II SA/Ol 427/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Kosowska Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant specjalista Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2015r. sprawy ze skargi Gminy A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", Nr "[...]" w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie usunięcia drzew bez zezwolenia oddala skargę Decyzją z dnia "[...]" Starosta O. – na podstawie art. 104 i art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013r., poz. 267 ze zm., dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 90 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013r., poz. 627 ze zm., dalej jako: u.o.p.) – umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie bez zezwolenia 4 sztuk drzew z działki nr "[...]", obręb C., gmina D. M. (działka będąca własnością Gminy D. M.) jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu decyzji podano, że Burmistrz D. M. przekazał Staroście O. sprawę usunięcia przez W. R. - bez wymaganego prawem zezwolenia - 4 drzew z nieruchomości gminnej oznaczonej w ewidencji jako dz. nr "[...]" obręb C., gmina D. M. Wskazano, że wprawdzie zgodnie z 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia, ale stosownie do art. 90 u.o.p. czynności, o których mowa m.in. w art. 88 w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy wykonuje starosta. Podano, że przedmiotowa działka nr "[...]" sklasyfikowana jest jako tereny rekreacyjno-wypoczynkowe (Bz) oraz rowy (W). Stanowi ona własność Gminy D. M. i nie jest obciążona żadnymi umowami dającymi prawo rzeczowe ograniczone osobom trzecim, a W. R. nie jest jej posiadaczem. Ustalono także, że Gmina D.M. nie zlecała usunięcia drzew. Wyjaśniono, że drzewa usunięto w dniu 3 lipca 2014r. na zlecenie W. R. Natomiast w dniu 4 sierpnia 2014r., a zatem już po usunięciu drzew W.R. zgłosił ustnie w Urzędzie Miasta w D. M. zamiar wystąpienia z wnioskiem o wydanie zgody na ich wycinkę. Podano, że z wyjaśnień pełnomocnika W. R. wynika, że drzewa zostały zniszczone przez siły przyrody oraz stwarzały poważne zagrożenie dla osób i mienia, a część powalonych drzew uszkodziła m. in. domek rekreacyjny posadowiony na działce "[...]", co skłoniło W. R. do podjęcia decyzji o zleceniu wycięcia zniszczonych drzew drwalom. Przy czym podał, że zdarzenie to miało miejsce w dniu wolnym od pracy (sobota), co uniemożliwiło kontakt z właściwymi organami. Wskazano, że zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy o ochronie przyrody oraz orzecznictwem, zły stan zdrowotny drzew czy stwarzane przez nie zagrożenie dla bezpieczeństwa osób i mienia nie daje podstaw do usuwania drzew bez zezwolenia. Jednakże w postępowaniu w przedmiocie wymierzenia na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. administracyjna kara pieniężna za usunięcie drzew bez zezwolenia może być wymierzona tylko podmiotowi mogącemu ubiegać się o wydanie zezwolenia. Krąg podmiotów uczestniczących w postępowaniu jest ustalany na dzień zdarzenia będącego źródłem odpowiedzialności, a podstawą poniesienia odpowiedzialności za tego rodzaju delikt jest posiadanie przez sprawcę czynu tytułu prawnego do nieruchomości, na której rosły drzewa. Stosownie do art. 83 ust. 1 pkt 1 u.o.p. zezwolenie na usunięcie drzew może być wydane na wniosek posiadacza nieruchomości za zgodą jej właściciela. Wskazano, że w toku postępowania ustalono, że usunięcia drzew dokonała osoba nie będąca posiadaczem działki nr "[...]". Skoro zatem W. R. nie posiada tytułu prawnego do władania przedmiotową działką to nie mógłby uzyskać zezwolenia na usunięcie drzew, a tym samym nie można na niego nałożyć administracyjnej kary pieniężnej w trybie art. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p. Wskazano, że osoba trzecia z tytułu wycięcia drzew z cudzej nieruchomości ponosi odpowiedzialność karną lub cywilną z tytułu czynu niedozwolonego. W związku z tym postępowanie w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia stało się bezprzedmiotowe i dlatego zostało umorzone. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina D.M. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy. Wskazano, że Staroście O. przekazano według właściwości sprawę zniszczenia 4 drzew w wieku powyżej 10 lat poprzez ich wycięcie u nasady pnia. Także pismem z dnia 7 listopada 2014r. Starosta poinformował strony o wszczęciu postępowania administracyjnego na podstawie art. 88 ust. 1 punkt 1 u.o.p. i w tym zakresie w ocenie odwołującej się powinno się toczyć postępowanie. Podniesiono, że bezsporna jest okoliczność, że brak jest możliwości prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej za usunięcie drzew bez wymaganego prawem zezwolenia na podmiot nie posiadający tytułu prawnego do władania nieruchomością, czyli w sytuacji, o której mowa wart. 88 ust. 1 pkt 2 u.o.p., który to przepis w sposób nieuprawniony został powołany jako podstawa prawna spornej decyzji. Nie oznacza to jednak, że można dowolnie niszczyć (wycinać) drzewa z wszystkich innych nieruchomości, których nie jest się posiadaczem a taką tezę przedstawia