II SA/Ol 46/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Protokolant Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 maja 2009 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary pieniężnej za usunięcie drzew bez zezwolenia - oddala skargę. Decyzją z dnia "[...]", znak "[...]" Wójt Gminy wymierzył J. K. administracyjną karę pieniężną za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 133 sztuk drzew z terenu działek nr ew. "[...]", obręb M., w wysokości 2 850 891,17 zł, zgodnie z wyliczeniem zawartym w załączniku stanowiącym integralną część niniejszej decyzji. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ wskazał art. 88 ust. 1 pkt. 2, art. 89 ust.1 i 3 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880 ze zm.) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 22 września 2004 r. w sprawie trybu nakładania administracyjnych kar pieniężnych za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia oraz za zniszczenie terenów zieleni, zadrzewień albo drzew lub krzewów (Dz. U. Nr 219, poz. 2229) i rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz. U. Nr 228, poz. 2306 ze zm.). W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił stan faktyczny i prawny sprawy. Wskazał, iż w dniu 9 sierpnia 2006r. zostało wszczęte z urzędu postępowanie w sprawie nałożenia na J. i J. K. kary pieniężnej za dokonaną wycinkę drzew bez wymaganego zezwolenia na terenie Ośrodka Wczasowego w M., na działkach nr "[...]". W trakcie postępowania J. K. potwierdził fakt dokonanej wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia, ich ilość oraz dokonane pomiary pni. W dniu 11 sierpnia 2006 r. złożył pisemne wyjaśnienia. Swoje działania tłumaczył nieznajomością przepisów i potrzebą ratowania wyremontowanych domków letniskowych. Wyraził gotowość dobrowolnego poddania się karze. Poinformował również, iż na terenie ośrodka posadzono 350 świerków i drzew ozdobnych. Przeprowadzona w dniu 8 września 2006 r. wizja lokalna potwierdziła wycinkę drzew. Na miejscu wycinki dokonano pomiaru pni z powodu braku kłód, ustalając najmniejszy promień pnia. W wyniku dokonanych oględzin stwierdzono, że wiek wyciętych drzew przekroczył 5 lat, o czym świadczy załączony do akt sprawy materiał fotograficzny terenu, na którym dokonano wycinki drzew. Z materiału tego wynika ponadto, że wycięte kłody drzewa zostały usunięte, a w miejscach wycinki pozostały tylko pnie drzew. Stąd, z powodu braku kłód wysokość kary pieniężnej wyliczono w oparciu o art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. Wymieniony przepis stanowi, że jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10%. Na podstawie dokonanych pomiarów wyliczono administracyjną karę pieniężną w kwocie 980 898,33 zł. Wójt Gminy decyzją z dnia "[...]" r. znak: "[...]" nałożył na J. i J. K. karę pieniężną w wyżej ustalonej kwocie, od której to decyzji dnia 14 października 2006 r. strony wniosły odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" r. nr "[...]" uchyliło w/w decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Stosownie do zaleceń organu odwoławczego w dniu 27 marca 2007 r. dokonano uzupełnienia protokołu z dnia 8 września 2006r. o następujące informacje: dane osobowe sprawcy, datę i przyczyny usunięcia drzew. Zgodnie z oświadczeniem J. K. jest on sprawcą samowolnie wykonanej wycinki drzew. Wycinka została przeprowadzona w dniach 28 maja - 12 czerwca 2006 r. Natomiast przyczynami usunięcia – zgodnie z oświadczeniem sprawcy - była potrzeba ratowania domków przed wilgocią. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy wydał decyzję z dnia "[...]" r. znak: "[...]", którą nałożono na J. i J. K. karę pieniężną w tej samej kwocie co uprzednio. Rozstrzygnięcie to zostało jednak także uchylone, a sprawa zwrócona do rozpatrzenia organowi I instancji decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" znak: "[...]". Kolegium dostrzegło bowiem braki w ustaleniach rodzaju i gatunku wyciętych drzew. Wskazało, iż wątpliwości dotyczą drzewa gatunku klon. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (DZ.U.. z 2004r., Nr 228, poz. 2306 ze zm.) różnicuje stawki dla drzew gatunku klon. Różnice te w sposób istotny mogą wpłynąć na wysokość ustalonej w ten sposób kary. Okoliczności te wymagają przeprowadzenia stosownych oględzin z udziałem osoby biegłej w przedmiocie dendrologii. Podobne wątpliwości dotyczą drzew gatunku brzoza oraz sosna. Ponadto organ II instancji nakazał organowi I instancji, żeby ten ponownie wydając decyzję w sprawie, w sposób wyraźny wypowiedział się z jakiego powodu kara została nałożona również na J. K., w sytuacji gdy z ustaleń wynika, że wycinki dokonał jedynie J. K.. Kolegium zauważyło też, że w toku postępowania organ I instancji dokonał wadliwych obliczeń, gdyż pominął współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia, o których mowa w