II SA/Ol 459/19

Dnia 17 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Sędziowie sędzia WSA Adam Matuszak sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia "[...]", nr "[...]" w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie" stwierdza nieważność załącznika do zaskarżonej uchwały w zakresie"[...]", "[...]", "[...]", "[...]","[...]". Pismem z dnia 16 maja 2019 roku skarżący, tj. Prokurator Rejonowy w Szczytnie wywiódł skargę na uchwałę Rady Gminy Szczytno Nr XXXV/222/05 z dnia 27 lipca 2005 roku w sprawie uchwalenia "Regulaminu dostarczania wody odprowadzania ścieków w gminie Szczytno", opublikowaną Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 17 sierpnia 2005 roku poz. 1438, zmienionej uchwałą nr XL/295/2017 Rady Gminy Szczytno z dnia 27 października 2017 roku, zmiana opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 6 listopada 2017 roku, poz. 4267. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, tj. w części dotyczącej nałożenia obowiązku na odbiorcę usługi niezwłocznego zgłoszenia zmiany stanu prawnego nieruchomości przyłączonej do sieci, skutkującego zmianą odbiorcy, a także obowiązku przedstawienia dokumentu określającego stan prawny przyłączanej nieruchomości, tj. w zakresie § 19 i § 49 ust. 2 pkt 1 ww. uchwały oraz wskazanie zasad rozwiązywania i wypowiadania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków i umieszczenie regulacji dotyczącej kwestii wybudowania urządzeń wodociągowych kanalizacyjnych przez prywatnego inwestora, tj. w zakresie § 26 i § 53 ust. 3 ww. uchwały oraz umieszczenie regulacji, że odbiorca zapewnia niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi, skutkami niskich temperatur, przed dostępem do nich osób nieuprawnionych, a także za prawidłowe utrzymanie studzienki lub pomieszczenia, w którym są one zamontowane. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 40 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 j.t. ze zm.), u.s.g., w związku z art. 19 i art. 6 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 a i ust. 3 oraz art. 15 ust. 3 w związku z art. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2001 r., Nr 72, poz. 747 ze zm.) poprzez niezgodne z tymi przepisami: - określenie w § 19 uchwały, nałożenia na odbiorcę obowiązku powiadamiania przedsiębiorstwa wodno-kanalizacyjnego o zmianach własnościowych nieruchomości lub użytkownika lokalu, w sytuacji gdy regulacje tego dotyczące, powinny wynikać z umowy zawieranej pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem; - zobowiązanie w § 49 ust. 2 pkt 1 uchwały osoby ubiegającej się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do przedstawienia dokumentu określającego stan prawny przyłączanej nieruchomości; - wskazanie w § 26 uchwały zasad rozwiązywania i wypowiadania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków podczas gdy w art. 6 ust. 3 ustawy ustawodawca wskazał wymienione kwestie jako elementy umowy między odbiorcą a przedsiębiorstwem; - wskazanie w § 16 regulaminu, że odbiorca zapewnia niezawodne działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych poprzez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi, skutkami niskich temperatur, przed dostępem do nich osób nieuprawnionych, a także za prawidłowe utrzymanie studzienki lub pomieszczenia, w którym są one zamontowane, podczas gdy koszty utrzymania wodomierza głównego, jak wynika z art. 15 ust. 3 ustawy, ponosi tylko przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne; - określenie w § 53 pkt 3 uchwały regulacji dotyczącej kwestii wybudowania urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych przez prywatnego inwestora. Ponadto zarzucono istotne naruszenie art. 84, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP poprzez nałożenie na obywateli obowiązków nieprzewidzianych ustawą, podczas gdy organy władzy mogą działać tylko na podstawie i w zakresie przewidzianym przez prawo. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, wskazując że zakwestionowany regulamin nie wykracza poza zakres delegacji ustawowej, a zaskarżone postanowienia uchwały stanowią nieistotną wadliwość aktu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości, kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.) zwanej dalej: p.p.s.a., wskazuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie między innymi, w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Analizując prawidłowość realizacji przyznanych gminie kompetencji prawotwórczych, Sąd miał także na uwadze zasadę legalizmu (art. 7 Konstytucji RP), w myśl której w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych. Tym samym sposób wykorzystywania kompetencji przez organy publiczne nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień pozbawione są zaś legitymacji. