II SA/Ol 46/22

Dnia 3 lutego 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Marzenna Glabas sędzia WSA Beata Jezielska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 lutego 2022 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Szczytnie na uchwałę Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 14 maja 2021 roku nr XXV/194/2021 w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pasym na rok 2021 stwierdza nieważność § 7 Załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały. Rada Miejska w Pasymiu w dniu 14 maja 2021 r. podjęła uchwałę Nr XXV/194/ w sprawie: przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pasym na rok 2021. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 z późn. zm.), dalej jako: "u.s.g." oraz art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 638), dalej jako: "u.o.z." W uchwale wskazano, że w celu zapewnienia opieki bezdomnym zwierzętom uchwala się program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pasym w 2021r. oraz sposób realizacji niniejszego programu, który stanowi załącznik nr 1 do niniejszej uchwały, dalej zwany: "programem" (§ 1); wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta Pasym (§ 2) oraz określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Warmińsko - Mazurskiego (§ 3). Uchwała ogłoszona została w Dzienniku Województwa Warmińsko - Mazurskiego z dnia 2 czerwca 2021 r. pod poz. 2145. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie, Prokurator Rejonowy w Szczytnie (dalej jako: "Prokurator") wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części dotyczącej § 7 załącznika do uchwały oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Zaskarżonej uchwale zarzucono: - istotne naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. i art. 11a ust. 5 u.o.z. oraz art. 7 i art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na niewypełnieniu delegacji ustawowej i zawartych w niej granic swobody regulacyjnej poprzez brak uregulowania w § 7 załącznika do uchwały sposobu wydatkowania środków finansowych przeznaczonych na realizację Programu. Wskazano, że podjęta uchwała jako akt prawa miejscowego winna zawierać pełen zakres regulacji określony w art. 11a ust. 1 u.o.z. Tymczasem w § 7 załącznika do uchwały wskazano, że wysokość zabezpieczonych w budżecie środków na realizację programu wynosi 31 635 zł, zaś środki będą rozdysponowane na należności podmiotów, z którymi zostaną podpisane stosowne umowy na świadczenie usług i zakupy niezbędnych środków przeznaczonych do realizacji zadań wynikających z Programu. W Programie Rada Gminy nie określiła jakie konkretne kwoty będą wydatkowane na poszczególne cele Programu a jedynie wskazała ogólną kwotę. Prokurator wskazał, że taka treść kwestionowanego zapisu nie odpowiada wymogom art. 11a ust. 5 u.o.z., bowiem określa łączną kwotę przeznaczoną na realizację wszystkich celów programu, bez ich konkretyzacji z rozbiciem na poszczególne cele i tym samym pozostawia organowi wykonawczemu gminy całkowitą swobodę w zakresie sposobu jej wydatkowania na realizację zadań objętych programem. Podkreślono, że treść powołanego art. 11a ust. 5 u.o.z. wymaga nie tylko wskazania ilości środków finansowych przeznaczonych na realizację programu ale także określenia konkretnego sposobu ich wydatkowania. Pominięcie określenia wysokości środków przeznaczonych do realizacji poszczególnych celów Programu, a w konsekwencji brak wskazania sposobu wydatkowania tych środków na realizację Programu, stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma zasadnicze znaczenie dla realizacji całej uchwały. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik Gminy Pasym, przychylił się do argumentacji Prokuratora i uznał wniesienie skargi za zasadne. Podzielił stanowisko skargi, że ponowna analiza treści § 7 z § 3 i 4 załącznika do uchwały, w których wskazano cele Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt i sposoby ich realizacji, prowadzi do wniosku, że brak jest gwarancji, czy rzeczywiście każde z zadań będzie realizowane i w jakim zakresie zostanie sfinansowane. Potwierdzono, że pozostawienie w tym zakresie swobody organowi wykonawczemu jest sprzeczne z istotą norm wskazanych w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości, w zakresie swojej właściwości, m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Natomiast stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), dalej jako: "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie m.in. w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. W tym miejscu należy wskazać, że złożona w niniejszej sprawie skarga została przez Sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do art. 119 pkt 2 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożonym wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym został zawarty we wniesionej skardze Prokuratora, natomiast Burmistrz Miasta Pasym, w odpowiedzi na skargę nie zaoponował rozpoznaniu wniesionej skargi w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. W pierwszej kolejności wyjaśnić pozostaje, że - zgodnie z art. 147 p.p.s.a. - sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że uchwała wydana została z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Wobec tego konieczne jest odniesienie się do przepisów ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020r., poz. 713), dalej jako: "u.s.g.", gdzie zostały przewidziane dwa rodzaje naruszeń prawa - istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Przepis art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa, organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz stanowiskiem doktryny, do istotnych wad uchwały, które skutkować będą stwierdzeniem jej nieważności należy: naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., sygn. akt II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805., wyrok NSA z 23 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1699/19, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, "Samorząd terytorialny" 2001, z. 1-2, s. 101-102). Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o wyżej wskazane kryterium Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie w zakwestionowanej części dotyczącej § 7 załącznika nr 1 skarżonej uchwały. W rzeczonej sprawie kontroli sądowej poddano uchwałę Rady Miejskiej w Pasymiu z dnia 14 maja 2021 r. Nr XXV/194/2021 w sprawie: przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pasym na rok 2021. Została ona podjęta m.in. na podstawie przepisu art. 11a u.o.z. W myśl przepisu art. 11 ust. 1 u.o.z. zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gminy. Natomiast zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z. rada gminy wypełniając powyższy obowiązek, określa w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Program ten, jak stanowi ust. 2, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. Wskazać należy, że zakres delegacji ustawowej dla gminy wynika z art. 11a ust. 2 u.o.z. Jako akt prawa miejscowego wydawany na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego zakres regulacji uchwały nie może wykraczać poza granice upoważnienia ustawowego. Treść art. 94 Konstytucji RP wskazuje bowiem, że każdy akt prawa miejscowego winien być oparty na ustawie upoważniającej i nie przekraczać zakresu upoważnienia. W orzecznictwie prezentowany jest powszechnie pogląd, że program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, mając na uwadze celowościową wykładnię art. 11a u.o.z., potrzebę należytej i rzeczywistej ochrony zwierząt, periodyczny charakter programu i zaledwie roczny okres jego obowiązywania - musi mieć charakter wykonawczy, konkretny oraz być dostosowany do warunków lokalnych. Nie można więc mu nadawać charakteru ogólnych ram, które dopiero wymagałyby dalszej konkretyzacji. Program to plan działania, w ramach którego powinien zostać określony konkretny sposób działania, a czynności, do których zobowiązana jest gmina, muszą być wykonywane przez podmioty znane i zidentyfikowane, czyli w sposób zorganizowany i zaplanowany. Wykonawczy charakter programu nie zostanie zachowany, jeżeli nie określi się w nim sposobu postępowania w ramach realizacji poszczególnych zadań, pominie się w nim wskazanie konkretnych podmiotów realizujących objęte programem zadania. Przechodząc do oceny zaskarżonego zapisu należy wskazać, że Sąd podziela argumentację skargi uzasadniającą wadliwość wskazanego przez Prokuratora przepisu, tj. art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielić należy zarzut, że § 7 załącznika nr 1 do uchwały niewłaściwie realizuje delegację ustawową, wynikającą z art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina (ust. 5). Jak wynika z analizy tego przepisu, program mający charakter aktu prawa miejscowego ma regulować dwie istotne kwestie: po pierwsze - powinien wskazywać (określać) wysokość środków finansowych