art. 85 ust. 4 pkt 1 ustawy o ochronie przyrody. W dniu 13 grudnia 2007r. stosując się do wskazówek zawartych w decyzji z dnia "[...]". organ I instancji z udziałem osoby biegłej w przedmiocie dendrologii przeprowadził oględziny miejsca wycinki w celu ustalenia gatunków drzew. Dokładnie określono rodzaje i gatunki wyciętych drzew i dokonano obliczeń w oparciu o rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 roku w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew, różnicując stawki opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew z uwzględnieniem współczynnika różnicującego stawki w zależności od obwodu pnia, ustalając kwoty opłat jakie należałoby uiścić za wycięcie drzew za pozwoleniem. Wartość kary zaś stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy, ustalono w wysokości trzykrotności opłaty za usunięcie drzew za pozwoleniem. Wójt Gminy wyjaśnił też, iż zgodnie z art. 83 ustawy o ochronie przyrody usunięcie drzew może nastąpić na wniosek posiadacza nieruchomości. Jeżeli posiadacz nieruchomości nie jest właścicielem, wówczas do wniosku dołącza się zgodę jej właściciela. Posiadacz nieruchomości ponosi również opłaty za usunięcie drzew. Działka nr ew. "[...]" obręb M. stanowi - zgodnie z odpisem Księgi Wieczystej nr "[...]"prowadzonej przez Sąd Rejonowy w M. IV Wydział Ksiąg Wieczystych - wspólność ustawową J. i J.K.. W związku z tym organ nakładał karę pieniężną za usunięcie bez zezwolenia drzew na współwłaścicieli będących współposiadaczami nieruchomości, na których wykonano wycinki drzew. W obecnym postępowaniu do organu wpłynęło pisemne oświadczenie J. K. z dnia 18.03.2008r., iż nie wiedziała o zleceniu wycinki drzew przez męża J. K.. W związku z powyższym oświadczeniem sprawcą wycinki drzew bez wymaganego zezwolenia stał się sam J. K. i tylko w stosunku do J. K. została wymierzona administracyjna kara pieniężna. Od decyzji powyższej odwołanie wniósł J. K.. Zarzucił naruszenie art. 139 i art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na wydaniu decyzji na niekorzyść strony odwołującej się oraz nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. W ocenie autora odwołania, przepis art. 139 odnosi się w niniejszej sprawie również do organu pierwszej instancji, który rozpoznaje sprawę na skutek uchylenia decyzji przez organ odwoławczy. Odwołujący się miał prawo żywić pełne przekonanie, że jego sytuacja faktyczno-prawna nie ulegnie pogorszeniu. Wydając decyzję z dnia "[...]"Samorządowe Kolegium Odwoławcze dysponowało wystarczającym materiałem dowodowym aby wydać decyzje reformatoryjną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Taka sytuacja stanowi obejście zasady wyrażonej wart. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto, zdaniem odwołującego się, organ pierwszej instancji nie podjął wszelkich możliwych działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zmierzenie wyciętych przez skarżącego drzew na wysokości 130 cm, pomimo, iż pomiar taki był możliwy. Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze zmieniło decyzję organu I instancji w części odnoszącej się do wysokości nałożonej na J. K. administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie drzew bez wymaganego pozwolenia i wymierzyło karę w wysokości 2 821 192,17 zł. W pozostałej części utrzymało decyzję organu I instancji w mocy. W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, iż zgodnie z art. 88 ust. 1 pkt 2 i art. 88 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody wójt, burmistrz albo prezydent miasta wymierza administracyjną karę pieniężną za usuwanie drzew lub krzewów bez wymaganego zezwolenia. Uiszczenie kary następuje w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość kary stała się ostateczna. Z treści art. 89 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody wynika zaś, iż administracyjną karę pieniężną, o której mowa wart. 88 ust. 1, ustala się (z zastrzeżeniem ust. 5, który nie ma zastosowania w niniejszej sprawie) w wysokości trzykrotnej opłaty za usunięcie drzew lub krzewów, ustalonej na podstawie stawek, o których mowa wart. 85 ust. 4 pkt 1 (ust. 5 i 6 nie ma tu zastosowania), które określone są w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.). Jeżeli ustalenie obwodu zniszczonego lub usuniętego bez zezwolenia drzewa jest niemożliwe, z powodu braku kłody, obwód do wyliczenia administracyjnej kary pieniężnej ustala się, przyjmując najmniejszy promień pnia i pomniejszając wyliczony obwód o 10 %. Kara ustalana jest w wysokości trzykrotnej opłaty, jaką należałoby uiścić za wycięcie drzew za pozwoleniem. Stawki opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew oraz współczynniki różnicujące stawki w zależności od obwodu pnia określone są w załączniku do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew (Dz.U. z 2004r. Nr 228, poz. 2306 