II SA/Ol 442/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Osipuk po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy z wniosku "[...]" o wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta "[...]" z dnia 20 grudnia 2016 r. w sprawie ze skargi "[...]" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 27 marca 2017 r., nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy postanawia odmówić wstrzymania wykonania decyzji Prezydenta "[...]" z dnia 20 grudnia 2016 r. Wnioskiem zawartym w skardze na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w "[...]" z dnia 27 marca 2017 r. w przedmiocie warunków zabudowy, "[...]" zwrócił się o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji - Prezydenta "[...]" z dnia 20 grudnia 2016 r. W uzasadnieniu wniosku skarżący wskazał, że decyzją tą wprowadzono odmienną od dotychczasowej funkcję terenu. Podniósł ponadto, że prawdopodobnie będą składane inne wnioski o ustalenie warunków zabudowy, lecz nie zostanie zapewnione skarżącemu prawo udziału w tych postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 61 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718, z późn. zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Natomiast, stosownie do § 3 art. 61 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi sąd może na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, z wyjątkiem przepisów prawa miejscowego, które weszły w życie, chyba że ustawa szczególna wyłącza wstrzymanie ich wykonania. Odmowa wstrzymania wykonania aktu lub czynności przez organ nie pozbawia skarżącego złożenia wniosku do sądu. Dotyczy to także aktów wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach tej samej sprawy. W niniejszej sprawie, skarżący domaga się wstrzymania wykonania decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Mając na uwadze fakt, że zaskarżoną decyzją umorzono postępowanie odwoławcze, rozważenia wymaga dopuszczalność wstrzymania tej decyzji, pod kątem oceny, czy stanowi ona akt wydany lub podjęty we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy", o jakim mowa w § 3 art. 61 p.p.s.a. W cytowanym wyżej art. 61 § 3 p.p.s.a., prawodawca przewidział rozszerzenie możliwości wstrzymania wykonania zaskarżonych aktów na akty wydawane lub podjęte we wszystkich postępowaniach prowadzonych "w granicach tej samej sprawy". Oznacza to, że treścią art. 61 § 3 p.p.s.a. objęte są akty administracyjne wydane w pierwszej instancji oraz akty administracyjne, w stosunku do których toczy się postępowanie w trybie zwyczajnym albo w trybie nadzwyczajnym, które to akty zostały wydane w postępowaniach administracyjnych, których przedmiotem była sprawa wskazująca tożsamość podmiotową i przedmiotową (zob. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 340). Wyjaśnić również należy, że użyte w art. 61 § 3 ustawy sformułowanie "w granicach tej samej sprawy" odsyła do sprawy w jej znaczeniu materialnoprawnym, a jej tożsamość wyznaczają elementy wyznaczające tożsamość skonkretyzowanego w decyzji administracyjnej stosunku prawnego, a więc identyczność podmiotów, identyczność przedmiotu tego stosunku oraz identyczność obu jego podstaw – prawnej i faktycznej. Regulacja taka pozostaje w związku z treścią art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdził, że jeżeli przedmiotem zaskarżenia do sądu jest decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego z uwagi na brak przymiotu strony postępowania osoby składającej odwołanie, to decyzja ją poprzedzająca, a dotycząca ustalenia warunków zabudowy dla określonej inwestycji, nie mieści się "w granicach tej samej sprawy". Kwestia ustalenia warunków zabudowy oraz kwestia uprawnienia strony do występowania w postępowaniu prowadzonym w tym przedmiocie nie zachowują bowiem tożsamości w zakresie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Brak jest zatem tożsamości sprawy w znaczeniu materialnym. Przyjęcie koncepcji dopuszczalności zbadania przez sąd administracyjny zarzutów strony skarżącej dotyczących decyzji organu pierwszej instancji, rozstrzygającej sprawę "materialną", byłoby w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi statuujących konieczność wyczerpania toku instancji przed wniesieniem skargi (zob. postanowienie NSA z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II OZ 407/13, z dnia 17 lipca 2013 r., II OZ 594/13, z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OZ 852/11, postanowienie WSA w Gdańsku z dnia 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/ Gd 57/13, postanowienie WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 18 maja 2015 r., sygn. akt, II SA/Go 306/15; dostępne [w:] Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Dodać należy, że uwzględnienie wniosku skarżącego o wstrzymanie wykonania decyzji organu pierwszej instancji mogłoby doprowadzić do sytuacji, w której –- po ewentualnym oddaleniu skargi na decyzję umarzającą postępowanie ze względu na brak przymiotu strony w stosunku do skarżącego – podmiot nie będący stroną postępowania doprowadził do zastosowania na swoją rzecz ochrony tymczasowej w postępowaniu, w którym nie jest uczestnikiem. Służyłoby to obejściu konsekwencji wynikających z prawomocnego rozpatrzenia skargi na decyzję wydaną w drugiej instancji. W przypadku ewentualnego uwzględnienia skargi przez sąd, organ będzie zobowiązany do merytorycznego rozpoznania odwołania i dopiero na tym etapie zasadne może być żądanie udzielenia ochrony tymczasowej. Uwzględniając powyższe, Sąd uznał wniosek skarżącego za bezzasadny i na podstawie art. 61 § 3 w zw. z art. 135 p.p.s.a., odmówił wstrzymania wykonania decyzji organu pierwszej instancji.