sytuacja wystąpiła w tej sprawie - to mamy do czynienia z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu. Jednolicie wskazuje się bowiem w orzecznictwie, że podstawą do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu winno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego charakter (por. wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. III FSK 4957/21, wyrok WSA we Wrocławie z 14 lipca 2011 r. sygn. akt II SA/Wr 230/11, wyrok WSA w Gliwicach z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Gl 484/18, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej; CBOSA). Oceniając zgodność z prawem § 2 uchwały o wysokości ekwiwalentu pozostaje wskazać, że przepis ten również należało wyeliminować z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2 ustawy, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Jednocześnie ustawa nie zawiera przepisów przejściowych, które dawałyby podstawę do utrzymania w mocy uchwał w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, podejmowanych na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, to jest art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, który został uchylony na mocy art. 38 pkt 12 u.o.s.p z dniem 1 stycznia 2022 r., czyli z dniem wejścia w życie ustawy (art. 57 u.o.s.p.). Wobec braku w ustawie przepisów przejściowych w omawianym zakresie, należało uznać, że akty prawa miejscowego wydane na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy, utraciły moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p. Skoro w dniu podjęcia kontrolowanej uchwały, uprzednia uchwała nie obowiązywała, to regulacja zawarta w § 2 zaskarżonej uchwały, dotycząca uchylenia wcześniejszej uchwały jest nieprawidłowa, gdyż uchyla akt już nieobowiązujący, który utracił moc z dniem 1 stycznia 2022 r. W doktrynie i w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że utrata mocy aktu prawa miejscowego następuje na skutek uchylenia ustawy, na podstawie której został wydany lub uchylenia w tej ustawie przepisu zawierającego upoważnienie ustawowe do jego wydania (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2007, s. 326). Wskazana zasada wynika bezpośrednio z podustawowego charakteru aktów prawa miejscowego. Skoro zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, to pozostawanie takiego aktu prawa miejscowego w obrocie prawnym w przypadku wyeliminowania z obrotu prawnego przepisu ustawowego zawierającego upoważnienie ustawowe stałoby w opozycji do kluczowej zasady wynikającej z powołanej regulacji konstytucyjnej oraz z art. 40 ust. 1 u.s.g. Z tego powodu naruszałoby również uregulowaną w art. 2 Konstytucji RP zasadę demokratycznego państwa prawnego, gdyż w obrocie prawnym pozostawałyby regulacje podustawowe, które funkcjonowałyby pomimo braku przepisów ustawowych regulujących upoważnienie do stanowienia prawa na szczeblu lokalnym, w tym w szczególności regulujących materię przekazaną samorządowi terytorialnemu do realizacji w ramach jego działalności prawotwórczej. Prowadziłoby to w istocie do autonomii prawotwórczej samorządu terytorialnego (wyrok NSA z 20.09.2017 r., sygn. akt II GSK 2861/15, CBOSA). Co do zarzutu prokuratora w zakresie braku sprecyzowania, że ekwiwalent pieniężny przysługuje tylko strażakowi ratownikowi OSP należy wskazać, że stanowisko to jest uprawnione i zasadne. Jak wynika bowiem z art. 15 ust. 1 u.o.s.p. to strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Statuujący uprawnienie do otrzymania ekwiwalentu przywołany przepis ustawy posługuje się pojęciem "strażak ratownik Ochotniczej Straży Pożarnej", które nie jest tożsame z pojęciem "członek ochotniczych straży pożarnych", użytym w zaskarżonej uchwale. Zgodnie z art. 1 ust. 3 u.o.s.p. ochotnicze straże pożarne zrzeszają członków ochotniczych straży pożarnych, zwanych dalej "strażakami Ochotniczej Straży Pożarnej". Przepis art. 8 ustawy stanowi natomiast, że "strażakiem ratownikiem Ochotniczej Straży Pożarnej" jest strażak Ochotniczej Straży Pożarnej, który: (1) ukończył 18 lat, a nie ukończył 65 lat, z zastrzeżeniem art. 9 ust. 1, (2) posiada aktualne ubezpieczenie, o którym mowa w art. 10 ust. 1 pkt 2, (3) posiada aktualne orzeczenie lekarskie stwierdzające brak przeciwwskazań do udziału w działaniach ratowniczych, (4) odbył szkolenie z zakresu bezpieczeństwa i higieny pracy, (5) ukończył z wynikiem pozytywnym szkolenie podstawowe przygotowujące do bezpośredniego udziału w działaniach ratowniczych. Pojęcie "strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p., jest zatem węższe niż pojęcie "członka ochotniczych straży pożarnych", o jakim mowa w zaskarżonej uchwale. Zaskarżona uchwała wychodzi zatem poza zakres podmiotowy regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy przez przyznanie uprawnienia do otrzymania ekwiwalentu członkom OSP nie będącym strażakami ratownikami OSP, których to uprawnień nie przyznaje im ustawa. W rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że należy stwierdzić nieważność uchwały w całości. Inne rozstrzygnięcie doprowadziłoby bowiem do sytuacji, że w obrocie prawnym pozostałby tylko § 3 zaskarżonej uchwały, w którym wykonanie uchwały powierzono Wójtowi Gminy Jedwabno oraz § 4, w którym została określona data wejścia w życie uchwały. W takim kształcie nie można pozostawić aktu prawnego w obrocie, ponieważ byłby aktem ułomnym, a część ta nie mogłaby funkcjonować samodzielnie w obrocie prawnym. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.