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację zawartą w art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody. Zgodnie z załącznikiem do wyżej cytowanego rozporządzenia, w czasie dokonania wycinki obowiązywały następujące stawki opłaty za 1 cm obwodu pnia mierzonego na wysokości 130 cm dla drzew gatunku: sosna zwyczajna, brzoza brodawkowata - 30,91 zł, topola, olsza - 11,37 zł, jarząb, klon zwyczajny - 75,19 zł. Współczynnik różnicujący stawki opłat dla drzewo o bwodzie: od 26 do 50 cm wynosi 1,51, od 51 do 100 cm - 2,37, od 101 do 200 cm - 3, 70 (obwieszczenie Ministra Środowiska z dnia 18 października 2005r. w sprawie stawek opłat za usunięcie drzew i krzewów oraz kar za zniszczenie zieleni na rok 2006 (M.P. z 2005r. Nr 62, poz. 861)). Kolegium potwierdziło, iż w okresie od 28 maja do 12 czerwca 2006r. J.K. dokonał wycinki z należącej do niego nieruchomości (stanowiącej przedmiot małżeńskiej wspólności ustawowej z żoną – J. K.) obejmującej działki gruntu o nr ew. "[...]" obręb M., 133 drzew gatunku sosna zwyczajna (110 sztuk), topola (9 sztuk), olsza (10 sztuk), jarząb pospolity (1 sztuka), klon zwyczajny (1 sztuka), brzoza brodawkowata (2 sztuki). Jako przyczynę wycinki drzew J. K. podał, iż zaszła potrzeba remontu domków letniskowych. W jego ocenie drzewa stanowiły zagrożenie dla domków letniskowych, ponieważ powodowały wilgoć. Oświadczył, że nie zdawał sobie sprawy, iż powinien uzyskać pozwolenie na ich wycinkę. Teren, na którym rosły drzewa (działki gruntu o nr ew. "[...]" obręb M.) zakwalifikowany jest w ewidencji gruntów jako tereny mieszkaniowe oznaczone symbolem B (wypis z rejestru gruntów). Wskazano, iż w czasie oględzin kłody zostały już usunięte z miejsca wycinki i zgodnie z oświadczeniem J. K. część z nich (62 kłody drzew gatunku sosna zwyczajna) zgromadzona została na pobliskiej działce o nr ew. "[...]". W toku oględzin kłód tych nie zdołano dopasować do pni wyciętych drzew (protokół oględzin z dnia: 29 czerwca 2007r. i 4 lipca 2007r.). Z uwagi na brak kłód dokonano pomiarów najmniejszych promieni pni i na tej podstawie ustalono obwody, które następnie zostały pomniejszone o 10% (stosownie do dyspozycji art. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody). Ustalono następujące najmniejsze promienie (wszystkie wymiary podane są w cm) drzew gatunku: sosna zwyczajna: 22,25,18,21,23,16,20,14,13,14,17,16,16,14,17,16,17,25,20, II, 12, 10, 18, 11, 13, 18, 19, 19, 15,25,22, 15,20,22,20, 14,12,23,15,15,21,11, 22,20,23, 16, 10, 15,25, 12, 16,8, 15, 18, 18, 18, 15, 11,9,8,9,9, 13, 10, 10,8, 11,8,7, 11, 12, 11, 10, 11, 12, 19, 13, 11, 15, 14, 14,20, 15, 15, 10,20, 12, 13,8, 13, 13, 15,21, 12,9, 12, 11,10,10,13, 13, 17, 16, 10, 19,20,9,19,12,15; topola: 31, 22,16,15,20,11,29,38,31; olsza: 14, 11, 14, 13, 13, 16, 13, 15, 20, 20; brzoza: 15, 19; jarząb: 13; klon: 10 (protokół oględzin z dnia 8 września 2006r.). W oparciu o powyższe dane, przy zastosowaniu wzoru na obwód koła (2Πr), organ pierwszej instancji dokonał obliczenia obwodów pni drzew, które następnie pomniejszono o 10 %, zaokrąglając uzyskane w ten sposób wartości do liczb całkowitych. Mając powyższe na uwadze Kolegium doszło do wniosku, iż uzasadnionym jest nałożenie na J. K. administracyjnej kary pieniężnej za wycięcie opisanych 133 drzew bez wymaganego zezwolenia, w oparciu o przepis 88 ust. 1 pkt 2 i art. 89 ust. 1 i 3 w zw. z art. 85 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody i załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Przy czym Kolegium dokonało sprawdzenia obliczeń przeprowadzonych przez organ pierwszej instancji, stwierdzając iż nie są one prawidłowe. Wskazano, że po podstawieniu wskazanych w załączniku do decyzji organu pierwszej instancji liczb do odpowiednich działań matematycznych, nie uzyskuje się wyniku, jaki został przedstawiony w tabeli. Przykładowo, biorąc pod uwagę pozycję pierwszą w tabeli: 124 (obwód pnia pomniejszony o 10%) x 30,91 (stawka opłaty dla drzewa gatunku sosna zwyczajna) x 3,70 (współczynnik różnicujący dla drzewa o obwodzie pnia od 101 do 200 cm) x 3 (trzykrotność opłaty za wycinkę drzew za pozwoleniem) uzyskuje się wynik 42 544,52 zł, a nie 42545,64 zł. Tego typu błędami matematycznymi obciążone są obliczenia każdego kolejno drzewa zawartego w tabeli. Ponadto, dokonując zaokrągleń organ pierwszej instancji dopuścił się także błędów matematycznych. Kolegium dokonało ponownych obliczeń przy zastosowaniu wartości przyjętych przez organ pierwszej instancji (obwody pni pomniejszone o 10 % zaokrąglone do liczb całkowitych), uzyskując łączną kwotę należnej kary: 2 840 026,70 zł, a więc niższą od orzeczonej w decyzji organu I instancji. Niemniej jednak orzekający sprawie skład Kolegium zakwestionował przyjęty przez organ pierwszej instancji sposób obliczeń, polegający na zaokrąglaniu obwodów drzew pomniejszonych o 10%, uzyskanych z obliczenia