przeznaczonych na realizację programu; po wtóre - sposób wydatkowania tych środków. Łącznik "oraz" wskazuje na ścisły związek obu tych kwestii, co prowadzi do wniosku, że sposób wydatkowania środków powinien być powiązany z realizacją programu, a ściśle rzecz ujmując z realizacją poszczególnych zadań zawartych w programie. Zatem program powinien określać środki finansowe przeznaczone na konkretne zadania ujęte w programie, jako finansowe zabezpieczenie ich wykonania oraz sposób, a więc formę (metodę) ich wydatkowania. Analogiczne stanowisko przyjmuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach: z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20; z 29 lipca 2020 r. sygn. akt II OSK 997/20 oraz z 22 września 2020 r., sygn. akt II OSK 1087/20, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, CBOSA). W zaskarżonym § 7 Programu zapisano, że pkt 1. wysokość środków przewidzianych na realizację programu wynosi 31 635 zł, 2. środki wydatkowane będą na należności podmiotów, z którymi zostaną podpisane stosowne umowy na świadczenie usług, jak również na zakupy niezbędnych środków przeznczonych do realizacji zadań, wynikających z programu. Powyższa regulacja powinna ściśle odnosić się do zadań wyszczególnionych w ramach programu, a następnie wskazać konkretną kwotę przeznaczoną na realizację każdego ze wskazanych zadań oddzielnie. Tymczasem Rada dokonała wskazania jedynie ogólnej wysokości środków finansowych z budżetu Gminy na realizację wszystkich zadań określonych przyjętym programem. Zdaniem Sądu, taka praktyka stoi w sprzeczności z uregulowaniem ustawowym art. 11 ust. 5 u.o.z., wedle którego program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Brak przyjęcia podziału środków na poszczególne zadania może doprowadzić do sytuacji, w których niektóre z nich nie będą finansowane w ogóle, a tym samym uniemożliwią faktyczną realizację zadania określonego w Programie. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sad Administracyjny w wyroku z 29 lipca 2020 r. sygn. II OSK 997/20, gdzie stwierdzono, że "Czym innym jest wskazanie sposobów realizacji celów programu, a czym innym konkretne i jednoznaczne ustalenie w ramach przewidzianych środków sposobów ich wydatkowania, które z oczywistych względów powinny być zgodne z celami i przyjętymi założeniami programu. Przez określenie sposobów wydatkowania należy rozumieć wskazanie konkretnych form ich wykorzystania, ukierunkowanych na osiągnięcie celów programu. [...] Rada nie określiła bowiem, jaka konkretnie kwota przeznaczona będzie na każde z poszczególnych zadań i czy w konsekwencji rzeczywiście każde z tych zadań będzie finansowane, a nie pozostanie jedynie fikcją." Konieczne jest zatem przyporządkowanie konkretnych kwot do każdego z zadań, które mają być finansowane. Nie można akceptować sytuacji, w której a priori dopuszcza się brak możliwości ich sfinansowania, a do takiej sytuacji może doprowadzić aktualny stan regulacji przewidzianej zaskarżoną uchwałą. Z zakwestionowanego zapisu nie wynika aby ustalono sposób wydatkowania środków na realizację Programu, a zatem nie wyczerpano zakresu przekazanego do uregulowania przez radę gminy w art. 11a ust. 5 u.o.z. Podzielając stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2019 r. (sygn. akt II OSK 2350/18), należy wskazać, że powyższy brak stanowi rażące naruszenie prawa, ponieważ kwestia określenia sposobu wydatkowania kwot na poszczególne zadania objęte programem ma istotne znaczenie dla realizacji uchwały (podobnie w wyroku WSA w Szczecinie z 1 kwietnia 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 90/21, CBOSA). Tym samym wskazana regulacja nie zawiera unormowań, które lokalny prawodawca zobowiązany był w nim zamieścić. Stanowi to takie naruszenie art. 11a ust. 5 u.o.z., które przesądza o wadliwości zapisu, skutkującej koniecznością wyeliminowania go z obrotu prawnego. W judykaturze za istotne naruszenie prawa, będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu, jak wskazano już wyżej uznaje się takiego rodzaju naruszenie prawa, jak niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały. Powyższe rozważania wskazują, że zaskarżona uchwała we wskazanym zakresie narusza prawo w stopniu istotnym. Mając powyższe na uwadze Sąd, stwierdził nieważność § 7 załącznika nr 1 do uchwały w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pasym na rok 2021, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.