decyzja będąca przedmiotem odwołania. W ocenie odwołującej Gminy krąg osób, które mogą być ukarane administracyjną karą pieniężną jest zdecydowanie szerszy niż krąg osób, które mogą wystąpić o zezwolenie na usunięcie drzew i jest to świadome rozwiązanie ustawodawcy wpisujące się w ideę ochrony przyrody. Konsekwencje nieuprawnionego wycięcia drzew (niezależnie, czy jest to usunięcie bez zezwolenia czy zniszczenie poprzez wycięcie) powinien ponosić każdy bez wyjątku. Wskazano, że z uwagi na fakt, że W. R. nie mógł uzyskać zezwolenia na usunięcie przedmiotowych drzew, gdyż nie był posiadaczem nieruchomości, w postępowaniu administracyjnym, organ powinien prowadzić postępowanie i wydać decyzję na podstawie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. Wyjaśniono przy tym, że w każdej sytuacji poważnego zagrożenia dla osób i mienia, na co powołuje się W. R., należy wezwać Państwową lub Ochotniczą Straż Pożarną, która w zakresie swoich kompetencji ma prawo podjęcia w każdym czasie decyzji o usunięciu drzew stwarzających zagrożenie. Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. umorzyło postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu podano, że Kodeks postępowania administracyjnego wyróżnia dwie kategorie podmiotów postępowania, którym przysługuje legitymacja odwoławcza: strona (strony) postępowania oraz podmiot (podmioty) na prawach strony (przykładowo: prokurator, rzecznik praw obywatelskich, organizacja społeczna dopuszczona do udziału w postępowaniu). Wskazano, że przymiot strony uzyskuje każdy, kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jeśli jednostka, która wniosła odwołanie twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy ma obowiązek je rozpoznać, ale jeżeli wynik tych czynności wskaże, że podmiot nie posiada w sprawie interesu prawnego lub obowiązku spełniającego określone cechy (interes indywidualny, własny, realny, aktualny i podlegający zaspokojeniu przez wydanie decyzji administracyjnej), organ w formie decyzji umarza postępowanie odwoławcze. Podano, że podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot, np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu. Postępowanie w sprawie nałożenia kary za nielegalną wycinkę drzew lub krzewów jest bowiem postępowaniem, którego jedynym celem jest ukaranie sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi usuniętej rośliny. W tym postępowaniu kara nakładana jest zatem w związku z naruszeniem interesu publicznego, nie zaś w związku z naruszeniem indywidualnego interesu właściciela. Podniesiono, że odwołanie wniesione zostało przez Gminę D. M., czyli właściciela nieruchomości, z terenu której usunięte zostały drzewa. Zatem Gminie nie przysługuje prawo strony w niniejszym postępowaniu i z uwagi na to postępowanie odwoławcze, jako bezprzedmiotowe, należało umorzyć. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Gmina D. M., reprezentowana przez Burmistrza D. M. Strona skarżąca podniosła zarzut naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności art. 28 oraz art. 7 i 12 § 1 k.p.a., a także art. 80 k.p.a. wyrażające się w pozbawieniu Gminy przymiotu strony, braku wnikliwego rozpoznania sprawy oraz braku oceny całokształtu materiału dowodowego, co skutkowało umorzeniem postępowania odwoławczego, podczas gdy zgromadzone w sprawie dowody w sposób jednoznaczny świadczą o wystąpieniu przesłanek przewidzianych w przepisie art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p. W związku z tym strona skarżąca wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej sprawcy czynu za zniszczenie drzew z wykorzystaniem sprzętu mechanicznego lub ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację zawartą w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Dodatkowo podniesiono, że Gmina D. M. nie zgadza się ze stanowiskiem Kolegium że nie przysługuje jej prawo strony w niniejszym postępowaniu. Podniesiono, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wskazano, że przedmiotowa sprawa nie może zostać bez reakcji Gminy, gdyż drzewa zostały wycięte na terenie gminnym, bardzo cennym przyrodniczo, natomiast art. 376 oraz art. 379 ustawy Prawo ochrony środowiska zobowiązuje burmistrza, jako organ ochrony środowiska, do sprawowania kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska. Dlatego też Gmina D.M. nie powinna być pozbawiona przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, zaś sprawca, który dopuścił się zniszczenia drzew, powinien ponieść konsekwencje zgodnie z zapisami ustawy o ochronie przyrody. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 7 lipca 2015r. pełnomocnik strony skarżącej – r.pr. B. B. - wskazała, że w sprawie został pominięty przepis art. 88 ust. 1 pkt 1 u.o.p., a sprawa dotyczy zniszczenia drzewostanu na terenie Gminy i taki wniosek był składany do Starosty, który wydał jednak decyzję dotyczącą wycinki drzew bez zezwolenia, czyli w innym temacie niż wnioskowała o to Gmina. Zarzuciła, że Kolegium nie odniosło się do tego wątku i rozstrzygało w kwestii wycięcia drzew. Natomiast pełnomocnik organu wyjaśnił, że drzewo zostało usunięte, albowiem usunięcie korony oraz pnia drzewa jest równoznaczne z jego usunięciem, a nie zniszczeniem. Wskazał, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w doktrynie, jak i w orzecznictwie. Podał także, że Gmina nie była stroną postępowania i należy je traktować jako wszczęte przez starostę z urzędu. Podniósł także, że obowiązki i uprawnienia gminy o charakterze publicznoprawnym nie mogą stanowić o naruszeniu interesu prawnego o charakterze indywidualnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych(Dz.U. z 2014r., poz. 1647) sądy administracyjne są właściwe do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Sąd administracyjny nie może zatem opierać tej kontroli na kryterium słuszności lub sprawiedliwości społecznej. Uchylenie zaskarżonej decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie decyzji nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Przy czym zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W niniejszej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Podnieść należy, że zaskarżoną decyzją Kolegium umorzyło postępowanie odwoławcze, uznając ze skarżąca Gmina nie jest stroną postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej za usunięcie drzew na osobę trzecią. W związku z tym przedmiotem kontroli dokonywanej przez sąd administracyjny w niniejszej sprawie jest wyłącznie ocena, czy zasadnie organ odwoławczy odmówił przyznania skarżącej przymiotu. W tej sytuacji sąd administracyjny nie może odnieść się do podnoszonej przez skarżącą kwestii zasadności prowadzenia przez organ postępowania w przedmiocie usunięcia drzew, a nie ich zniszczenia – jak domagała się tego skarżąca. Wskazać zatem należy, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie zawierają odrębnych uregulowań odnośnie pojęcia strony w postepowaniu dotyczącym wymierzania administracyjnych kar pieniężnych w trybie art. 88 tej ustawy. W tej sytuacji zastosowanie znajdują przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Zgodnie zaś art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to jednostka jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wskazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jej roszczenia i w konsekwencji uprawniał ją do żądania stosownych czynności organu administracji. Ponadto nie każdy związek między sferą subiektywnych praw i obowiązków podmiotu a sprawą administracyjną oznacza, że podmiot ten posiada w danej sprawie interes. Analizując zatem pod tym kątem legitymację procesową skarżącej stwierdzić należy, że stanowisko Kolegium jest zasadne. Jak bowiem wskazano w przytoczonym przez organ odwoławczy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 marca 2007r. (sygn. akt II OSK 428/06, LEX nr 325265) podmiotem mającym interes prawny w sprawie wymierzenia kary pieniężnej decyzją administracyjną, a więc stroną postępowania, jest wyłącznie ten podmiot, który dopuścił się czynu, za który ustawodawca przewidział tę karę. Nie może natomiast być uznany za stronę w postępowaniu prowadzonym w sprawie wymierzenia kary pieniężnej inny podmiot (np. ten, na którego gruncie rosły drzewa, lub który zawiadomił organ o wycięciu drzew i domaga się zastosowania kary wobec innego podmiotu). Stanowisko to nie budzi wątpliwości, a pogląd wyrażony w tym wyroku jest podzielany zarówno w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, jak i wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2014r. sygn. akt II GSK 1916/12, postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 lipca 2010r. sygn. akt II OSK 1425/10, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 7 maja 2015r. sygn. akt II SA/Sz 1157/14, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 2188/14 – wszystkie orzeczenia dostępne w Internecie). Zatem fakt, że skarżąca Gmina jest właścicielem gruntu, z którego usunięto drzewa nie oznacza, że ma ona interes prawny w postępowaniu dotyczącym wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Jak bowiem słusznie wskazało Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji celem takiego postępowania jest wyłącznie wymierzenie kary sprawcy nielegalnego czynu, a nie zadośćuczynienie właścicielowi drzew. Nie zmienia tego poglądu także okoliczność, że uznania za stronę postępowania domaga się gmina. Jest ona bowiem takim samym podmiotem, jak każdy inny właściciel nieruchomości, a powoływana w skardze okoliczność, że z mocy art. 376 pkt 1 oraz art. 379 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2013r. poz. 1232 ze zm.) burmistrz jest organem ochrony środowiska uprawnionym do kontroli przestrzegania i stosowania przepisów o ochronie środowiska nie tylko nie daje mu szczególnych uprawnień jako stronie postępowania, a wręcz ogranicza taką możliwość. Podmiot pełniący funkcję organu jako nosiciel władztwa administracyjnego nie może być bowiem jednocześnie stroną postępowania (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 września 2014r. sygn. akt II OSK 2588/14, LEX nr 1530747 i orzeczenia tam przytoczone). W związku z tym zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.