najmniejszego promienia. W ocenie organu odwoławczego, do ustalenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia należało uwzględniać liczby dziesiętne, uzyskane z obliczenia obwodów drzew, na podstawie najmniejszego promienia pni drzew. Metoda taka jest dokładniejsza, a zatem sprawiedliwsza. Zaokrąglanie obwodów drzew prowadzi do sytuacji, gdy obwód drzewa (pomniejszony o 10 %) uzyskany z promienia 9 cm, a wynoszący 50,87 cm, po zaokrągleniu da 51 cm. To z kolei skutkuje koniecznością przyjęcia wyższego współczynnika różnicującego stawki opłat (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew). Nie będzie to współczynnik 1,51, lecz 2,37. Zauważono, że w takiej sytuacji różnica w karze będzie znaczna, gdyż przy zastosowaniu współczynnika 1,51 dla drzewa gatunku sosna zwyczajna o najmniejszym promieniu pnia 9 cm, kara wynosić będzie 7122,93 zł, zaś przy zastosowaniu współczynnika 2,37 będzie to kwota 11208,28 zł. Wyjaśniono, iż skoro w cytowanym wyżej rozporządzeniu podano przedziały do 50 i od 51, zatem obwód 50,87 mieści się jeszcze we wcześniejszym przedziale i nie ma żadnych podstaw, aby kwalifikować go do przedziału od 51 do 100. Ponadto zarówno stawki opłat za wycięcie drzew jak i współczynniki je różnicujące podane są w liczbach dziesiętnych. Liczba Π (stosowana przy ustaleniu obwodu drzewa z najmniejszego promienia) również nie jest liczbą całkowitą. Kolegium zaznaczyło, iż przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska ani przepisy aktów wykonawczych nie przesądzają sposobu prowadzenia obliczeń, w tym dokonywania zaokrągleń. Stąd w realiach niniejszej sprawy orzekający skład Kolegium przyjął, iż stosowanie liczb dziesiętnych jest prawidłową metodą. Ta metoda obliczeń oparta o liczby dziesiętne (bez zaokrągleń) w rozpatrywanym wypadku jest również korzystniejsza dla strony, gdyż ustalona przy jej zastosowaniu kara wynosi 2 821 192,17 zł i jest o 18 834,53 zł niższa od uzyskanej przy zastosowaniu metody polegającej na zaokrąglaniu obwodów drzew. Z tego powodu Kolegium postanowiło orzec w sposób reformatoryjny. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania, Kolegium zakwestionowało pogląd, aby przepis art. 139 kpa mógł odnosić się do organu I instancji. Jego adresatem jest tylko i wyłącznie organ odwoławczy. Podkreślono też, iż decyzja uchylająca decyzję organu I instancji do ponownego rozpoznania celem uzupełnienia postępowania dowodowego, nie jest rozstrzygnięciem, o jakim mowa wart. 139 k.p.a. (wyr. NSA z dnia 14 lutego 1997 r., I SA/Lu 388/96, niepubl.). Zakaz ten nie obowiązuje przy rozpatrywaniu sprawy przez organ I instancji, gdy organ odwoławczy przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania po uchyleniu zaskarżonej decyzji (uchwała siedmiu sędziów Izby Finansowej NSA z dnia 4 maja 1998 r., FPS 1/98, Glosa 1998, nr 5, s. 15-17 z glosą G. Borkowskiego). Zakaz zmiany na niekorzyść adresowany jest bowiem wyłącznie do organu odwoławczego, nie może odnosić się zaś do organu I instancji. Słuszność takiego stanowiska poparł J. Zimmermann w glosie do wyroku NSA z dnia 26 czerwca 1997 r., II SA/Wr 854/96, OSP 1998, z. 6, poz. 108. Kolegium podniosło, iż niezależnie od powyższego przepis art. 139 kpa nie mógłby w omawianej sprawie mieć zastosowania również z tego powodu, iż sposób przeprowadzenia obliczeń w decyzji z dnia 28 września 2006r. znak RGB 6115/44/06 oraz z dnia 15 maja 2007r. znak 6115/44-7/06/07 rażąco naruszał prawo. Wyjaśniono, iż sposób obliczenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego pozwolenia jest ściśle określony przepisami art. 89 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Już z samego art. 85 ust. 4 wynika, iż jednym z elementów opłaty za wycięcie drzew (której trzykrotnością jest kara za wycięcie drzew) jest współczynnik różnicujący stawki w zależności od obwodu pnia. Współczynniki te określone są w powołanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym. W obu wspomnianych decyzjach organ pierwszej instancji nie zastosował owych współczynników. W ocenie Kolegium stanowiło to rażące naruszenie powołanych wyżej przepisów. Konsekwencją tego uchybienia było ustalenie kary za wycięcie drzew o obwodach od 101 do 200 cm w kwocie niższej niż wynikała z opłaty za wycięcie tychże drzew za zezwoleniem. Współczynnik różnicujący dla takich drzew wynosi 3,70. Organ współczynnik ten pominął, a dokonał jedynie mnożenia przez trzy (stosowanego przy ustaleniu kary jako trzykrotności opłaty). W takiej sytuacji kara wyszła niższa niż opłata. Było to w sposób oczywisty sprzeczne z powołanymi wyżej przepisami regulującymi sposób ustalania kary za wycięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Poprzez wadliwość uprzednich obliczeń naruszony został również interes społeczny, wyrażający się w równości obywateli wobec prawa. Niedopuszczalnym jest bowiem, aby kara