II SA/Ol 439/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Sędzia WSA Adam Matuszak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Spółki A na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie kary z tytułu użytkowania obiektu 1/ uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; 2/ zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej Spółki kwotę 1117 zł (tysiąc sto siedemnaście złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1a – sentencja wyroku (tryb uproszczony) Postanowieniem z "[...]" r. "[...]" Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB, organ), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256, dalej: k.p.a.) w zw. art. 57 ust 7, art. 59 f ust. 1, art. 59g ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2019 r., poz. 1186, dalej: Pb), po rozpatrzeniu zażalenia "[...]" Sp. z o.o. (spółka, strona) na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w "[...]" z dnia "[...]" r. wymierzające "[...]" sp. z o.o. karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zlokalizowanego na dz. "[...]" (kontenera "[...]") w wysokości 60.000 zł z naruszeniem przepisów art. 55 Pb, tj. przystąpienie do użytkowania obiektu bez zawiadomienia organu o zakończeniu budowy, kategoria obiektu XVI - uchylił zaskarżone rozstrzygniecie w całości i wymierzył "[...]" Sp. z o.o. karę z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego - kontenera "[...]" w wysokości 5.000 zł, kat. III. W uzasadnieniu WINB wskazał, że PINB w postanowieniu z "[...]" r., ustalił, że inwestor wykonywał roboty na podstawie decyzji Starosty "[...]" z dnia "[...]" r. zezwalającej na budowę trzech obiektów budowlanych niezwiązanych trwale z gruntem – kontenerów oraz szczelnego zbiornika bezodpływowego na nieczystości bytowe. W decyzji tej nałożono obowiązek zgłoszenia zamiaru przystąpienia do użytkowania w/w obiektów. W wyniku kontroli budowy, przeprowadzonej w dniu 24 lutego 2020 r. stwierdzono przystąpienie do użytkowania kontenera socjalnego, pomimo niezgłoszenia zakończenia budowy, wymaganego art. 54 Pb, co potwierdzono protokołem z w/w kontroli. Organ powołał się na wpis kierownika budowy w dziennikach budowy Nr 164/2015 i 163/2015, wskazując, że roboty przy budowie w/w kontenerów zakończono w dniu 24 stycznia 2020 r., zaś faktycznie zostały one ukończone w 2016 r. (według dziennika budowy – 30 sierpnia 2016 r.). Przyjęto zatem datę 24 stycznia 2020 r. jako czas przystąpienia do użytkowania. W zażaleniu na powyższe postanowienie spółka zarzuciła naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego poprzez nieuwzględnienie faktu, że w pozwoleniu na budowę trzy kontenery są traktowane jako jeden obiekt budowlany (ewentualnie zespół obiektów) co winno znaleźć odzwierciedlenie w wydanym postanowieniu (jedna kara za trzy kontenery). Zarzucono też błędną kwalifikację obiektu przez ustalenie kategorii XVI, obejmującej obiekty biurowe i konferencyjne, zamiast jak wskazano w pozwoleniu na budowę, kategorii III. Nadto, zarzucono naruszenie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust.1 w zw. z art. 55 ust. 1 ust. 1 pkt 1 lit. a Pb poprzez niewłaściwe zastosowanie skutkujące wydaniem trzech osobnych postanowień w stosunku do trzech kontenerów, podczas gdy obiekt budowlany będący przedmiotem decyzji Starosty "[...]" (zespół trzech kontenerów) mógł być jedynie łącznie przedmiotem jednego postanowienia jako całość. Zarzucono także naruszenie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowe, dalej: O.p., w zw. z art. 59g ust. 5 Pb w zw. z art. 59f ust. 1 Pb w zw. z art. 105 k.p.a. i art. 126 k.p.a. poprzez nałożenie kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego wobec upływu 3-letniego terminu przedawnienia, podczas gdy w takim przypadku należało umorzyć postępowanie, gdyż kontener jest użytkowany od 2016 r. Podnosząc powyższe zarzuty spółka wniosła o uchylenie kwestionowanego postanowienia i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie postanowienia i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z "[...]" r. WINB podniósł, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Pb). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Pb. Jak wynika z art. 57 ust. 7 Pb, w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 Pb, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 Pb, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Stosownie do dyspozycji art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 Pb, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 O.