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa do samoistnego, czyli nie znajdującego podstawy w normie ustawowej, kształtowania prawa na obszarze gminy. Każda norma kompetencyjna musi być interpretowana i realizowana tak, aby nie naruszała innych przepisów aktów prawnych wyższego rzędu. Zakres upoważnienia musi być zawsze ustalany przez pryzmat zasad demokratycznego państwa prawnego, działania w granicach i na podstawie prawa, z uwzględnieniem przepisów regulujących daną dziedzinę. W konsekwencji, jeżeli akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Zgodnie z art. 91 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4). Stosownie zaś do art. 94 ust. 1 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku o istnieniu dwu rodzajów wad aktów stanowionych przez organ gminy – istotnych i nieistotnych. Do istotnych wad uchwały, skutkujących stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego przez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. np. wyroki NSA z dnia 8 lutego 1996 r., SA/Gd327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90; z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998, Nr 3, poz. 79, także Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd terytorialny 2001/1-2, s. 102). W myśl art. 94 Konstytucji RP, akty prawa miejscowego mogą być stanowione przez organy samorządu terytorialnego oraz organy administracji rządowej na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Podkreślić należy, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowane są normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie, co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Upoważnienie do podjęcia uchwały w sprawie spornego Regulaminu zaopatrzenia w wodę i odprowadzania ścieków znajdowało się (i znajduje nadal) w art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Zgodnie ze wskazanymi wyżej przepisami rada gminy, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, który co wynika wprost z brzmienia ustawy jest aktem prawa miejscowego. Regulamin, powinien natomiast określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 7) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków. Powyższa regulacja ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Uwzględniając powyższe rozważania, należy w ocenie Sądu podzielić zarzut skarżącego, że § 19 Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków w gminie Szczytno będącego załącznikiem do zaskarżonej uchwały, został uchwalony z istotnym naruszeniem art. 6 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. W przywołanym § 19 ustalono, że odbiorca zobowiązany jest do powiadomienia przedsiębiorstwa o zmianach własnościowych nieruchomości lub zmianach użytkowania lokalu oraz o zmianie celu poboru wody. Tymczasem z art. 6 ust. 1 pkt 1 u.z.z.w. wynika, że dostarczanie wody lub odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków, zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 u.z.z.w.). Z przepisu tego wynika zaś, że ustawodawca zdecydował, że to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Intencją ustawodawcy było bowiem pozostawienie stronom umowy o przyłączenie do sieci wodociągowej lub kanalizacyjnej swobody w ustalaniu treści tej umowy, z uwzględnieniem pozostałych zasad zawartych w u.z.z.w. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy, winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Podkreślić należy, że treść takiej umowy podlega przepisom prawa cywilnego, a podmiot zewnętrzny, jakim jest rada gminy uchwalająca regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, nie ma podstaw prawnych, aby na zapisy tej umowy wpływać. Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że § 19 Regulaminu wbrew przedstawionemu wyżej stanowisku o odrębności umowy i regulaminu oraz pierwszeństwie woli stron umowy w określaniu jej treści (przy spełnieniu szczegółowych warunków wskazanych w art. 6 ust. 3 u.z.z.w.), wprowadza dodatkowy pozaprawny wymóg. Podobnie w niedopuszczalny sposób uregulowano w § 26 Regulaminu zasady rozwiązywania i wypowiadania umów o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków oraz bezpodstawnie zobowiązano w § 49 ust. 2 Regulaminu osoby ubiegające się o przyłączenie do sieci wodociągowej i kanalizacyjnej do przedstawienia dokumentu określającego stan prawny przyłączanej nieruchomości (pkt 1) oraz mapy sytuacyjnej określającej usytuowanie nieruchomości (pkt 2), skoro wspomniany art. 6 ust. 3 u.z.z.w. reguluje dopuszczalne elementy umowy pomiędzy odbiorca a przedsiębiorstwem. Skoro zaś ustawodawca w treści art. 6 ust. 3 u.z.z.w. określił, jakie w szczególności postanowienia winna zawierać umowa o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, przewidując jednoznacznie pisemną formę takiej czynności prawnej (art. 6 ust. 1), to brak jest podstawy prawnej dla wprowadzania w regulaminie dodatkowych ograniczeń, czy też obowiązków dla odbiorcy usług, z którym umowa ta ma być zawarta. Tym samym organ stanowiący gminy narusza przepisy u.z.z.w., wprowadzając nieprzewidziane przez u.z.z.w. utrudnienia przy zawieraniu umowy o dostarczenie wody lub odprowadzanie ścieków, poprzez ustanowienie obowiązku udokumentowania pewnych faktów, których wykazania u.z.z.w. nie wymaga i które nie są uzasadnione w świetle jej przepisów, a także ograniczając możliwość zawarcia umowy przez osobę, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym i uzależnienie jej od decyzji przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego. Podkreślić trzeba, że organ stanowiący gminy nie może narzucić treści umowy na dostarczanie wody, wobec obowiązującej powszechnie zasady swobody zawierania umów. W myśl art. 3531k.c. strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Z unormowania tego wynika, że ograniczyć to prawo może jedynie przepis rangi ustawowej (podobnie: wyrok WSA w Olsztynie z 21 marca 2019 r., II SA/Ol 139/19, dostępny w CBOSA). Dlatego też nałożenie wskazanych obowiązków nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej. Dalej analiza treści § 16 Regulaminu uprawnia do wywiedzenia wniosku o przekroczeniu granic upoważnienia ustawowego. Należy bowiem zauważyć, że art. 15 ust. 2 u.z.z.w. nakłada na odbiorcę jedynie obowiązek zapewnienia budowy pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego, a następnie pokrycia kosztów nabycia, zainstalowania i utrzymania urządzenia pomiarowego (art. 15 ust. 3). Brak jest natomiast podstaw do nałożenia na odbiorcę usług obowiązku polegającego na zapewnieniu niezawodnego działanie wodomierzy i urządzeń pomiarowych przez ich odpowiednie zabezpieczenie przed uszkodzeniami mechanicznymi lub skutkami niskich temperatur, a także prawidłowego utrzymania studzienki czy też pomieszczenia, w którym są zamontowane oraz zabezpieczenia ich przed dostępem osób nieuprawnionych. Nałożenie na odbiorcę usług powyższych obowiązków - bez upoważnienia ustawowego - stanowi próbę ukształtowania przyszłej odpowiedzialności stron umowy za zdarzenia wynikłe podczas jej obowiązywania. Natomiast z treści art. 5 ust. 2 u.z.z.w. wynika, że inne obowiązki niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub instalacji i przyłączy kanalizacyjnych wraz z urządzeniem pomiarowym, mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej pomiędzy nim a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Co więcej, w myśl art. 5 ust. 1 u.z.z.w., to przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne ma obowiązek zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych do realizacji dostaw wody w wymaganej ilości i pod odpowiednim ciśnieniem oraz dostaw wody i odprowadzania ścieków w sposób ciągły i niezawodny, a także zapewnić należytą jakość dostarczanej wody i odprowadzanych ścieków. Jako wykraczające poza upoważnienie ustawowe było również uregulowanie w § 53 ust. 3 u.z.z.w. zagadnienia związanego z wybudowaniem urządzeń zaopatrzenia w wodę i urządzeń kanalizacyjnych przez inwestora prywatnego z jego środków własnych. Zwrócić należy uwagę, że art. 19 u.z.z.w. nie upoważniał do regulowania tej kwestii. Powyższe okoliczności stanowią przesłankę stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały w zaskarżonej części, jako naruszającej w sposób istotny dyspozycję art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 5 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 3, art. 15 ust. 2 i art. 19 ust. 1 i ust. 2 u.z.z.w. Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.