za wycięcie drzewa bez zezwolenia była niższa od opłaty za wycięcie drzewa za zezwoleniem. Nie powinno też dochodzić do sytuacji, gdy jeden podmiot zostanie zobowiązany do poniesienia dotkliwej kary za wycięcie drzew bez pozwolenia, ustalonej w sposób prawidłowy, zaś inny podmiot zobowiązany zostanie do poniesienia kary niższej, niż wynikająca z przepisów prawa. Kolegium nie podzieliło też zarzutu, iż organ I instancji nie podjął wszelkich możliwych działań niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, bowiem nie zmierzył wyciętych przez skarżącego drzew na wysokości 130 cm. Z akt sprawy wynika, iż organ podjął próby ustalenia, czy wskazane przez J. K. kłody pochodzą z wycięcia któregoś ze 133 drzew będących przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie, jednak nie odniosło to oczekiwanego rezultatu. W toku dwukrotnych oględzin stwierdzono, iż nie istnieje możliwość dopasowania kłód do pni pozostałych po wycince. W takiej sytuacji pomiar jest niemożliwy choćby z tego względu, iż mierzenie obwodu samej kłody, bez wiedzy co do wysokości pnia, nie wykaże, w którym miejscu jest wysokość 130 cm. Co więcej, brak możliwości przypisania konkretnych kłód do konkretnych pni uniemożliwia przesądzenie, które drzewa należy mierzyć na wysokości 130 cm, a które w oparciu o najmniejszy promień pnia. Zauważono, iż J. K. uczestniczył w obu wspomnianych oględzinach i nie zakwestionował ustalenia, iż nie jest możliwe dopasowanie kłód do pozostałych po wycince pni. W takiej sytuacji w pełni zasadnym było zastosowanie metody określonej wart. 89 ust. 3 ustawy o ochronie przyrody. J. K. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie w części utrzymującej nałożoną karę ponad kwotę 980 898,33 zł, domagając się jej uchylenia w tym zakresie i przekazania sprawy Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu do ponownego rozpoznania, wobec naruszenia art. 139 kpa, poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej mimo, że zaskarżona decyzja nie naruszała rażąco prawa ani interesu społecznego. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż znane jest mu przywołane przez organ orzecznictwo oraz stanowisko doktryny w przedmiocie interpretacji przepisu art. 139 kpa. Stwierdził, iż przedstawiona w nich interpretacja opiera się w zasadzie na wykładni logiczno - językowej. Literalne brzmienie przedmiotowego przepisu rzeczywiście wskazuje na to, iż adresatem normy wyrażonej w tym przepisie jest wyłącznie organ odwoławczy. Jednakże, w ocenie skarżącego, taką interpretację należy uznać za błędną. Wykładnia systemowa oraz celowościowa prowadzą bowiem do konkluzji, iż zakaz reformationis in peius, wyrażony w przepisie art. 139 kpa rozciąga się na całe postępowanie administracyjne. Wskazał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nałożenie stosownej sankcji o charakterze administracyjnym, a zatem ukaranie skarżącego za dokonaną przez niego wycinkę drzew bez wymaganego zezwolenia. Zastosowane normy prawa administracyjnego, jakkolwiek nie zaliczane do gałęzi prawa karnego, mają charakter typowo represyjny. Dlatego też określając charakter prawny przepisów procedury administracyjnej, w tym także zasady reformationis in peius należy stosować ścisłą analogię do przepisów postępowania karnego, nie zaś - jak uczynił to NSA w uchwale z dnia 4 maja 1998 r., sygn. akt FPS 2/98 - do procedury cywilnej. W takim aspekcie zasada reformationis in peius winna być postrzegana przede wszystkim przez pryzmat konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa. Wobec tego organ administracyjny powinien być gwarantem tego, iż obywatel korzystający z przysługujących mu środków prawnych nie pogorszy swojej sytuacji prawnej, zwłaszcza, że organ administracji dysponuje profesjonalnym zapleczem techniczno - organizacyjnym, co powoduje, że w postępowaniu administracyjnym mamy do czynienia z prawną i faktyczną "nierównością broni". Skarżący stwierdził, iż w pełni aprobuje wywody przedstawione w uzasadnieniu wyroku Sądu Najwyższego z dnia 24 czerwca 1993 w sprawie o sygn. akt III ARN 33/93 oraz z dnia 25 stycznia 1984r. w sprawie III ARN 23/83, w którym wyraźnie wskazano, że w postępowaniu przed NSA obowiązuje ścisły zakaz reformationis in peius. W ten sposób potwierdzono, iż między postępowaniem administracyjnym a sądowym zachodzi w tym zakresie zasadnicza różnica, a ponadto, że - w wypadku interpretacyjnych wątpliwości - Sąd Najwyższy wypowiadać się powinien za rozszerzeniem, nie zaś za ograniczeniem zakazu reformationis in peius. Zdaniem skarżącego w każdym postępowaniu toczącym się przed organami państwa, jeśli państwo to ma być rzeczywiście państwem prawa, dążyć należy do gwarantowania stronie możliwie najszerszych uprawnień w sferze procedury, bez powiązania korzystania z nich z ryzykiem pogorszenia jej procesowej pozycji. Zważył, iż wydanie przez