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 O.p. oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania - z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Pb (w tym przypadku od 24 stycznia 2020 r.). W sprawie nie można zatem uznać, że doszło do przedawnienia możliwości wymierzenia kary za nielegalne użytkowanie kontenera socjalnego, gdyż termin 3-letni nie będzie miał tutaj zastosowania. Inwestor bowiem do dnia dzisiejszego nie złożył zawiadomienia o zakończeniu budowy w odniesieniu do kontenerów, zatem w odniesieniu do tego kontenera socjalnego obowiązuje termin 5-letni przedawnienia. Ponadto, z dziennika budowy, a więc dokumentu urzędowego, wynika jasno, że kierownik budowy stwierdził faktyczne zakończenie budowy kontenerów i uporządkowanie terenu wokół nich w dniu 24 stycznia 2020 r., zatem termin przystąpienia do użytkowania podany w treści zażalenia nie jest wiarygodny. Na uwzględnienie natomiast zasługują zarzuty dotyczące niewłaściwej kategorii przyjętej za podstawę wymierzonej kary, jednak nie dotyczą one uznania spornego kontenera za budynek gospodarczy. Zgodnie bowiem § 3 pkt 8 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015, poz. 1422 ze zm.), przez budynek gospodarczy rozumie się budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Kontener socjalny na terenie zakładu przetwarzania odpadów nie spełnia tych wymogów. WINB wskazał, że organ nadzoru budowlanego nie jest związany kategorią obiektu budowlanego wskazaną w pozwoleniach na budowę wydanych przed 21 sierpnia 2015 r. (do tego czasu te kategorie wykazywano w decyzjach). W sytuacjach oczywistej niezgodności wskazanej w decyzji kategorii, obowiązują bowiem organ przepisy prawa budowlanego (załącznik). Obecnie zresztą nie wskazuje się w decyzji pozwolenia na budowę kategorii obiektów, a ustala ją projektant. Zatem zmiana kategorii w zaskarżonym postanowieniu nie stanowi sama w sobie uchybienia. W badanej sprawie istotna jest kwestia czy wskazana tym postanowieniu kategoria XVI jest prawidłowa, a tego organ II instancji nie stwierdził. Załącznik do Prawa budowlanego w kategorii XVI wskazuje budynki biurowe i konferencyjne. Pojęcia te są dość ogólne, zatem należało sięgnąć do Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) wprowadzonej rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1316 ze zm.), gdzie wyszczególniono budynki biurowe, zaliczając do nich budynki wykorzystywane jako miejsce pracy dla działalności biura, sekretariatu lub innych o charakterze administracyjnym, np. budynki banków, urzędów pocztowych, urzędów miejskich, gminnych, ministerstw, itp. lokali administracyjnych, a także budynki centrów konferencyjnych i kongresów, sądów, parlamentów. Z powyższego wyszczególnienia wynika jasno, że nie można uznać niewielkiego kontenera socjalnego, którego funkcjonowanie nie ma nic wspólnego z działalnością administracyjną (biuro, sekretariat) jako budynek biurowy ze względu na pełnioną funkcję, a tym samym należało uznać, że przyjęta kategoria XVI jest nieprawidłowa. Ani PKOB ani też w/w załącznik do Prawa budowlanego nie wskazują wprost tego typu obiektów, zatem zasadne jest przyporządkowanie go do którejś ze wskazanych w tym załączniku kategorii. W ocenie organu II instancji wskazana w decyzji pozwolenia na budowę kategoria III jest najbliższa obiektowi będącemu przedmiotem badanego postępowania ze względu na jego rozmiary, przeznaczenie oraz najniższą dolegliwość w postaci ustalonego wymiaru kary za nielegalne użytkowanie. W kategorii III mieszczą się, zgodnie z załącznikiem, inne niewielkie budynki, jak: domy letniskowe, budynki gospodarcze, garaże do dwóch stanowisk włącznie. Wobec niemożności przyporządkowania kontenera socjalnego do innych kategorii wskazanych w w/w załączniku, pozostało uwzględnić go w kategorii III przy wyliczaniu kary. Nie ulega bowiem wątpliwości, że kontener jest użytkowany nielegalnie, zatem organy nadzoru budowlanego zobligowane są do wymierzenia kary pieniężnej. Organ odwoławczy wskazał, że przy wyliczaniu kary za nielegalne użytkowanie stosuje się następujący wzór: iloczyn stawki opłaty(s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego(k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). W przypadku nielegalnego użytkowania stawka opłaty s podlega 10-krotnemu podwyższeniu. Zatem wyliczenie ustalonej opłaty będzie wyglądało następująco 500 zł (s) x 10x1(w) x1(k)= 5.000 zł. Odnosząc się do argumentów jakoby organ I instancji winien traktować zespół trzech kontenerów jako całość i wydać jedno postanowienie wymierzające karę za nielegalne użytkowanie, WINB stwierdził, że pogląd ten nie jest słuszny. Jak już wskazano