organ odwoławczy decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpoznania może niekiedy prowadzić do obejścia zasady reformationis in peius. Okoliczność ta została dostrzeżona przez WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 5 lipca 2006 r. w sprawie o sygn. akt II SA/S z 50/06, który stwierdził, iż "art. 139 kpa stanowi fundamentalną gwarancję strony, że na skutek odwołania od decyzji organu I instancji jej sytuacja prawna nie zostanie pogorszona na jakimkolwiek etapie późniejszego postępowania, toczącego się na skutek tego odwołania. Jednakże rozszerzona interpretacja przedmiotowego przepisu nie daje temu przepisowi charakteru bezwzględnego, gwarantującego utrzymanie nawet rażąco wadliwej decyzji organu I instancji. Należy bowiem pamiętać, iż przepis ten wskazuje również przesłanki pozwalające zmienić zaskarżoną decyzję także na niekorzyść strony odwołującej się w przypadku, gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny". W ocenie skarżącego, wbrew zapatrywaniom SKO, utrzymanie kary w wysokości pierwotnie nałożonej nie naruszałoby rażąco prawa ani interesu społecznego. Przede wszystkim należy mieć tu na uwadze fakt, że to skarżący dobrowolnie powiadomił organ administracji o dokonanym przez siebie wycięciu drzew bez zezwolenia, czym wyraził swoistą skruchę z powodu swojego czynu oraz w celu poczynienia pewnej rekompensaty posadził w obrębie nieruchomości, na której dokonał wycinki, 350 świerków i drzew ozdobnych. Takie zachowanie skarżącego ukierunkowane było na zadośćuczynienie społecznemu poczuciu sprawiedliwości i nie może pozostać bez znaczenia dla oceny społecznych skutków dokonanej wycinki. Strona zauważyła, iż nawet w najsurowszym wobec sprawcy szeroko rozumianych czynów niedozwolonych prawie karnym, potępienie swojego zachowania oraz przede wszystkim naprawienie szkody brane jest pod uwagę przy wymiarze kary (art. 53 k.k.). Zachowanie takie może rzutować bezpośrednio na wymiar kary w ramach takich instytucji jak nadzwyczajne złagodzenie kary, czy warunkowe umorzenie postępowania karnego. Skarżący zauważył, iż w uwarunkowaniach prawnych niniejszej sprawy kara za wycięcie drzew wymierzana jest niejako mechanicznie i bez uwzględnienia jakichkolwiek ewentualnych okoliczności łagodzących. Właśnie te okoliczności nie pozwalają, w ocenie skarżącego, uznać, iż pierwotnie orzeczona kara rażąco naruszałaby interes społeczny. Stwierdził, iż pierwotny błędny sposób naliczenia kary za wycięcie drzew przez organ I instancji nie stanowił kwalifikowanego naruszenia prawa, wymienionego w art. 145 § 1 , 145a § 1, czy 156 § 1 kpa (tak: m. in. wyrok WSA w Warszawie z 24 marca 2005 r. VI SAlWa 1149/04). Przyjmując prezentowaną przez SKO wykładnię zwrotu "rażącego naruszenia prawa", należałoby uznać za dopuszczalne rozstrzygnięcie na niekorzyść strony odwołującej niemal w każdym przypadku, gdy organ I instancji popełni jakiś błąd z korzyścią dla strony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium podkreśliło, że w pełni istniały podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji z dnia "[...]". i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia w oparciu o przepis art. 138 § 2 kpa. Organ nie dostrzegł też możliwości stosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów prawa karnego przez analogię. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. – zwanej dalej p.p.s.a.). W związku z tym sąd administracyjny kontroluje zaskarżoną decyzję wyłącznie w aspekcie jej zgodności z prawem i może ją wzruszyć jedynie wówczas, gdy narusza ona przepisy prawa materialnego lub postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Sąd przyjął za prawidłowe stanowisko organu II instancji, iż w sprawie nie naruszono zakazu reformationis in peius, sformułowanego w art. 139 kpa, w związku z wydaniem przez organ I instancji decyzji ustalającej karę w wysokości znacznie wyższej w stosunku do decyzji wydanych pierwotnie, a następnie uchylonych przez organ odwoławczy. Wskazany przepis, co wynika jednoznacznie z jego treści, adresowany jest do organu odwoławczego, zakazując tym samym pogarszania sytuacji odwołującego, ale w postępowaniu przed organem odwoławczym. W konsekwencji, wprowadzony tym przepisem zakaz pogarszania sytuacji odwołującego, polega na tym, że organ II instancji uchylając decyzję organu I instancji i orzekając co do istoty sprawy nie może zmienić rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym orzeczeniu na niekorzyść strony, która się odwołała. W rozpoznawanej sprawie wystąpiła natomiast odmienna sytuacja, gdyż decyzją z dnia "[...]"., która jest w istocie dla skarżącego niekorzystna w stosunku do pierwotnie wydanej w dniu "[...]"., rozstrzygnął organ I instancji. Poza tym nie może być tu mowy o ominięciu przez organ II instancji przedmiotowego zakazu. Kolegium bowiem zasadnie zastosowało uprzednio normę art. 138 § 2 kpa, wobec stwierdzenia potrzeby uzupełnienia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Nie bez znaczenia bowiem dla rozstrzygnięcia pozostawało niepoczynienie przez organ I instancji ustaleń dotyczących daty wycinki, co uniemożliwiało ocenę obowiązującego w czasie jej dokonania reżimu prawnego. Organ I instancji, na co Kolegium zwróciło uwagę w decyzji z dnia "[...]"., nie poczynił też przed wydaniem decyzji żadnych ustaleń odnośnie możliwości dokonania pomiaru kłód wyciętych drzew. Tym samym nie można było stwierdzić, która z wymienionych w ustawie metod obliczeń powinna mieć zastosowanie w sprawie. Szczególnie zaś Kolegium słusznie dostrzegło, choć dopiero w kolejnej decyzji z dnia "[...]"., że wysokość ustalonej kary zależy od rodzaju i gatunku wyciętych drzew, a takich ustaleń organ I instancji wówczas jeszcze nie poczynił. Wskazać należy, iż charakter rozstrzygnięć organu odwoławczego w sposób bezpośredni zdeterminowany jest zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Jej istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy zawisłej przed organem I instancji. Dlatego rola organu odwoławczego nie ogranicza się tylko do kontroli decyzji organu I instancji, lecz organ odwoławczy obowiązany jest ponownie sprawę rozpatrzyć i rozstrzygnąć w jej całokształcie. Ponownie rozpoznając i rozstrzygając sprawę organ odwoławczy obowiązany jest poddać ocenie materiał dowodowy zebrany i zbadany przez organ I instancji oraz dokonane przez ten organ ustalenia, w szczególności w kontekście mających w sprawie zastosowanie norm prawa materialnego, a następnie usunąć stwierdzone naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, których dopuścił się organ niższej instancji (B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" Wydawnictwo C. H. Beck Warszawa 2006, s. 606 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również wyroki WSA w Warszawie z dnia 13 czerwca 2006 r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 897/05, Lex nr 214049, wyrok NSA z dnia 06 września 2001 r. w sprawie sygn. akt II SA/Gd 2235/99, Lex nr 76091). Jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie, jaki będzie miało to wpływ na treść wydanej decyzji, organ odwoławczy nie może, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania, konwalidować stwierdzonych uchybień. Stąd w takich sytuacjach uzasadnionym i koniecznym jest zastosowanie przepisu art. 138 § 2 kpa. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 maja 1998r. FPS 2/98 (ONSA 1998/3/79, Prok.i Pr. 1998/7-8/52, OSP 1998/7-8/130, Wokanda 1998/10/30, LEX nr 189182), iż przepis art. 139 kpa nie ma zastosowania przy rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji w postępowaniu toczącym się w następstwie kasacyjnej decyzji organu odwoławczego wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa. Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w tym orzeczeniu iż "skoro decyzja kasacyjna może być wydana tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części, to nie powinno budzić wątpliwości, że organ odwoławczy przy jej wydawaniu ogranicza się tylko do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu. Wymieniony organ nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy; nie przeprowadza też merytorycznej kontroli decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji. Dokonanie takiej kontroli nie powinno w ogóle wchodzić w rachubę, albowiem decyzja organu pierwszej instancji, wydana bez przeprowadzenia niezbędnego postępowania wyjaśniającego, pozbawiona jest pełnych ustaleń, które mogłyby stanowić przedmiot owej kontroli. Z tych samych powodów organ odwoławczy nie powinien również wypowiadać się o ewentualnym naruszeniu prawa lub interesu społecznego przez decyzję organu pierwszej instancji oraz dokonywać innych ustaleń i ocen niezbędnych przy wydawaniu decyzji podlegających ograniczeniom wynikającym z art. 139 k.p.a. [...] Art. 138 § 2 zdanie 2 k.p.a. pozostawia uznaniu organu odwoławczego wskazanie, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez organ pierwszej instancji. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ pierwszej instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej ani też że organ odwoławczy jest uprawniony do udzielania wskazówek odnośnie do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przekazanej organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Decyzja kasacyjna więc nie może zawierać takich wskazań, które przesądzałyby o treści ponownej decyzji organu pierwszej instancji. W istocie wyklucza to możliwość odnoszenia art. 139 k.p.a. do decyzji kasacyjnych". W orzecznictwie sądowym przyjmuje się jednolicie, że zasada zakazu reformatio in peius nie ma zastosowania do decyzji określonych w art. 138 § 2 kpa, to jest do decyzji kasacyjnych (tak: NSA w wyroku z dnia 26 marca 1999 