powyżej, organ nadzoru budowlanego związany jest przede wszystkim przepisami prawa, nie zaś wyłącznie wskazaniami decyzji pozwolenia na budowę. W badanym przypadku kontener socjalny stanowi odrębną funkcjonalną całość, nie jest połączony z pozostałymi w sposób uniemożliwiający jego przeniesienie i jest użytkowany w sposób odmienny od pozostałych kontenerów objętych pozwoleniem na budowę. Jako zatem samodzielny budynek podlega odrębnym wyliczeniom co do wysokości kary. Skoro zatem w myśl art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego możliwe jest wymierzenie kary łącznej za poszczególne części jednego obiektu należące do różnych kategorii (w przypadku gdy w skład obiektu budowlanego, z wyjątkiem budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wchodzą części odpowiadające różnym kategoriom wymierza się sumę kar obliczonych dla różnych kategorii), to w sytuacji gdy mamy do czynienia z odrębnymi technicznie i funkcjonalnie budynkami, tym bardziej zasadne jest wymierzenie kary odrębnie za każdy z budynków. W skardze wywiedzionej do tut. Sądu na postanowienie WINB, reprezentowana przez pełnomocnika, spółka zarzuciła naruszenie: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. przez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego rozpatrzenia całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez brak uwzględnienia przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia tego, że pozwolenie na budowę z dnia 24 lutego 2015 r. traktuje trzy kontenery jako jeden obiekt budowlany (ewentualnie zespół obiektów), - art. 138 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaniechanie umorzenia postępowania w pierwszej instancji w całości pomimo tego, że w sprawie wystąpiły ku temu przesłanki, - art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Pb, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i wydanie postanowienia WINB podczas gdy obiekt budowlany będący przedmiotem wydania decyzji starosty (zespół trzech kontenerów) mógł być jedynie łącznie przedmiotem jednego postanowienia w całości, 6) art. 68 § 1 i 2 Op. zw. z art. 59g ust. 5 Pb w zw. z art. 59f ust. 1 Pb poprzez błędną wykładnię i uznanie, iż w niniejszej sprawie zastosowanie ma 5-letni okres przedawnienia, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego. Wskazując na powyższe spółka wniosła o uchylenie rozstrzygnięcia organu drugiej instancji w części, tj. co do pkt 2 postanowienia WINB i umorzenie postępowania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej jako: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje w razie, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, że sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (§ 1). Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że zaskarżone postanowienie narusza przepisy prawa. Zatem, skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie WINB w przedmiocie wymierzenia spółce kary w wysokości 5.000 zł z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, "[...]" (kontenera socjalnego). Powyższe postanowienie wydane zostało na podstawie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 5 Pb. Zgodnie z art. 57 ust. 7 Pb - w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55Pb, organ nadzoru budowlanego wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. W przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego ustaliły, że doszło do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego – kontenera, pomimo braku pozwolenia na jego użytkowanie wbrew treści art. 54 Pb. Zgodnie z art. 59 f ust. 1 w związku z art. 57 ust. 7 Pb., kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stanowi iloczyn stawki opłaty (s), współczynnika kategorii obiektu budowlanego (k) i współczynnika wielkości obiektu budowlanego (w). Z kolei zgodnie z art. 59g ust. 5 Pb., do kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego stosuje się odpowiednio przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa. Odpowiednie zastosowanie mają tu zatem przepisy Ordynacji podatkowej dotyczące: odroczenia terminu płatności; rozłożenia zapłaty na raty; odroczenia lub rozłożenia na raty zapłaty kary wraz z odsetkami oraz umorzenia zaległej kary; przedawnienia. Zgodnie z omawianą normą, przepisów Działu III Ordynacji podatkowej nie stosuje się wprost lecz odpowiednio. Samo użycie zwrotu "stosuje się odpowiednio" oznacza, że nie można automatycznie i dosłownie stosować norm wynikających z przepisów, do których nastąpiło odesłanie. Inaczej wskazując, pojęcie odpowiedniego stosowania oznacza, że w niektórych wypadkach określone