r., sygn. I SA/Gd 546/97, LEX nr 36829, z dnia 21 grudnia 1998 r., sygn. I SA 820/98, LEX Nr 44547; wyrok SN z dnia 6 kwietnia 2000 r., sygn. III RN 161/99, LEX 42112, wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007r., II OSK 1270/06, LEX nr 325295, wyrok NSA z dnia 3 stycznia 2008r., I OSK 1365/07). Reasumując stwierdzić należy, iż skoro, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, organ odwoławczy uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania wskutek braku ustalenia stanu faktycznego w postępowaniu wyjaśniającym, a organ I instancji orzekł ponownie nakładając karę pieniężną w wyższej wysokości w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny, to nie można przyjąć, iż w sprawie naruszono zasadę wyrażoną w art. 139 kpa. W sytuacji bowiem, gdy występują przesłanki do zastosowania trybu z art. 138 § 2 kpa, to rozstrzygając w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy organu I instancji nie jest związany treścią uprzednio wydanej nieostatecznej przecież decyzji, która nadto została wyeliminowana z obrotu prawnego i już nie obowiązuje, a tym samym nie rodzi dla strony żadnych skutków prawnych. Ponownie orzekając organ I instancji działa na zasadach ogólnych. Podkreślić należy także, odnośnie do argumentacji zawartej w skardze, że przepis art. 139 kpa jest jednoznaczny w swej treści, a nadto wynika ze specyfiki postępowania przed organami administracji publicznej. Dlatego niczym nieuzasadnione jest kierowanie się przy jego interpretacji zasadami obowiązującymi na gruncie innych procedur. Przywołany w skardze wyrok Sądu Najwyższego z 1984r. i zawarte w nim uwagi dotyczą postępowania przed sądem administracyjnym, który rzeczywiście nie może uwzględnić skargi, gdy w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogłaby zapaść decyzja mniej korzystna dla strony, pod warunkiem, że nie doszło do naruszenia prawa skutkującego stwierdzenie nieważności decyzji. Wynika to obecnie z treści art. 134 § 2 i art. 153 p.p.s.a. Nie można także postępowania przed organami administracji publicznej, sprowadzającego się do stosowania norm obowiązującego prawa materialnego, utożsamiać z postępowaniem karnym, w którym organy ścigania obowiązane są ustalić winę sprawcy i jej stopień. W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę nałożenia na skarżącego kary stanowił przepis art. 88 ust. 1 pkt. 2 cytowanej ustawy o ochronie przyrody. Przepis ten ustanawia odpowiedzialność administracyjną, a nie karnoadministracyjną podmiotu dopuszczającego się usunięcia drzew bez wymaganego zezwolenia. Odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Organ administracji ustala jedynie, czy doszło, czy nie doszło do naruszenia przepisów ustawy. W przypadku stwierdzenia naruszeń, po stronie organu powstaje obowiązek nałożenia stosownej kary pieniężnej i od obowiązku tego organ administracji odstąpić nie może. Kolegium prawidłowo wskazało, że sposób obliczenia kary za wycięcie drzew bez wymaganego pozwolenia jest ściśle określony przepisami art. 89 ust. 1 i art. 85 ust. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 13 października 2004 r. w sprawie stawek opłat dla poszczególnych rodzajów i gatunków drzew. Już z samego art. 85 ust. 4 wynika, iż jednym z elementów opłaty za wycięcie drzew (której trzykrotnością jest kara za wycięcie drzew) jest współczynnik różnicujący stawki w zależności od obwodu pnia. Współczynniki te określone są w powołanym wyżej rozporządzeniu wykonawczym. W decyzjach z dnia "[...]". i "[...]". organ pierwszej instancji nie zastosował owych współczynników, przez co w istocie w sposób rażący naruszył prawo, a konkretnie art. 89 ust. 1 powołanej ustawy, który stanowi, że wysokość kary ustala się na podstawie stawek o których mowa w art. 85 ust. 4-6. Z kolei ustęp 4 art. 85 wyraźnie wskazuje, że wysokość stawki ustala się według rodzajów i gatunków drzew oraz obwodu pnia. Skoro zatem zapisów tych, jednoznacznych przecież w swej treści, organ I instancji w pierwszych decyzjach nie uwzględnił, to również z tego powodu nie jest skuteczny zarzut naruszenia art. 139 kpa. W judykaturze oraz w doktrynie utrwaliło się stanowisko, iż rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienia rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracyjnym, P i P 1986 nr l , s. 69 i n.). Można mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oznacza to, iż rażące naruszenie prawa występuje w sytuacji, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od obowiązującej normy prawnej, przy czym wykładnia tej normy nie budzi wątpliwości (wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00). W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a z taką właśnie jednoznacznością przepisów mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. W tym stanie rzeczy, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.