normy prawne należy stosować bezpośrednio, niekiedy wyłącznie w określony sposób, w innych zaś przypadkach nie znajdą one w ogóle zastosowania w danej sytuacji faktycznej lub prawnej. Odpowiednie stosowanie oznacza więc konieczność respektowania specyfiki postępowań i to w taki sposób, by ich nie modyfikować. Stwierdzić należy, że z przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia zobowiązania podatkowego wynika, iż rozróżnia ona dwa rodzaje przedawnienia. Sądowi znane jest stanowisko sądów administracyjnych dotyczące zastosowania art. 68 § 2 O.p., w przypadku niezłożenia wniosku o udzielenie pozwolenia na użyłkowanie obiektu, niemniej jednak Sąd orzekający w niniejszej sprawie nie podzielna go. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1110/09 (LEX nr 580892), wyrażano pogląd, że istnieją dwa terminy do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Gdy inwestor złoży wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, wymierzenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego przedawnia się z upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast jeżeli inwestor nie złożył wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, wymierzenie kary przedawnia się z upływem 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego. Natomiast, w wyroku z dnia 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2160/15, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że kara z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego jest świadczeniem publicznoprawnym, które powstaje na skutek wydania przez właściwy organ administracji postanowienia (art. 59g ust. 1 i 2 w zw. z art. 57 ust. 7 i art. 59f ust. 1 Pb). Nie powstaje ona więc z mocy samego prawa w chwili przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub art. 55 Pb. Jak wynika z art. 57 ust. 7 Pb, do kar nakładanych na jego podstawie stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1. Stosownie do dyspozycji art. 59g ust. 5 w zw. z art. 59g ust. 1 i art. 59f ust. 1 Pb, do kar tych stosuje się odpowiednio przepisy Działu III Ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa. W konsekwencji, w sprawie ma zastosowanie art. 68 § 1 tej ustawy, zgodnie z którym zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Art. 21 § 1 pkt 2 O.p. stanowi, że zobowiązanie podatkowe powstaje z dniem doręczenia decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość tego zobowiązania. Odpowiednie zastosowanie art. 68 § 1 O.p. oznacza, że nie jest dopuszczalne wymierzenie kary pieniężnej za nielegalne przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego po upływie trzech lat od dnia przystąpienia do jego samowolnego użytkowania - z uwagi na upływ terminu przedawnienia. W konsekwencji postanowienie o wymierzeniu kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego powinno być doręczone inwestorowi przed upływem 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym przystąpił on do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 lub 55 Pb (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 689/17). W ocenie Sądu, postanowienie określające wymiar kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego należy zaliczyć do tzw. decyzji kształtujących zobowiązanie podatkowe, określonych w art. 21 § 1 ust. 2 O.p. W tym przypadku zobowiązanie podatkowe (kara) powstaje dopiero w wyniku działania organu nadzoru budowlanego. Zgodnie z art. 68 § 1 O.p., zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2 nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Chodzi zatem o sytuację, w której wskutek upływu czasu, zobowiązanie podatkowe w ogóle nie powstaje. Odnosząc wskazane uregulowanie do sytuacji opisanych w Prawie budowlanym, należy uznać, że aby zobowiązanie do zapłacenia kary za nielegalne użytkowanie obiektu budowlanego mogło powstać, decyzja – postanowienie o wymierzeniu tej kary powinno być doręczone użytkownikowi w ciągu 3 lat od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowania obiektu. Za słuszne zatem należy przyjąć stanowisko Z. Kostki, że termin trzech lat od końca roku, w którym inwestor przystąpił do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem art. 54 lub 55, jest jedynym terminem przedawnienia wymierzenia kary, o której stanowi art. 57 ust. 7 (Z. Kostka (w:) Prawo budowlane..., red. A. Gliniecki, s. 534–535). Tym samym, brak jest podstaw do stosowania art. 68 § 2 O.p.. W niniejszej sprawie kwestią sporną jest to, kiedy zgłoszono obiekt budowlany do użytkowania, jak również to, kiedy rozpoczęto faktyczne użytkowanie obiektu. Ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej pojęcia "przystąpienia do użytkowania". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że pod pojęciem przystąpienia do użytkowania w rozumieniu art. 57 ust. 7 Pb należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części (patrz: wyrok NSA z 1 października 2010 r., sygn. akt: II OSK 1494/09): Sąd podziela prezentowane w judykaturze administracyjnej stanowisko, że przystąpienie do użytkowania jest czynnością jednorazową (patrz: wyrok WSA w Szczecinie z 19 grudnia 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 941/12, wyrok NSA z 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 668/13). Nie kwestionuje także poglądu wyrażonego w literaturze prawa administracyjnego i przyjętego przez Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 stycznia 2007 r. (sygn. akt P 19/06) oraz Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z 4 listopada 2010 r., (sygn. akt III SK 21/10), że odpowiedzialność administracyjna uregulowania w art. 57 ust. 7 Pb ma charakter obiektywny i jest konsekwencją samego faktu naruszenia obowiązującego prawa. Zatem kara pieniężna postrzegana jest jako kategoria zobiektywizowana. Nie kwestionuje i tego, że kara wymierzona w trybie powoływanego przepisu jest restrykcyjną i dolegliwą sankcją dla podmiotu ukaranego, zatem obok funkcji prewencyjnej pełni również funkcję represyjną. Biorąc pod uwagę znaczną dolegliwość kary pieniężnej, która może zostać nałożona na podstawie art. 57 ust. 7 Pb w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem art. 54 i 55 Pb, ustalenie czy istotnie przystąpiono do użytkowania obiektu budowlanego musi być poprzedzone wnikliwym i rzetelnym postępowaniem dowodowym. Sąd wskazuje, że w niniejszej sprawie organy nie wykazały szczególnej staranności w ustalaniu stanu faktycznego sprawy. W przedmiotowej sprawie organy nie wyjaśniły w sposób wyczerpujący kwestii rozpoczęcia użytkowania spornego obiektu. Zauważyć należy w tym miejscu, że stosownie do art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Zgodnie natomiast z art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Zgodnie z treścią przywołanych przepisów, organy orzekające w niniejszej sprawie powinny podjąć wszelkie prawem dopuszczalne działania (art. 75 § 1 k.p.a.), celem wyjaśnienia spornej kwestii dotyczącej terminu przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego. Organy winny mieć przy tym na uwadze okoliczność, iż skarżąca jest przedsiębiorcą i w sposób przewidziany prawem dokumentuje podejmowane działania gospodarcze. WINB stwierdził jedynie, że załączone do zażalenia dokumenty potwierdzające przyjęcie odpadów nie wskazują, że kontener był użytkowany w 2016 r., potwierdzają jedynie fakt przyjęcia odpadów do przetworzenia. Z dziennika budowy wynika jedynie, że w roku 2016 ustawiono kontenery zgodnie z projektem. Natomiast użytkowanie kontenera rozpoczęło się z dniem (24 stycznia 2020 r.) przedłożenia oświadczenie o zakończeniu inwestycji. Twierdzenia WINB kwestionuje strona skarżąca wskazując, że użytkowanie kontenera rozpoczęła już w 2016 r. Skoro bowiem już w tym okresie prowadziła działalność gospodarczą, to oczywiste jest, że konieczne było funkcjonowanie zaplecza w postaci postawionych kontenerów. Powyższe wskazuje, że kwestia terminu przystąpienia do użytkowania kontenera przez spółkę nie została przez organy bezspornie wyjaśniona. Tym samym, w ponownym postępowaniu organy winny ustalić jednoznacznie powyższą kwestię, co będzie stanowiło punkt wyjścia do rozważań o możliwości wymierzenia kary. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organów nadzoru w kwestii potraktowania każdego z trzech kontenerów oddzielnie i wymierzeniu kary za nielegalne użytkowanie każdego z nich. Podkreślić jeszcze raz należy, że w przedmiotowej sprawie sporny kontener stanowi odrębną funkcjonalną całość, nie jest połączony z pozostałymi w sposób uniemożliwiający jego przeniesienie i jest użytkowany w sposób odmienny od pozostałych kontenerów objętych pozwoleniem na budowę. Jako zatem samodzielny budynek, z osobnym wejściem, podlega odrębnym wyliczeniom co do wysokości kary. Okolicznością obligującą organ do wymierzenia kary jest przystąpienie do użytkowania zarówno całego obiektu budowlanego, jak i jego części – art. 57 ust. 7 Pb. Przy ponownym rozpoznaniu niniejszej sprawy organy powinny mieć uwadze powyższe wskazania i dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 135, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 tej ustawy oraz § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r., poz. 1800).